南京國民政府《監督慈善團體法》述評(下)

原標題：南京國民政府《監督慈善團體法》述評(下)

三《監督慈善團體法》的實施

《監督慈善團體法》頒布後，於１９２９年１０月１５日正式生效，至１９４５年６月４日廢止，前後實施時間約１６年。從法的類型來看，《監督慈善團體法》屬於行政法的範疇，故而其法律實施主要是以行政執法為重點。具體地說，它的實施主要包括慈善團體的立案、監督與褒獎等方面。

（一）慈善團體的立案

《監督慈善團體法》頒行後，內政部督飭各省先將舊有私立慈善機構重行核定報部，並及時審核新設的慈善團體，以符法例。由此，全國各地主管官署開始全力貫徹執行法案各項規定。然而，由於中國傳統法文化影響，民眾的法律觀念較淡薄，加之過於嚴密的雙重監管制度以及煩瑣的立案手續，使得一些發起人或主持者對慈善團體的註冊登記持消極觀望態度，以致立案率並不高。 上海是中國近代慈善事業最發達之地，慈善團體數量眾多，名目繁複。上海市社會局對慈善團體立案之事督責尤切，１９２８年８月制定過《公益慈善團體註冊暫行規則》《監督公益慈善團體暫行規 則》，并迭次刊布告令，限期註冊[39]。１９２９年《監督慈善團體法》頒行後，社會局又通令各慈善團體重行立案，並就外僑教會慈善組織、上海慈善團體聯合會、會館公所其聯合會立案問題向市政府請示核辦[40]。至１９３２年１月，經社會局立案後轉內政部備案者，已有上海濟心會、存善堂、儲材善會等２２個 慈善團體[41]。然而，相對於上海市內的慈善團體總數而言，立案者並不算多，情形難言可觀。

１９２９年３月，天津市社會局曾公布《慈善機關註冊章程》，通令市區內所有公立、私立慈善團體及時註冊登記，結果「甚屬寥寥」。及至《監督慈善團體法》頒行實施後，「該局既為慈善團體主管官署，即有監督募款之權」，擬定兩項辦法，要求「凡本市內慈善團體均應呈請註冊並領圖記，庶足以資考核而昭慎重」[42]。１９３０年４月，該局又催促各慈善團體註冊登記，謂「未經立案非法募捐者，亦應監督，若不悉數舉行登記，殊無以執行保護監督」 [43]，然仍有慈善團體意存觀望，未行登記。１１月，社會局再次通令在津的各慈善團體限期註冊。告示稱：「凡未經註冊者，均須呈請註冊並領圖記，以資保護」；「各慈善團體如過期不註冊者，本局不負保護責任；如有假冒捐款或其他糾葛情事發生，本局得援照《監督慈 善團體法》第十一條之規定，將該團體解散。」[44]至此，天津各慈善團體呈請備案者才逐漸增多。

１９２９年１０月，廣州市社會局擬定《廣州市慈善團體註冊章程》，並制訂市私立慈善團體經濟狀況、不動產概況等調查表及私立慈善團體註冊登記簿式樣，呈報市政府核准施行。同時，還飭令各善堂、善局限期註冊[45]。至１２月底，「各團體之已到局註冊者，已有多起」[46]，經核准立案者有贊育醫社、 仁濟醫院、兩廣醫院、愛育醫院、惠行善院、崇正善堂、回春善院、庸常善社、博濟醫院、普善堂、最樂善堂等１１所[47]。

除滬、津、穗三市外，全國各地的慈善團體也陸續向主管官署呈請立案，並轉內政部備案。但在此過程中，各省呈請立案文件並不一致，缺乏規範，內政部在核辦備案時殊覺窒礙。於是，內政部在 １９３２年９月公布了《各地方慈善團體立案辦法》，進一步明確立案條件與程序。此後，各地慈善團體呈請立案者較前期有明顯增多，各主管官署對立案文件的審核漸趨規範、統一。如：１９３４年１０月，北平市社會局將五台山向善普化佛教總會、道教慈善聯合會等８個團體轉呈備案，內政部查核後，以五台山向善普化佛教總會、中國三教聖道總會所呈材料齊全，准予備案；而佛教救濟會、道教慈善聯合會、白卍字會均缺少財產目錄，內政部除備案外，仍飭其補送一份，以備查考；北平龍泉孤兒院等３個團體，內政部則指出其簡章、登記清冊中未合各點，須遵照修訂再行備案[48]。１９３５年５月，龍泉孤兒院將其章程修正並呈送辦事細則，備案手續才告完畢[49]。

