立法不作為的存在邏輯、識別困難及認定依據
立法不作為的存在邏輯、識別困難及認定依據
代水平，西北大學法學院副教授，碩士生導師
原載《深圳大學學報（人文社會科學版）》
2018年第3期
摘
要
立法不作為在各國的法律治理中普遍存在，各國針對立法不作為的司法判例差異較大，相關的學說論著觀點迥異。時至今日，人們對立法不作為的存在真偽、識別依據等方面的認識依然莫衷一是。基於立法裁量的客觀存在、團體對既得利益的維護、立法的集體行動困境、政府對「非法治方式」的效率偏好以及立法能力不足等緣由，立法不作為的存在邏輯是毋庸置疑的。但其識別的確存在較大困難，原因在於立法責任的邊界難以明確、立法條件是否成熟不好判斷、立法懈怠行為不易認定以及它的不利後果通常沒有具體指向。立法部門負有立法責任、客觀上具備立法條件和能力、立法不作為導致民權得不到保障，作為立法不作為的認定依據不可或缺，具體可通過立法評估等方式針對個案來認定。
關鍵詞
立法不作為；存在邏輯；識別困難；認定依據；立法責任
2018年2月14日，美國佛羅里達州帕克蘭市發生了槍擊事件，死傷數人，數千民眾遊行抗議，要求政府及立法機構有所作為，阻止校園槍擊事件的接連上演。多年以來，美國民眾關於「禁止售賣突擊步槍」的呼聲很高，但是，受美國全國步槍協會等政治團體的遊說和壓力，美國從聯邦到地方的立法者對控槍的訴求置若罔聞，輿論認為，此乃典型的立法不作為。關於立法不作為問題，韓國、日本、德國等國的學者早在20世紀初就開始研究，並且司法實踐中有多個判例，如發生在2002韓國的「平均工資案」[1]，再如日本的「恢復在宅投票制訴訟案」和「議員定數不均衡違憲訴訟案」[2]。在我國，早在2003年便有了全國首例公民起訴政府行政「立法」不作為案，雖然原告最終沒能贏得這場官司，但該案引起人們對行政立法不作為的重視和思考②。眾所周知，私人主體的行為有勤懶之別，公共權力的行使亦有積極和消極之分，通常冠以「作為」和「不作為」之稱。前者可表現為秉公為民的積極履責行為，或者濫用權力戕害民權的亂作為，後者則意味著權力行使的怠惰。與「亂作為」相比，人們對「不作為」的關注不多，殊不知其危害也很大。從權力類型的角度看，司空見慣的是「行政不作為」、「司法不作為」，「立法不作為」較少談及，人們甚至對「立法不作為」的存在真偽都莫衷一是。立法不作為究竟是否存在？其識別存在哪些困難？如何進行具體認定？本文就此問題，略陳己見。
一、立法不作為的存在邏輯
明確的概念界定是判斷一個事項邏輯存在的前提。何為立法不作為？在立法上，幾乎沒有哪個國家在法律文件中對其予以明確界定，更多的是學理上的探究。在美國，習慣於稱「立法不作為」為「立法怠慢」，在德國和我國台灣地區叫「立法怠惰」。所謂「立法怠惰」,「應系指憲法課予立法者立法或修法的義務,立法者無正當理由而不履行該作為而言。」[3]；類似地，我國學者楊福忠把立法不作為界定為「作為代議機關的國會、議會或者人民代表機關，依據憲法有立法義務，但卻基於種種原因而不予履行的行為。」[4]由此可見，立法不作為概念本身很簡單，顧名思義，就是立法機關不積極履行立法職責的行為。20世紀初以來，「立法不作為」在各國的法律治理中普遍存在，也是立法理論中一個不容迴避的重大問題，但關於其存在真偽依然爭論不休。問題的科學回答既需要從理論層面進行邏輯推導，也需要從實踐層面進行具體考察。
（一）立法裁量的客觀存在
