勿錯解「憲法之行，利於國利於民，而最不利於官」 | 短史記

文史 05-25

文 | 諶旭彬

「憲法之行，利於國利於民，而最不利於官。」

這是清末皇族少壯派代表人物載澤的一句「名言」。

這句名言，近年來引用率頗高。清末新政的核心是「立憲」，載澤又是新政核心決策層里的人物。引用者們大抵是希望借這一名言，來說明晚清最後十年的新政其實很有誠意——看吧，當年的新政主持者，為了「國」和「民」，是不惜犧牲「官」的利益的。

這實在是完全錯解了載澤之言的本意。

載澤口中的「國」，所指者乃是以皇族為主體的愛新覺羅朝廷；他口中的「官」，則是指那些被朝廷視為眼中釘、被認為權力過大的地方督撫。

1905年，慈禧派載澤、端方、戴鴻慈等五人出洋考察各國政治。

1906年，載澤考察歸來，向慈禧進了一道《奏請宣布立憲密折》，這句「名言」，就出自該密折。為什麼「憲法唯獨最不利於官」？個中邏輯，載澤在密折里說得非常明白。

載澤說，現在「在外各督撫，在內諸大臣」當中，有不少人以立憲會損害君主大權為由，不遺餘力阻撓立憲；殊不知，君主立憲的核心是「尊崇國體，鞏固君權，並無損之可言」。這些督撫大臣們之所以頻頻阻擾，是因為他們很清楚，立憲後，「其權必不如往日之重，其利必不如往日之優」，朝廷決不能上他們的當。他還以日本憲法為例，列舉了17條立憲後將由君主完全掌控的統治大權，進而得出結論：立憲後，「國之內政外交，軍備財政，賞罰黜陟，生殺予奪，以及操縱議會，君主皆有權以統治之」，君權不減反增，如此，可使「皇位永固」，「君位萬世不改」。

換言之，在載澤看來，立憲可以幫助君主（國）從地方督撫（官）手裡把更多的權力奪回來。

至於「利於民」，不過是一句陪襯話罷了。

圖：「皇族內閣」合影

載澤的邏輯顯然是錯的。

無論是證之學理，還是驗之史實，「立憲」的核心，一定都是「限制君權、保障民權」八個字；「官權」是否會受到損害，卻是不一定的事情。

載澤拿日本舉例，也是大錯特錯。

明治維新前，天皇只是個擺設，清廷卻是古老的皇權專制體制，兩國情形本不相同。就「君主立憲」所需的權力平衡而言，天皇的權力有必要增強，清廷的皇權卻需要削弱。載澤以日本明治維新作為清廷立憲的樣板，其核心目的是從地方督撫手中奪權，進而強化君權。這種理解，與真正的「君主立憲」其實是背道而馳的。

弔詭的是，恰恰是載澤這份因錯解立憲而主張立憲的密折，打動了慈禧。

慈禧相信載澤，原因大致有二。

其一，載澤是慈禧信任的人。他身份特殊，不但是皇室成員，還是慈禧的侄女婿，其岳父桂祥，是慈禧的兄弟；桂祥的另一個女兒，則是光緒的皇后、後來的隆裕太后。

其二，慈禧相信載澤對立憲的描述，是因為她願意相信這種描述。慈禧擅權謀，但對包括立憲在內的近代政治常識了解甚少。她始終擔心立憲會損害君權；自庚子年發生「東南互保」事件，她對地方督撫不理會她的勤王詔書自行與列強交涉一事，也始終難以釋懷。如何強化君權、削弱這些地方督撫，成了她念茲在茲的一塊心病。載澤密折中「憲法最不利於官」，正好切中了慈禧的心病，讓她看到了削弱督撫權力的某種希望。

1906年8月23日，載澤進呈密折。9月1日，慈禧宣布「預備立憲」。

清末新政由此開啟，載澤亦被時譽稱頌為立憲的「開幕元勛」。

載澤對立憲的錯解，或與伊藤博文有關。

1905年受命出洋，載澤的任務是「考察各國政治」，並不專為「考察立憲」。考察期間，伊藤博文曾告訴載澤，「貴國欲變法自強，必以立憲為先務」。當載澤問及立憲對皇權的影響時，伊藤又告訴他：「貴國如行立憲制度，大權必歸君主。」載澤密折中列有17條統治大權，稱它們可以通過立憲的方式完全由君主掌控，這些內容，也是從伊藤博文那裡聽來的。載澤還曾詢問伊藤博文，他告訴自己的這些東西，在日本是否都已付諸實施。伊藤回復他：自己所說，都已「實行有效」，絕非一般「學問家」的空談。