中國紅十字會和中國華洋義賑救災總會都是具有一定國際背景的慈善團體，且在全國各地設有分會。《監督慈善團體法》公布施行後，其地方分會是否向當地主管官署申請立案及接受其監督，存有分歧。後經特別呈報及司法解釋，從１９３２年起，各地的紅十字分會、華洋義賑會分會作為地方慈善組織，均應向當地主管官署申請立案，並依照該法規定視為普通慈善團體，接受主管官署監督其各項業 務[50]。截至１９３３年１２月底，各地紅十字分會向內政部呈請備案已達５００個，其中河南８３個，江蘇７１ 個，河北５５個，山東４４個，四川４０個，安徽３５個，浙江３１個，湖北２２個，其餘諸省１０個左右；１９３４ 年至１９３５年，察哈爾、湖北等省又陸續有９個紅十字地方分會備案[51]。

不過，對於其他的地方慈善團體而言，《監督慈善團體法》的實施效果似乎並不太理想。至１９３５ 年年底，該法頒行已六年多，一些慈善團體對立案顯得不夠積極，經各省市政府轉報到內政部備案者 僅數十個。其中，慈善團體備案情況較好的是上海、北平兩市，分別為２２個、２０個；其次是江蘇（ ５ 個）、浙江（ ３個），而河北、廣東、四川、河南、江西、山西等６省，各僅一兩個[52]。細究起來，不單是前述 受傳統法文化影響，民眾法律觀念淡薄，慈善團體發起人的守法意識欠缺等因由，也緣於立案程序限制較多以及手續煩瑣，在一定程度上阻礙了一些原本就組織形式鬆散的慈善團體的立案意願，使之對註冊登記採取觀望態度；此外，還有可能是一些省市主管官署官僚作風盛行，辦事拖沓，慈善團體已呈請立案卻未上報內政部備案。像平津滬等大城市，慈善團體眾多，立案報備案者顯然較此前（１９２９ 年）內政部開展的全國慈善救濟事業調查結果相距甚遠。為確知各慈善團體現狀及規範慈善事業發展，１９３６年７月２１日，內政部乃咨請各省市政府，「限於文到兩月內，將境內各慈善團體一律依法辦齊立案手續，呈轉本部備案，以重功令……事關奉行法令，辦理未便遷延」[53]。９月，內政部發出措辭嚴厲的訓令，再次限期各善團立案，並重申相關程序與手續，即須先向黨部申請核發組織健全證書，再檢同章程、名單清冊等件向主管官署登記備案。此後，各地未立案的慈善團體才認真對待，陸續辦理相關立案手續。

抗戰爆發後，國民政府設立賑濟委員會。從１９３８年５月起，慈善團體立案及監督事權由內政部 移歸賑濟委員會第三處。１９３９年，《修正各地方慈善團體立案辦法》頒布，地方的主管官署改為各級 賑濟分會、支會[54]。１９４０年１１月社會部成立，始接管慈善團體立案事項。隨之，《監督慈善團體法施 行規則》修正案於翌年頒行，各地慈善團體立案須向縣市政府、社會處提出申請，已立案者仍要重行核准組織。截至１９４２年９月底，經地方主管官署立案並報社會部核准組織的各省市慈善團體數達２４２ 個，主要為大後方的四川、重慶、雲南、貴州、湖南、陝西等省市，而已淪陷的江蘇、上海、河北、河南、山西等省則完全缺報[55]。顯然，國民政府在淪陷區已喪失管轄權，慈善團體的立案、備案自然無從談起； 同時，戰爭環境也影響了該法在國統區的實施效果。

（二）慈善團體的監督

依照《監督慈善團體法》暨施行規則，所有慈善團體不僅在設立時須得到主管官署許可，而且它創設後還要接受主管官署在業務、會務方面的指導、管理與考核。因而，監督慈善團體乃是主管官署及其公職人員依照法定職權和程序開展行政執法的一項重要活動。