經濟基礎決定上層建築，法律滯後於社會生活是客觀規律。從某種程度上講，任何國家的法律均存在一定的滯後性。換句話說，立法供給永遠趕不上立法需求，供不應求是常態，如果把這種情況稱之為「立法不作為」，則過於嚴苛且很不合理。科學的態度是需要給予立法主體以考慮和選擇的自由，即所謂「立法裁量」。權力行使一旦有了自由裁量，就容易出現「公說公有理婆說婆有理」各執一詞的局面，這就為立法不作為的判斷帶來天然的困難，當然也是立法不作為存在的一個重要邏輯。實踐中，不少法律法規遲遲不出台或者不廢止，遇到的首要問題便是對立法時機的判斷，而立法時機是否成熟的判斷通常是富有爭議的。典型示例如下：第一，我國房地產稅的立法。此法的立法進程較為緩慢，主要是因為其牽涉的面比較廣,有關方面對此比較慎重③。第二，個人信息保護法的制定。據統計，我國目前已出台涉及個人信息保護方面的法律、法規將近70餘部，另外還有不少部門規章和地方法規。但是，這些碎片化的立法難以撐起保護個人信息的大傘。制定專門的個人信息保護法律歷經多年，卻仍然難產④。第三，《民間文學藝術作品著作權保護條例》。1990年頒布實施的《著作權法》第六條明確規定「民間文學藝術作品的著作權保護辦法由國務院另行規定」。有關部門多次啟動民間文學藝術作品保護辦法的制定工作，但至今二十餘年過去了,關於民間文學藝術作品的著作權保護辦法依然未能出台⑤。以上種種確有爭議的立法事項，事關錯綜複雜的利益關係，導致立法裁量的客觀存在，此時的立法不作為不可避免，其存在也有一定的正當性。
（二）維護既得利益
法律是利益的調節器，立法關涉到利益的初始分配。不容否認的事實是，各國的立法都不同程度地受到利益集團的影響。上文提及的關於美國控槍的立法難以在國會獲得通過，與美國全國步槍協會等政治團體的遊說和壓力關聯極大。在我國，一些部門和地方政府出於自身的利益考慮而導致的立法不作為現象也確實存在。最為典型的的是公路收費、環境立法。以公路收費為例，《中華人民共和國公路法》早就取消了養路費的徵收，規定「國家採用依法徵稅的辦法籌集公路養護資金，具體實施辦法和步驟由國務院規定」，但具體實施辦法十幾年來一直未見。倒是在2004年發布了《收費公路管理條例》，2015年交通部就該《條例》向社會徵集修訂意見，核心依然是收費將持續較長時間。之所以通過依法徵稅籌集公路養護資金的具體實施辦法遲遲不能出台，最直接的原因是我國公路處在大規模建設時期，建設、養護的資金需求巨大。那麼，需要追問的是，資金缺口過大的原因是什麼？各省市公路的規劃與建設是否科學合理？公路建設、養護的成本有無大幅度縮減的可能？多起交通廳局長因貪腐而落馬意味著什麼？在信息化較為發達的的今天，為何公路收費站依然在招收大批不必要的收費人員並因此而形成巨額人工成本？所有上述情形均與部門利益密切關聯，如此，讓交通部門主導出台相關稅收征管辦法，自然會一拖再拖，不作為是他們的明智選擇。類似地，在環境立法領域，同樣存在為地方利益相互爭權奪利的情況。有研究者指出，「地方環境立法一面世就被烙上了深深的地方立法保護的印記。長江流域各省市無序發展給長江生態環境帶來巨大威脅即是典型例證。」[5]
（三）集體行動困境