不能說伊藤欺騙了載澤。他替日本設計的憲法，的確保證了軍政大權被集中到了天皇手裡。但一者，明治維新並不能完全等同於「君主立憲」；二者，中日兩國改革的起點完全不同——儘管地方督撫有了一些實力，但中國的皇權仍然過大。

圖：1906年，出洋「考察政治」的載澤（前排中）一行在英國伯明翰

受載澤密折的鼓舞，慈禧9月1日宣布「預備立憲」，9月2日就宣布要改革官制，打算用「立憲」的名義，從地方督撫們手裡「合法」奪權，史稱「丙午官制改革」。

載澤、端方在奏請改革官制的摺子里說得很明白：

「循此不變，則唐之藩鎮，日本之藩閥，將復見於今日」。

官制改革的內容，分中央和地方兩塊。

中央這一塊，「略與日本現制相等」。簡言之，就是繼續保持君主高度集權的模式不變。

地方這一塊，「廢現制之督撫，各省新設之督撫，其許可權僅與日本府縣知事相當，財政、軍事權悉收回於中央政府」。

具體的做法，是在地方按照「立憲」的理念，搞「三權分立」，新設地方審判庭、地方議事會、地方董事會，從督撫們手裡分割行政權和司法權。「立憲」是一種「政治正確」，督撫們自然不能有異議，於是「人民程度不夠」，就成了督撫們一致反對立即搞地方審判庭、議事會、董事會的主要理由。當然，也有一些督撫回奏得很直白，比如河南巡撫張人駿說：「州縣不司裁判，則與民日疏；疆吏不管刑名，則政權不一」，明確反對中央把司法權從地方手裡奪走。

督撫們的集體反對，直接導致了「丙午地方官制改革」的流產。因為吃過「東南互保」的虧，儘管載澤上奏慈禧，一再力勸她「勿為各省督撫異論淆惑」，但慈禧終究不敢冒險對督撫們用強。

挫敗朝廷的地方官制改革後，督撫們轉守為攻，反欲借朝廷所宣揚的「三權分立」來改革中央官制，改軍機處體製為內閣總理體制。結果，又迫使慈禧不得不下達「五不議」諭旨：

軍機處事不議，八旗事不議，內務府事不議，翰林院事不議，太監事不議。

這是載澤借「立憲」之名行「中央集權」之實的首次嘗試的大致情形。

據張之洞在北京的坐探報告，對此次失敗，載澤表現得相當沮喪。

顯然，老於宦海的地方督撫們，比血氣方剛的載澤之流，更懂得如何利用「立憲」來謀取自身利益。

張之洞是個很典型的例子。

對1906年9月啟動的以「立憲」為名的官制改革，張之洞持堅決的反對立場。據張氏年譜記載，他對此事「憤懣填膺」，並致電浙撫張筱帆說：「外官改制，窒礙萬端，若果行之，天下立時太亂，鄙人斷斷不敢附和。倡議者必欲自召亂亡，不解是何居心！」

1907年7月，權勢最大的地方督撫張之洞和袁世凱，被慈禧將調入中央，陽為尊崇，陰實裁抑。張之洞對「立憲」的態度，立即發生了一百八十度的大轉彎。在8月份的一次覲見慈禧的談話中，張大聲疾呼朝廷要速速立憲。對話如下：

皇太后旨：大遠的道路，叫你跑來了，我真是沒有法了。……出洋學生，排滿鬧得凶，如何得了？張之洞對：只須速行立憲，此等風潮自然平息……皇太后旨：立憲事我亦以為然，現在已派汪大燮、達壽、于式枚三人出洋考察，刻下正在預備，必要實行。張之洞對：立憲實行，愈速愈妙，預備兩字，實在誤國。派人出洋，臣決其毫無效驗，……現在日法協約，日俄協約，大局甚是可危。各國均視中國之能否實行立憲，以定政策。臣愚以為，萬萬不能不速立憲者此也。