監督慈善團體，重點在於募捐管理和財務監督。先看募捐許可的情況。１９３０年，中國紅十字會 萬全分會為賑濟察哈爾省災民籌設平民工廠，擬在北平募款。北平市社會局以紅十字總會向有各省 區不得越境募捐的定章為由，終不準其勸募[56]。１９３６年冬，中國紅十字會丰台分會擬在北平舉辦遊藝 會籌募善款，經北平市社會局查核，認為該會並無顯著成績，「且越境籌款，亦屬不合」[57]，其募捐請求 也未獲准。１９３１年江淮水災奇重，募捐賑災為各慈善團體的急務。而此時上海卻出現假借賑濟名義 騙取捐款情事。上海市政府飭令社會局、公安局嚴行查核並布告各界：「查關於本市臨時救恤事項暨 慈善團體之設立，應受社會局監督。凡未經呈報有案進行募捐，自應取締，以防流弊而重善舉」；「凡在本市設立籌賑會等，務須先行呈報核準備案，以昭鄭重；其未經核准擅自募捐款項者，應即一律嚴行取 締。」 [58]為進一步加強募捐管理，上海市社會局以備案的籌賑團體大都屬於臨時性質，提出「其由同鄉會所發起者，募捐範圍即限於各該同鄉；其由工商業團體所發起者，募捐範圍即限於各該工商業。辦法雖有紛歧，而好善之心則同」 [59]，隨即訂定審核各籌賑團體賬目收支辦法，以免流弊滋生。

財務監督是《監督慈善團體法》實施的重要內容。其中，慈善團體停辦後其財產的處置最為緊要。 隨著各省市主管官署對慈善團體監管力度加大，一些辦理不善的慈善團體，或自行停辦，或遭取締，財產問題日益顯見。１９３５年５月，漢口市就不依法立案及曾經解散與自行停辦之慈善團體的房地財產 處置問題，向湖北省政府請示核辦，該案轉呈內政部、行政院至司法院，最終以司法解釋形式予以明 確：「已解散之慈善團體，其剩餘財產，如依《民法》第四十四條第二項規定，應屬於其住所所在地之地 方自治團體時，該地方若無合法地方自治團體，應由該地方之官署暫為保存，俟有合法地方自治團體 時歸屬之。」 [60]１９３６年２月，南京市社會局以修善堂「辦理不善，事業廢弛」，且未遵令「造報歷年收支狀 況、財產總額及辦事實況」，提出解散的處置辦法。在呈報核辦過程中，內政部批示稱：「該修善堂所有 財產總額及辦事實況，如未經社會局派員前往檢查，尚與《監督慈善團體法》第十一條之規定情形不 同，應即先行令飭停止活動，派員督同該堂負責人員檢查財產現狀，指導依法組織。如有拒絕不遵情 事，再予解散，以符法令。」 [61]隨即，南京市社會局依法解散修善堂並處置了相應財產。

為更透徹了解地方主管官署監督慈善團體的情形，再以上海、廣州、北平三地為例進行分析。

上海為中國近代慈善事業之淵藪，《監督慈善團體法》剛頒行，上海市社會局即著力推進監督慈善 團體的各項活動，由此也成為全國範圍內實施該法最力的區域。１９３０年，上海市社會局以上海慈善 團體將初期押款１０萬兩有挪移嫌疑，依法檢查其財產狀況，審核借款合同及投標情形[62]。按照《監督 慈善團體法》規定，各慈善團體每半年應將所辦事業編製報告，呈報主管官署查核。１９３４年９月，部 分慈善團體仍未造送上年業務報告，上海市社會局以訓令通告各團體「迅將上年所辦事業詳細填報， 以憑審核」。至１１月間，元濟善堂等慈善團體乃陸續呈報上一年度決算報告冊，分列資產負債、損益 計算等項[63]。對於慈善團體的財產監督，上海市社會局曾在１９２９—１９３１年間組織慈善團體財產整理委員會，對各善團的財產進行實地調查，並提出改進整理辦法。抗戰爆發後，連年市面不振，致地價跌落。如厚仁善堂，原主要依賴房產租金，後因逐年減少，善源幾近枯竭，１９４４年遂呈請社會局擬變賣市東區的田產。社會局以為稍加整理仍有增加收益的可能，提出「應由慈善團體聯合會及本局各派代表一人，會同該堂代表一人，組織厚仁堂財產改善使用委員會，以督促實現財產整理委員會方案為主 旨。所有該委員會擬具辦法，仍須隨時呈候本局核定，轉飭該堂遵照辦理，以資慎重」[64]。

《監督慈善團體法》頒行後，廣州市社會局以為「慈善事業之監督、整頓尤刻不容緩」[65]，對各慈善團體的辦理情形進行實地調查。１９２９年１２月，崇本善堂辦的一所學塾收費昂貴，社會局認為其「純 屬營業性質，殊與慈善本旨大相背馳」，提出整頓方案：「自應改為義務學校，不收學費，以利便貧兒得 求學之益」；同時要求該堂在原施贈中醫藥之外，「添贈西醫西藥，以求美善」，對貧病者進行救濟，並責 令各項務於翌年１月１５日前辦妥[66]。廣州市社會局還審核了貧民教養院的經費，提出其「多仗各界 捐助及有商戶月捐彌補，核計總有盈餘，應留為改良或其他建設之用」[67]。