法律是公共產品，立法是典型的集體行動。立法部門的立法活動最終落實到具體的立法者手裡，立法者的「理性人」角色會導致工作中的主觀惰性。根據美國學者R·肯特·韋弗（R·Kent Weav-er）的觀點，決策者的動機有3種，即追求好評、追求合理性政策和迴避責難。經過大量的數據統計實證研究之後，他發現決策者通常並不是追求好評最大化的人，而是追求責難最小化的人，在想要獲得好評、政策合理性和迴避責難之間，決策者更優先考慮選擇迴避責難的立法模式[6]。我國近一兩年來網約車發展速度很快，亟需規範。但是交通部等相關部委出台了一個指導性的管理辦法，具體管理規範由各省市根據實際情況自行制定。但是實際情況是，各省市出台規範時在一定程度上存在著「迴避責難」的情況。據粗略統計，北京、上海、天津等133個城市已公布出租汽車改革落地實施細則，如果以設區的市的數量為依據，意味著還有一多半的城市尚未出台具體實施細則⑥。從部分城市已經出台的實施細則和尚在徵集意見的情況來看，立法者處於想要實現多重目標但又試圖迴避責難的困境之中。地方政府一方面要維護既得利益、保證社會穩定；另一方面，又要回應社會需求、解決群眾出行難問題。類似的處理「改革、發展、穩定」的棘手難題還有很多，立法部門在集體行動困境面前，往往把怠惰拖延作為不得以的「明智」選擇。
（四）「非法治」方式的效率偏好
法律的滯後性要求公共權力在應對社會的秩序需求時，需要一定程度的靈活性，這種靈活性集中體現在用政策暫時替代法律，政策既可表現為較為宏觀的宣示與倡導，又可表現為具體的規範性文件。在法治傳統較為缺失的國家，尤其像我國這樣有較強政治動員能力的國家，政府對「非法治」方式的效率有著特別的偏好。長期以來，存在著一種以國務院或者以各自辦公廳的名義，通過聯合發文或合署重要文件、決議和意見來部署有關工作的工作方式，往往可以在短時間內實現目標。正因為如此，使得立法機關放鬆了自己的工作任務。具體以打擊非法出版問題為例。改革開放以來，我國書報刊和影視音像市場亂象層出，違法不斷。針對此，從1987年國務院發布《關於嚴厲打擊非法出版活動的通知》開始，此後多年發布過多個類似文件⑦，最高院、最高檢也發布過相關「通知」⑧，嚴厲打擊，成效顯著，但問題仍然嚴重。誠然，重典治亂，非常重要，也很必要；而且，從某種意義上說，這種「非法治」方式更有效率，能夠在短時間內取得較好效果。但是，如果從制定法律入手，加大立法投入，儘快完善相關法規，建立「法治」方式的長效機制，就有可能從根本上解決出版領域中的頑疾。
（五）立法能力不足
能力不足自然會導致行為懈怠，在任何人類活動中均有體現，立法內容的確定需要用智慧來對利益進行合理的分配與平衡，立法程序的履行需要用耐心來對各方利益訴求進行理性回應，立法技術的運用需要熟練語言運用和體例安排，所有這些均需要立法者具備較高的素養和能力。客觀來講，導致立法不作為的一個重要原因是立法能力的不足，這種情況下，不是立法機關主觀上不願意立法，而是客觀上缺失相應的立法能力。具體表現為：一是不能較好地把握立法需求，二是不能開展廣泛的立法調研、立法論證，三是難以起草較高質量的法律草案，四是立法技術跟不上，即便立法，重複和抄襲的成分很大。造成這些情況的原因主要是絕大多數立法機關在機構、編製、人員方面存在較大缺口。如我國新獲准立法許可權的設區的市很多處於「三無」狀態，即便有了法制工作委員會等機構，但配置的工作人員往往並無直接的立法工作經驗，立法能力短時間內難以提升。部分地方實際上有立法需求，但相關地方性法規的出台緩慢，與立法能力不足直接相關。
二、立法不作為的識別困難
立法不作為的概念說來簡單，立法實踐中的不作為現象也是客觀存在的，但是，真正識別起來並不容易，這也是對立法不作為的存在邏輯持否定態度的一個重要原因。具體來說，導致立法不作為識別困難的原因主要有以下幾個方面。
（一）立法不作為的責任邊界難以明確釐定
