在中國古代，皇帝深居九重，與外部世界常相睽隔。施政方針確定以後，一般政務就要由臣下去具體辦理。但是，委任哪些臣下辦理？這些臣下的能力如何？對自己的忠心如何等等間題，單靠官樣文章是很難完全了解清楚的。所以，皇帝還需要通過另外的自認為有效的途徑去了解。清代所採取的這個另外的、自認為有效的途徑就是「秘密奏摺」。

順治到雍正年間，密折逐漸制度化。

奏摺就是臣下對君主的一種報告。秘密奏摺就是內容只有皇帝與奏報人知道的報告。秘密奏摺在清代最早出現在順治朝。康熙朝，秘密奏摺得以推行，現在所保存下來的康熙朝的密折達3000多件，但還沒有形成制度。到雍正年間，密折便成為皇帝了解臣下人品、才能和工作業績的主要形式，密折從此制度化了。終雍正一朝，密折已多達2. 2萬餘件。

說雍正朝的密折已形成了制度，首先是因為胤禛一上台，就開始實行輪班密奏制度。就是「著名科道每日一人上一密折，輪流具奏。一折只言一事，無事亦須聲明。」「尚書、侍郎等官，每日一人輪班奏事，密折封進。」

其次，雍正朝有具折權的官僚隊伍較康熙朝大幅度擴大。據統計，康熙朝有秘密奏事權的官員僅100多人，而雍正朝短短13年便發展到1200多人。大學士、總兵官及各省督、撫、提、鎮、藩、臬皆可具折密奏。

再次，雍正朝密折制度已經程序化，自繕折、裝匣、傳遞，到批閱、發還和收繳，都有條不紊運行。摺紙分為素紙、黃面黃紙、黃綾面黃紙、白綾面白紙四種。密折須具折人親筆繕寫，寫好後，裝入折匣，然後遞送。為了及時收發、批閱、處理密折，胤禛設立了專門轉呈、接收密折的機構——奏事處，由專職的奏事官接收轉呈密折。

胤禛依靠密折制度，大大強化了統治的能量。

過去的皇帝，多把御史之類的監察官作為「耳目」，讓他們去監督百官。但由於科道監察官的怠職，皇帝往往得不到應該得到的情報。胤禛利用密折制度即可以彌補監察制的不足，可以形成運用自如的全國情報網。因為，凡擁有密摺奏事權的官員都是胤禛安插在百僚中的「耳目」，而奏事人自己又受其他一個或幾個奏事人的秘密監督，形成互相監視的局面。這樣，人人都處於受監視的境地，人人都感到自危不保，人人都不敢輕意玩法放縱。

胤禛就是通過密折制度，來控制百官，監督考察百官，選拔和任用官吏。

李衛是胤禛破格重用的官吏。據說，胤禛準備重用李衛前，曾專門令貴州提督馬會伯調查李衛，他的話說得很巧妙：「近聞李衛行為狂縱，操守亦不如前，果然否？」馬會伯立即根據自己的了解，回奏說：李衛雖賦性急躁，行事悖謬，但並未改其操守。其實，胤禛對李衛的性格是了解的。他擔心的不是他的狂縱驕傲，而是操守的改變。看到李衛並未改變操守，那就可以委以重任。可見，馬會伯的話對胤禛使用李衛是起一定作用的。

廣東提督王紹緒是鄂爾泰舉薦的官員。胤禛對其人的能力稍有了解，知道他辦事「明敏穩妥」，但又覺得他有點「善柔」，好沽名釣譽。所以在考慮使用之前，便指示廣東將軍石禮哈「留心探聽，便中據實奏聞。」石禮哈擬奏密報說：王紹緒辦事雖有點瑣細，但對聖上是忠誠的，而且辦事勤奮、清廉。胤禛還有點不放心，又查詢兩廣總督孔毓珣和署理廣東巡撫傅泰。傅泰答覆說：王紹緒操守極好，就是為人稍有點柔懦。胤禛看到這個看法與自己對王紹緒的認識基本一致，才放手使用。

傅泰監視密報提督王紹緒的情況，也監視密報諸如廣東布政使王士俊、按察使樓儼等人的情況。反過來，胤禛也通過王士俊等人監視傅泰。他曾向王士俊查詢道：「傅泰識見甚不妥協，汝意以為何如？其操守若何？居心立志若何？辦事才幹若何？統率屬員公私明暗若何？秉公抒誠據實奏聞。」王士俊馬上回奏道：「傅泰遇事缺少主見，常常拿不出主意，偶爾發表點看法，也是庸俗平常，談不出高見。」「而且聽說在海關錄用陳炳文等五人時，還私收銀兩，並無清廉可言。」胤禛得到這一密報，加上新任廣東總督郝玉麟對其也有微詞，所以，傅泰不久便被調回京師任職。

總督郝玉麟身為廣東最高地方軍政、行政長官，自然要經常密報屬員情況。反過來，胤禛又通過其屬下來監視他的活動。比如，胤禛曾暗示過王士俊。他給王士俊的硃批是：「郝玉麟自到任以來，惟以清楚錢糧為要務，朕已批諭訓誡矣。如有太過處，汝可儘力規諫之，不妨將朕此諭作汝意，微露令知之。」不僅令王士俊監視郝玉麟，而且還讓郝玉麟知道這一點，以使官吏謹言慎行。王士俊按著胤禛旨意，密報了郝玉麟的情況，他說：「郝玉麟語言便捷，人似精明，但到任後未能深入了解當地的風土人情。在不甚了解情況下，將按察使樓儼所拘禁的黃元捷擅行釋放。其近日所為，也都不是符合當地風俗習慣的善政。」然而，胤禛並未因此密報而處置郝玉麟，大概是因為還有人密報了與王士俊不同的情況，使胤禛看出了王士俊所報並不完全屬實。

從王士俊密報郝玉麟一事看來，胤禛雖用密報考察百官，但並不受私見、偏見的左右，善於分析鑒別來自方方面面的情況，基本上能夠準確地把握和運用密報。

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