北平市社會局對慈善團體的辦理情形，也及時進行指導與監督。如１９３７年，北平佛教慈善救濟會擬以各方募集物品抽籤出售，賑濟貧民，社會局獲知報告後，以事關慈善，應准舉行，同時要求將其辦理情形具報[68]。

此外，中華民國紅十字會、中國華洋義賑救災總會作為民國時期頗有影響的全國性慈善團體，其總會均由內政部直接監督，而其在各地的分會，則仍須依照《監督慈善團體法》暨施行規則的規定，呈由主管官署辦理[69]。

（三）慈善團體及個人的褒揚

對於辦理慈善事業卓有成績者，１９２９年《監督慈善團體法》第十二條規定：「主管官署得呈請國民政府或省政府褒獎之。」其施行規則明確規定依照同年４月頒行的《捐資舉辦救濟事業褒獎條例》辦理。此類善舉的褒揚事宜，由內政部禮俗司具體負責。該法施行當年，河曲縣眾士紳捐資組創育嬰堂，經呈報山西省政府核准，按該條例第二條第一款由縣政府獎給「慈善為懷」匾額各一方[70]。湖南孤兒院因孤兒名額增多，原屋宇有限，正苦於難容納，長沙紳商陳佩珩乃將南城外別墅一所連同地基、樓 台、池塘、花木、器具等財產，全部捐歸該院管業，估值約３萬餘元。１９３０年３月由國民政府頒給「見義勇為」匾額[71]。類似善舉，各省在以後歷年皆有，國民政府及地方政府基本上都能依法定程序及時受理，予以褒揚。

１９３１年《褒揚條例》公布，其第二條第二款規定：「凡創辦教育、慈善及其他公益之事業，或因辦理 此等事業而捐助款項者屬之。」內政部以此項條例已將慈善事業之褒揚併合在內，經呈准國民政府廢止１９２９年《捐資舉辦救濟事業褒獎條例》，並修正《監督慈善團體法施行規則》第十二條[72]，改為「嗣後 所有慈善事業請獎事項，悉依照新訂《褒揚條例》辦理」 [73]具體言之，凡創辦公益慈善事業成績十分 卓著，或捐資至５０００元以上者，無論個人或私人團體，經省政府上報內政部，即由禮俗司呈行政院轉 呈國民政府題給匾額；而創辦公益慈善事業成績顯著，或捐贈數額在５０００元以下，由省、縣政府斟酌情形辦理。如：民初以來，浙江吳興人沈輝在江蘇句容興辦保嬰局十餘年，１９２６年後又繼續捐輸，補 助地方保嬰經費頗豐。１９３２年，內政部在褒獎公文中稱其「仁心義行，式昭遐邇，洵鄉黨之善人，實社 會之隱德」，國民政府頒給其「仁心義舉」匾額[74]。據筆者統計，１９３５年６—１０月間，國民政府先後為捐 助或創辦慈善事業卓有成績的２１位善士頒發匾額暨褒揚證書，其中浙江９人，江蘇３人，湖南２人， 安徽２人，貴州、福建、江西、河北、河南各１人。這２１人僅是創辦慈善事業成績卓著或捐資數額巨大 而受國民政府褒獎者，而各地方政府的慈善褒獎之案也屢見報章。此外，對於民眾捐贈小額錢款襄助慈善活動，１９３６年內政部還下發咨文：「省市政府得斟酌捐款數額之多寡及其他情形，如捐款人之財 產身份等，核給匾額。」 [75]古諺云：「勿以善小而不為」，內政部的法令解釋顯然兼顧了法理與情理，期冀集腋成裘，聚少成多，有利於鼓勵民眾好善之心，激發民眾捐贈之熱情。

全面抗戰期間，國民政府的慈善行政機構發生變化，慈善團體立案事項先後歸賑濟委員會、社會部執掌，但慈善事業褒獎仍屬內政部職權，具體由禮俗司負責。此期間，內政部禮俗司的行政執法一 如既往地核准各省轉呈來的慈善事業褒獎之案。１９４０年年初，經地方政府呈報，國民政府先後頒給 江蘇啟東縣曹錦文「心存利濟」匾額、廣東恩平縣鄭季敦「澤被鄉邦」匾額[76]，以嘉獎他們樂善好施、惠澤桑梓的義舉。

四　《監督慈善團體法》的歷史作用及局限性

南京國民政府《監督慈善團體法》的制訂與頒行，不僅在民國法制史上佔有不容忽視的一席之地， 而且對中國近代慈善事業的發展變遷起到了促進作用。具體言之，主要體現在如下四點。