有些學者對張之洞前後立場的突變感覺很迷惑。其實很好理解：1906年的官制改革要剝奪張之洞湖廣總督名下的許多權力，張自然是要「憤懣填膺」；1907年張已任職中央，在同僚中的聲望、資歷一時無兩，速行「立憲」，組閣的機會多半會落在張身上，他當然會轉而主張速速「立憲」。

圖：1906年，戴鴻慈（右）、端方在美國芝加哥「考察政治」

事實上，自「預備立憲」宣布後，「立憲」就成了皇室與地方督撫之間爭權的重要工具。

在爭鬥中，皇室因受了載澤的誤導，誓死以「鞏固君權」為依歸，違背了立憲精神，所以在輿論上常常陷於不利。慈禧也漸漸覺察到了這一點，開始想要通過更多的途徑去了解「日本立憲」究竟是怎麼回事。1907年，曹汝霖覲見慈禧，因其曾留學日本，即被問及「日本立憲」的真相。

據曹汝霖回憶：

「太后正坐，皇帝坐左側，……（太后）問：日本的憲法是什麼宗旨？

對：他們先派伊藤博文帶了隨員到歐洲各國考察憲法，因德國憲法君權比較重，故日本憲法的宗旨，是取法德國的。……

（太后）將手輕輕地在御案上一拍，嘆了一口氣說：唉！咱們中國即壞在不能團結！

對：以臣愚見，若是立了憲法，開了國會，即能團結。

太后聽了很詫異的神氣，高聲問道：怎麼著！有了憲法國會，即可團結嗎？

對：臣以為團結要有一個中心，

立了憲，上下都應照憲法行事，這就是立法的中心。

開了國會，人民有選舉權，選出的議員，都是有才能為人民所信服的人，這就是領導的中心。政府總理，或由欽派，或由國會選出再欽命，都規定在憲法，總理大臣有一切行政權柄，即為行政的中心。可是總理大臣，不能做違背憲法的事，若有違憲之事，國會即可彈劾，朝廷即可罷免，另舉總理。若是國會與政府的行策，不能相容，政府亦可奏請解散，另行選舉。

所以這個辦法，各國都通行，政府與國會，互相為用，只要總理得人，能得國會擁護，國會是人民代表，政府與國會和衷共濟，上下即能團結一致。臣故以為立了憲，開了國會，為團結的中心，一切行政，都可順利進行了。

太后聽了，若有所思，半頃不語。

我正想再有垂詢，預備上陳，皇帝見太后不問，即說下去吧。遂帶上官帽從容退出殿門。」

有學者誤讀了曹汝霖與慈禧的這段對話。先是搞錯了時間，說成是在1905年（曹汝霖說自己覲見慈禧時袁世凱已經從地方調入中央，如此可以肯定覲見發生在1907年7月份之後），進而判斷慈禧受曹汝霖影響加快了立憲的步伐：

「曹汝霖的這堂政治學課作用有多大，我們不知道，我們只知道他確實講了，而且屬於比較有分量的一講。此後，清廷立憲的步伐邁得很快，1905年7月，五大臣出國考察憲政。次年，宣布預備立憲，各省的咨議局選出來了，中央的資政院也組成了。」

這種解讀，與史料的原意截然相反。

如引文粗體所示，曹汝霖就「立憲」總結了三個中心：「立法的中心」、「領導的中心」、「行政的中心」。這三個中心，沒有一個是屬於皇權的，這與載澤所描繪的「日式立憲」截然相反。慈禧聽完，「若有所思，半頃不語」，心中所想，顯然並不是在讚賞「立憲」。

1908年初冬，慈禧去世。

她對「立憲」的終極態度，擔任晚清宮廷史官十餘年之久的國史館總纂惲毓鼎，在日記中有記載：

「聞中官言，孝欽顯皇后大漸時，忽嘆曰：不當允彼等立憲。少頃又曰：誤矣！畢竟不當立憲。」

想借「立憲」之名而行專制之實的老太后，終究還是被「立憲」給繞了進去。