一般認為，立法不作為的構成要件首要的是立法部門負有立法義務或者說承擔立法責任，而立法責任的邊界通常難以明確釐定。任何國家立法權的行使均需要適度分權，既有中央立法權與地方立法權之分，也有立法機關把部分立法許可權授予行政機關，特別是20世紀以來，各國的行政立法佔據重要地位。以我國為例，全國人民代表大會及其常委會、國務院、國務院各部門、地方人大及其常委會、地方政府均有立法許可權，每個層級的立法主體均享有特定的立法許可權。社會事務的繁雜及立法語言本身的不周延導致立法責任的劃分很難明確具體。以中央立法和地方立法的許可權劃分為例，依據《立法法》、《地方組織法》等規定，地方性法規除了執行法律、行政法規的規定而制定具體規定的事項外，再就是針對地方性事務來制定地方性法規。但何為「地方性事務」則沒有進一步明確；再以地方人大和其常委會的許可權劃分為例，根據《立法法》第76條之規定，「本行政區域特別重大事項的地方性法規應當由人民代表大會通過」，但何為「特別重大事項」同樣語意不明；2015年新修訂的《立法法》進一步擴展了地方立法許可權，所有設區的市可以對「城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規」，學界對這幾個方面的理解產生了諸多疑問，立法實踐中，也存在把握不準的疑慮和突破上述規定的實例。總而言之，立法責任的不明確，必然會導致立法不作為的識別困難。
（二）立法不作為的條件判斷容易各執一詞
法律不是憑空產生的，必須以一定的社會條件為基礎。正如馬克思所言，立法者只是在表述法律。在立法過程中，理想的狀態是在具備相應的社會條件時，適時制定、修改乃至廢止相關法律。但是，實際情況是，人們對立法條件的判斷特別容易見仁見智，發生分歧十分普遍。在這種情況下，立法者很有可能以不具備立法條件為由，怠於履行立法責任。以我國環境保護領域的立法為例，《固體廢物污染環境防治法》第四十九條規定「農村生活垃圾污染環境防治的具體辦法，由地方性法規規定」，但是各地很少有關於農村生活垃圾污染防治的地方立法。究其原因，很重要的一點是對立法條件是否具備的判斷，包括農村生活垃圾污染防治的必要性及可行性的爭議。必要性需考慮農村生活垃圾污染的危害及嚴重程度，可行性需要考慮環境污染的執法安排及污染防治責任的分配。所有這些很難制定整齊劃一的標準，且與特定地區的經濟發展水平及人們的環境保護意識密切相關，是否具備立法條件很大程度上是人們的主觀判斷，在各執一詞的情況下，自然難以對立法部門是否存在立法不作為做出判斷。
（三）立法不作為的行為認定存在較大困難
立法不作為不可能是永遠不作為，實際上是一種暫時懈怠的狀態，因為沒有哪個國家的立法機關宣稱對某一領域的立法將是永遠擱置的。一般認為，立法程序包括法案的動議與準備、提出、審議、表決和公布等諸多環節，每個環節又可細分為多個步驟，如動議與準備包括立法意見徵集、制定立法規劃等，審議通常會有不同主體、不同層級進行多次審議。那麼，當立法部門針對某一領域的立法已經進行了其中的一個環節，但是在這個環節上停留很長時間，由於客觀條件的限制或者立法技術暫不成熟，導致相關法案遲遲不能通過施行，使得在這方面無法可依，這能否算作立法不作為？的確難以認定。此外，在我國當前的立法體制下，「黨的領導」與「人大主導」的關係處理僅有原則性意見⑨，有不少具體問題並沒有明確規定。有一點可以明確的是：黨領導立法，黨針對某些領域的立改廢有了指導意見後，立法機關必須不折不扣地執行，但在具體的地方立法實踐中，當立法機關提出有關立法規劃或者動議後，如果作為省委、市委副書記的省長、市長或明或暗地作出暫且不議的指示後⑩，相關立法長時間擱置在那兒，這種行為能否算作立法不作為？