一是確立了慈善團體的法律地位，使慈善團體相關各方的權利得到法律保護。《監督慈善團體 法》第一次以專門法的形式確立了慈善團體的合法地位，它將慈善團體分為財團法人、社團法人兩類， 使之具有民法上所規定的法人地位，從而享有相應的權利，獲得相應的保障。

二是開啟了南京國民政府慈善立法的先河，奠定了民國後期慈善救濟法律制度的基石。《監督慈善團體法》作為民國時期慈善事業的基本法、「母法」，條款雖不多，僅為原則性規定，但所涉及內容較 豐，涵蓋面較廣，它在民國慈善救濟法律制度方面的開創之功不可堙沒，於當今社會的慈善立法也有參考借鑒意義。

三是為慈善團體的規範運作提供了法律保障，標誌著中國近代慈善事業步入法制軌道。１９２９年 《監督慈善團體法》頒行後，國民政府內政部一再強調，各慈善團體無論屬於財團或社團法人性質，均應嚴格遵照執行，向主管官署立案備案，接受會務、財務方面的檢查；各慈善團體的募捐、賬簿單據保存等問題，也須依照該法規定辦理。顯然，這些規定有助於促進慈善團體規範運作，保護捐贈者、受贈者的合法權益。

四是在一定程度促進了民國慈善事業的發展。《監督慈善團體法》對慈善團體發起人的限制性與禁止性規定，為慈善募捐管理及其運作築起一道安全防線，有助於增強其社會公信力。而該法關於褒獎辦理慈善事業著有成效者的規定，也有利於鼓勵民間社會各界人士慨解仁囊，或樂善勇為，助推慈善事業的發展。

一言以蔽之，１９２９年頒行的《監督慈善團體法》基本適應了當時中國社會經濟變遷和慈善事業發 展的需要，為規範民國後期慈善團體的管理運作提供了法律準則，推動了中國慈善事業從傳統到近代的轉型，促進了近代慈善事業的發展。然而，該慈善法是南京國民政府立法院倉促制定的，受歷史條件制約，社會立法經驗欠缺（相對經濟立法而言），因而也存在一些局限性。

一是概念界定欠準確，內容不夠詳盡，法理上尚存些許不足。從功能上來說，慈善團體是指專門 開展慈善事業的組織機構，然實際上也有其他社會組織從事慈善公益活動，由此如何認定慈善團體成 為立法的關鍵。《監督慈善團體法》採用了狹義的認定方法，即將慈善團體歸納為幾類一般民眾所熟 悉的團體：第一類是濟貧；第二類是救災；第三類是養老；第四類是恤孤；第五類是其他以救助事業為 目的的團體。這樣的認定方法雖然指向較為明確，但略去了一些開展其他慈善服務的組織，或是將其 他類型的慈善組織排除在外，自然將無法滿足當時社會大眾的急切需求。因而，其概念界定欠準確， 涵蓋範圍也難說周全。這一疏漏，對一部慈善法而言，不能不說是一個較大的缺陷。在實際立案註冊 過程中，義莊、紅十字會、慈善團體聯合會等是否歸之監督管理，最終經內政部司法解釋才予以明確， 即為例證。再從整體上看，《監督慈善團體法》的內容也略顯單薄。如對慈善團體的發起人、會員及董事的權利與義務、慈善團體的稅收優惠等均未見專門的條款規定。或許，這與該法的立法主旨在於對慈善團體的監督有關，以至其偏重監管與控制，限制性條款較多，而許可性條文較少。正緣於內容簡略、法理欠缺，使得《監督慈善團體法》規範慈善團體管理運作的功能受到一定製約，一些慈善團體發 起人並未嚴格遵照執行，沒有及時立案備案，或存在規避監管等情形。

二是立法過程中沒有徵求、吸納慈善界人士的意見，一些合理的訴求未能得到充分體現。南京國 民政府制定《監督慈善團體法》時，專門於第二條規定，慈善團體不得利用其事業進行宗教宣傳，其立法初衷是欲將慈善與宗教分離開來，避免以行善之名而為宣教之實。然慈善事業歷來與宗教的關係緊密，在近代中國尤其如此，各慈善團體的創辦者或董事信仰佛、道、基督諸宗教者所在多有。因而，該法案甫公布，就引發軒然大波。上海慈善團體聯合會作為上海慈善業界代表，立即召集各善團商討 應對之策，謂「慈善團體集合多數之人行其勸善之事，必須聲應氣求，方能團結有益……中國之大，人類不齊，非有宗教之拘束，如一盤散沙，無從改善。慈善團體類宗教之集合，非宗教之宣傳也」 [77]。會上，乃議決由王一亭委員長、黃涵之副委員長出面向政府交涉。１９２９年６月中旬，王、黃二人以上海 慈善團體聯合會名義上呈國民政府主席蔣介石，在備述宗教對慈善事業發展的貢獻之後，竭力辯言：「辦理慈善為一事，宣傳宗教為一事，誠不可並為一談……蓋宗教之辦理慈善，固不當借為宣傳之具， 亦豈能以現辦之慈善事業而自違其宗教以絕人信仰之心？實非利用，而或竟指為利用，其將何辭以辯？是則慈善事業之前途，大可慮矣！」該呈還指出，此條款一旦付諸實施，將帶來多方面的影響：一是 由於宗教限制太嚴，辦事者難免灰心，使得慈善事業「不但不能擴充，且恐日趨消極」；二是首都等地慈 善組織近來多延請宗教家前往主持，倘若「『利用』二字之界說不明，辦事者均將裹足」；三是慈善團體 中所收容者往往有品行不良之輩，屢教不改，「惟宗教之觀念足以感化之」；「果如第二條之規定，辦事 者尤有窮於應付之勢」。有鑒於此，「本會博採眾論，證諸經驗，僉以第二條之規定易於誤會，糾紛必多，設因此而慈善事業日見減少，在宗教家毫無損益，但為一般無告之民設身以想，呼籲無門，棲止無 所，其所感之痛苦，必有不可勝言者，是豈政府立法之初心哉？」言辭深中肯綮，使得國民政府權軸不得不有所顧慮。７月８日，蔣介石作出批示：「信教自由，對於慈善機關提倡道德者，應予保留」 [78]。至此， 上海慈善團體聯合會覺得事情似有所轉圜，遂以之為尚方寶劍，隨即致函行政院、內政部，呈請據此修正該條款。然而，行政院、內政部的主張依舊如故，難以通融，並未對其籲請做出積極回應。失望之餘，上海慈善團體聯合會乃向滬上新聞界發布《慈善與宗教之關係》一文，並透露王一亭面呈蔣介石獲准批示一節，以期獲得社會輿論的支持和外埠同行的呼應，促成法案的修改[79]。然而，國民政府立法 院仍未理會，也無重新審議《監督慈善團體法》的計劃，該條款自然未再修訂，慈善界的意願最終落空。

稍後，未經慈善界人士與聞，南京國民政府就徑直公布《監督慈善團體法施行規則》，「對於慈善團體之備案及募款，規定更為詳嚴」 [80]。上海慈善團體聯合會隨即針對該施行規則遞交了一份意見書， 提出三點修訂建議，並附上詳盡的理由說明。這三點修訂建議是：刪除第七條關於慈善團體募捐須先得到主管官署許可，及其收據、捐冊須送經主管官署蓋印方為有效之規定；修改或刪去第十條「得令慈善團體造送預算書及計算書」之規定；修改收支賬目的呈報時間[81]。應該說，慈善團體的負責人從自 身情形出發，認為該法暨施行規則的一些規定與實際運作中的慣習未盡吻合，於慈善募捐、財務預算 等業務開展多有窒礙難行之處，希冀修改法律條文，一旦實施可免扞格之弊[82]。然而，交涉的最終結果是，南京國民政府依然沒有採納以上海慈善團體聯合會為代表的慈善界意見，未對該法案進行修改即正式實施。

由上而見，在慈善法制定過程中，南京國民政府缺乏與慈善界人士的溝通，沒有認真傾聽其意見或採納其建議，發揮其應有的諮詢參考作用，二者間的良性互動不足。從立法標準和原則的角度來看，儘管國民政府的慈善法在當時歷史條件下有其先進性和合理性，但是，法律的實施更有賴於人們的服從、接受與遵守，有賴於與本土資源、歷史淵源相契合。如果慈善立法未能考慮到中國慈善事業尚處於傳統向近代轉型的現狀，忽視了民間法、習慣法在民國現實社會生活中仍然存在並發揮作用， 那麼，國家法與民間法必將存在深刻的「斷裂」。誠如法律社會史研究的開拓者黃宗智先生在探究清代民事審判與民間調解時所指出：「法律制度的實際運作與清代政府的官方表述之間有很大的差距」 [83]，法律與社會之間存在著複雜的互動關係。民國時期慈善立法亦然，法律的表達與實踐並不完 全一致，未能吸納民間慈善界人士的意見，使得《監督慈善團體法》的實施效果受到一些影響。