（四）不作為行為與損害之間不存在直接的因果關聯
判定一個行為是否存在的法律意義核心在於該行為是否給相關主體造成損害，如果某個行為不會給他人造成任何損害，則判定其存在似乎沒什麼必要，這裡的「損害」可以是實際遭受的物質或精神損失，也可以是某種需求得不到滿足。據此，判定立法不作為時也應該考慮是否給相關主體帶來各種損害，以上文中提及的農村生活垃圾污染環境防治為例，如果立法機關不制定「農村生活垃圾污染環境防治辦法」，不會給任何主體帶來損害，則認定立法不作為沒有意義。實際情況是，如果立法機關不積極履行立法責任，必然會給部分主體造成損害，如村民任意傾倒垃圾，會遭受惡臭、細菌傳播、村容髒亂差等損害。再以上文中提及的民間文學藝術作品保護為例，如果不完善相關立法，則可能造成權利受到侵害而難以維權的局面，即便沒有損害的發生，也可能導致民間文學藝術作品難以傳承。以上種種「損害」，均與立法不作為之間不存在直接的因果聯繫。正是由於立法不作為與損害結果之間不存在直接的因果關聯，導致人們一方面對立法不作為的存在邏輯產生懷疑，另一方面，即便承認它的存在，也會認為立法不作為的識別十分困難。
三、立法不作為的認定依據
立法不作為的理論與實踐大體上起源於20世紀初，百餘年來，人們對其存在的邏輯尚有懷疑，更是因為其識別困難而沒有確定其認定依據，以至於在責任承擔、規制方式等問題上紛爭不止。但總的發展趨勢是立法不作為逐步受到學界重視並加以肯定，也得到了實務部門的積極回應。理論方面，20 世紀初期法國學者萊昂·狄驥對傳統公法理論總是將「責任」同「過錯」聯繫在一起的做法提出批評，認為現代國家應該實行無過錯的歸責原則。他的學說對法國司法實務產生了很大影響，最高行政法院在多個判決中都要求國家對立法侵權行為承擔賠償責任[7]。實踐方面，從部分國家針對個案作出的判決可以看出，立法不作為愈來愈受到重視。典型的如上文提到的發生在日本的「恢復在宅投票制訴訟案」、「議員定數不均衡違憲訴訟案」，發生在韓國的「平均工資案」以及我國首例公民起訴政府行政「立法」不作為案等。
可以預見，隨著立法不作為理論探究的逐步深入和立法實踐的不斷發展，立法不作為這種特殊公權力行為的運行終將被納入法治軌道，這就意味著我們不僅要正視立法不作為的客觀存在，還要在其識別確有困難的情況下，最大限度地明確其認定依據。關於立法不作為的認定依據，學理上可以簡單概括為立法機關負有立法義務或責任且有不作為的行為，但是從依法規制立法不作為的角度看，以下四個條件缺一不可。
（一）負有明確的立法責任
立法機關承擔立法責任是順理成章之事。從宏觀層面來看，沒有哪個國家的立法機關怠於行使立法權，立法權作為權力的重要分支，一般都會積極行使，但是，從微觀層面來看，特定立法主體針對具體問題的立法確有不作為之存在。要判定立法不作為的構成，首要的是看立法機關是否承擔明確的立法責任。立法責任一般都在各國的憲法、立法法中予以規定。實踐中，造成立法不作為的一個重要原因是立法責任的界定不太明確，正如上文中提到我國的一些情況，地方人大和其常委會的立法責任不太明確、地方人大和地方政府的立法責任較為模糊，這必然會造成立法推諉。如1988年通過的《野生動物保護法》規定省、自治區、直轄市人民政府應為保護「重點保護野生動物」致使農作物等損失的，制定補償辦法。但是由於沒有明確時間限制，導致大部分省級政府並沒有依據上位法制定相應的地方政府規章，導致野生動物所致人身或財產損害補償「無法可依」。