[39]《公益慈善團體限期註冊》，《申報》，１９２８年１２月２日，第１５版。

[40]關於外僑教會慈善組織的立案問題，１９２７年７月，上海市社會局向市長張群呈請核辦，張群呈行政院函稱：「至教會所屬慈善 事業應如何監督之處，前奉鈞府第９９號訓令以奉行政院指令據內政、教育、外交、衛生等部會同核議，僉以原訂上海特別市 《公益慈善團體註冊暫行規則》係為管理內地一切公益慈善團體而設，以之施行於外僑在華所辦公益慈善事業，似難適用，應 察酌情形另訂規則等語。今中央既有《監督慈善團體法》制定公布，則外僑所辦慈善事業應否再訂監督規則，抑應適用該法， 亦似應明白規定於施行規則之內，俾有遵循。」（《上海特別市市政公報》總第２６期，１９２９年，第５３～５４頁）關於上海慈善團體聯合會與會館公所聯合會的立案問題，上海市市長張群呈行政院函稱：「查該兩團體性質相似，一為辦理一般慈善事業各團 體之集團，一為辦理一鄉一業救濟事業各團體之集團。其設立用意為聯絡同性質事業之團體，以圖發展改良，固不無相當理 由。惟按照《監督慈善團體法》及本市《監督社會團體規則》均無許設聯合會之規定。該兩團體應否准其繼續設立及登記之處，於法無據，是否應依照中央二次全會人民團體組織方案之決議令，飭先向本市高級黨部呈請許可，以符程序？」［《為上海慈善團體聯合會及會館公所聯合會應否准予設立呈請核示由》，《上海特別市政府公報》總第４５期，１９３０年２月２０日，第７４ 頁］

[41]內政部年鑒編纂委員會編：《內政年鑒》第１冊，「民政篇」，第３６０～３６４頁。

[42][44]《市社會局監督慈善團體》，天津《大公報》，１９３０年１１月２０日，第７版。

[43]《慈善機關須註冊》，天津《益世報》，１９３０年４月２３日，第１０版。

[45]《社會局催令各私立慈善團體註冊，頒布註冊章程十二條》，《廣州民國日報》，１９２９年１０月９日，第５版；《市府批准慈善團體 註冊》，《廣州民國日報》，１９２９年１０月１９日，第５版；《社會局成立後行政情況》，《廣州民國日報》，１９２９年１１月２４日，第５ 版。

[46]《慈善團體註冊近訊》，《廣州民國日報》，１９２９年１２月２７日，第５版。

[47] 《本市各慈善團體之內容》，《廣州民國日報》，１９２９年１２月３１日，第５版。

[48]《慈善團體立案之審核》，《中國國民黨指導下之政治成績統計》１９３４年１０月，第２０頁。

[49]《准咨北平龍泉孤兒院辦事細則已予備案》，《內政公報》第８卷第１５期，１９３５年５月，第６５頁。

[50]曾桂林：《民國時期慈善法制研究》，北京：人民出版社２０１３年版，第３９６～３９７頁。

[51]內政部年鑒編纂委員會編：《內政年鑒》第１冊，「民政篇」，第３７０～３８４頁。

[52] 內政部年鑒編纂委員會編：《內政年鑒》第１冊，「民政篇」，第３５８～３６７頁。該項統計不包括中國紅十字會和華洋義賑會在 全國各地的地方分會。

[53]《為請轉飭所屬限於兩個月內將境內各慈善團體一律依法辦齊立案手續轉呈部備案》，《內政公報》第９卷第７期，１９３６年７ 月，第１２７頁。

[54]《慈善團體立案辦法實行細則》，中國第二歷史檔案館藏，南京國民政府社會部檔案，檔號：１１－３６０６。

[55]秦孝儀主編：《抗戰建國史料：社會建設》（五），革命文獻叢書第１００輯，台北：裕台公司１９８４年版，第１０６～１０７頁。

[56]《呈復紅十字會萬全分會函請募款籌設平民工廠一案茲據調查不合已函復從緩籌設呈請鑒核由》，《北平市市政公報》總第４４ 期，１９３０年４月，第４頁。

[57]《批示中國紅十字會丰台分會：據呈分會擬在平舉辦遊藝會籌款礙難照准由》，《北平市市政公報》總第３８１期，１９３６年１２月， 第２頁。

[58]《為據報稱近有假借賑災名義騙取捐款等情布告設立籌賑會須先呈報備案由》，《上海市政府公報》總第１０２期，１９３１年，第 ７１頁。

[59]《上海市政府公函第３３４１號》，《上海市政府公報》總第１０７期，１９３１年，第６７頁。

[60]《奉令以准司法院咨復解釋慈善團體停辦後其財產處置辦法疑義一案仰知亦飭屬一體知照》，《內政公報》第９卷第２期， １９３６年２月，第１９５～１９７頁。

[61]《准咨據社會局呈報本市修善堂辦理不善擬具處置意見轉請解釋〈監督慈善團體法〉第十一條規定復請飭遵》，《內政公報》第 ９卷第２期，１９３６年２月，第１９４頁。

[62]《為據呈上海慈善團借款建屋一案有挪用情形由該局依法檢查其財產狀況據實呈復由》，《上海市政府公報》總第４９期，１９３０ 年，第３０頁。

[63]《上海市社會局有關元濟善堂決算文件》，上海市檔案館藏，上海市社會局檔案，檔號：Ｑ６－１８－３５０。

[64]《上海市社會局為整頓厚仁善堂善產事與上海慈善團體聯合會的往來文書》，上海市檔案館藏，上海慈善團體聯合會檔案，檔 號：Ｑ１１４－ １－ １１－ ７５。

[65]《伍伯良請發社會事業各案卷，俾資借鏡而利進行》，《廣州民國日報》，１９２９年９月２１日，第５版；《伍伯良調查各慈善團體》， 《廣州民國日報》，１９２９年１０月３１日，第５版。

[66]《社會局整頓崇本善堂》，《廣州民國日報》，１９２９年１２月２８日，第５版。

[67]《貧教新院經費審查結果》，《廣州民國日報》，１９２９年１２月３０日，第５版。

[68] 《社會局指令》，《北平市市政公報》總第３９２期，１９３７年２月，第１７頁。

[69]曾桂林：《民國時期慈善法制研究》，第３５０～３５２、４１０～４１１頁。

[70]《法令：山西省政府行知河曲縣獎給組創育嬰堂士紳等慈善為懷匾字各一方文（十月二十五日，考字第８５２號）》，《山西村政 旬刊》第２卷第３３期，１９２９年１１月，第６頁。

[71]《湖南長沙陳佩珩捐資五千元以上舉辦救濟用，核准轉呈題給匾額由》，《關於捐助慈善救濟款項褒獎（１９３１—１９３５）》，中國第 二歷史檔案館藏，南京國民政府行政院檔案，檔號： ２－ ２５４，縮微號：１６Ｊ－ １６８８。

[72]《國民政府行政院關於修正監督慈善團體法施行規則第十二條的訓令》，上海市檔案館藏，上海慈善團體聯合會檔案，檔號：Ｑ１１４－ １－ １０－ ４８。

[73]內政部年鑒編纂委員會編：《內政年鑒》第１冊，「民政篇」，第３８４頁。

[74]《江蘇句容縣長呈轉救濟院黃執禮呈請褒揚沈輝捐資一案檢同事實清冊證明書請鑒核示》，《關於捐助慈善救濟款項褒獎 （ １９３１—１９３５）》，中國第二歷史檔案館藏，南京國民政府行政院檔案，檔號： ２－２５４，縮微號：１６Ｊ－１６８８。

[75]《准咨請核復人民獨資捐助一元或數元辦理公益慈善事業呈請褒獎可否依例辦理復請查照》，《內政公報》第９卷第７期， １９３６年７月，第２１８～２１９頁。

[76]《褒揚事項》，《內政公報》第１３卷第１～３期合刊，１９４０年６月，第６４頁。

[77]《請求修改監督慈善團體各種法規意見書》（１９２９年），上海市檔案館藏，檔號：Ｑ１１４－１－１０－３４。

[78] 《呈為〈監督慈善團體法〉第二條宣傳宗教一節業奉明白批示請行知行政院、內政部查照備案事》（１９２９年７月），上海市檔案 館藏，檔號：Ｑ１１４－１－１０－１。

[79]《慈善與宗教的關係》（１９２９年），上海市檔案館藏，檔號：Ｑ１１４－１－１０－ １。

[80]內政部年鑒編纂委員會編：《內政年鑒》第１冊，「民政篇」，第３５７頁。

[81] 《請求修改監督慈善團體各種法規意見書》（１９２９年），上海市檔案館藏，檔號：Ｑ１１４－１－１０－３４。

[82] 曾桂林：《民國時期慈善法制研究》，第３６７～３６９頁。

[83]黃宗智：《清代的法律、社會與文化：民法的表達與實踐·重版代序》，上海：上海書店出版社２００７年版，第２頁。

作者簡介： 曾桂林，歷史學博士，湖南師範大學歷史文化學院教授。

文章來源：《史學月刊》，2018年第2期。

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