「解鈴還需系鈴人」，立法責任是否明確關係到立法不作為能否被認定。具體到我國，需要在《立法法》中進一步明確釐清不同立法主體的立法責任；應當盡量避免用抽象語言來表述，代之以列舉的方式來明確立法責任。立法責任的明確不僅要明確立法主體，更要明確立法事項、完成時間等內容。
（二）具備立法條件和能力
判定立法不作為不能僅看既成事實，還需要看是否具備立法條件和立法能力。立法條件側重於從較為宏觀的層面來判斷是否具備立改廢的時機和物質條件、社會認知等各方面約束。如死刑的存廢是不少國家爭議較大的問題，從近年來的討論來看，無論是經濟社會發展需要，還是社會大眾的認知，在我國暫不具備廢除死刑的條件。那麼，我們就不能認定立法機關在死刑存廢上存在立法不作為。反過來，在我國施行多年的勞動教養制度，在進入21世紀以來，社會各界紛紛表達對該制度的不滿，並通過多種渠道反映給中央和全國人大，在這種情況下，立法機關依然無動於衷，則可以認定為立法不作為，值得肯定的是該制度已經於2013年被全國人大常委會所廢止。那麼，立法條件是否具備的判斷應該以誰的意見為主呢？大體上應該遵從多數人的意見，較為理想的狀態是以一些相對獨立、社會影響較大的第三方機構的評估意見為準。立法能力側重於從較為微觀的層面來判斷特定立法部門是否具備相應的物質條件，其立法工作人員是否具有一定的立法能力。如果不具備起碼的條件，而認定其立法不作為，就有些過於苛責了。因此，要想真正建立立法不作為制度，明確立法不作為行為，就必須在立法能力建設方面下足功夫，從辦公場所到人員配備，均需滿足最起碼的要求。總而言之，在具備立法條件和立法能力的情況下，不積極履行立法責任，導致無法可依進而造成「權利殘缺」，則可以被認定為立法不作為。
（三）客觀上有不作為的行為
立法不作為的認定中，最核心的就是客觀上有不作為的行為，即針對某一領域的立法存在不積極創製法律、不及時修改或不適時廢止的行為。在具體認定中，需要把握好以下幾個問題：一是整體與部分的關係。立法程序中設置有準備、提出法案、審議、表決等多個環節，如果只是進行到某一環節，但由於各種原因，未能進入下一個程序，導致法案不能頒布實施，這可否認定為不作為？從滿足社會需求的角度出發，只要法案未能正式頒布實施，部分作為與整體不作為效果相同，因此，如果立法機關的部分作為無限期地停留在某一環節上，則可以認定為不作為；二是事前與事後的關係。這裡的「事」指的是由於立法不作為而導致民權受損的事件，縱觀國內外立法不作為的案件，不論是公眾質疑聲討，還是訴諸於法院，基本上均源於特定事件。如果事件發生之前，就有人提出相關立法動議，立法機關在一定期限內沒有正式回應，導致民權受損，則可以認定為立法不作為。反之，在事件發生之前，既沒有立法機關內部工作人員提出過建議，也沒有公眾表達訴求，說明整個社會尚未意識到相關法律需求，實際上也反映出立法條件尚未成熟，則不能認定為立法不作為。
（四）民權得不到保障
一般而言，追究沒有任何不利後果行為的責任，沒有任何意義。立法不作為的認定與歸責，其邏輯起點是它會造成不利後果，主要是民權得不到保障，通常表現為民權受到損害或者得不到合理的救濟。以我國為例，由於多個省市長時間沒有出台「野生動物造成人身財產損害補償辦法」，導致野生動物所致人身或財產損害補償「無法可依」。再如發生在2004年的「包頭空難」事件，東方航空公司依據國務院發布的《國內航空運輸旅客身體損害賠償暫行規定》,制定了每位罹難乘客21萬元的賠付方案，部分遇難者家屬以國家民航總局未能及時制定和修改「國內航空運輸承運人的賠償責任限額」為由,提起行政訴訟。儘管法院最終不予受理此案，但是由於相關立法未能及時修訂，的確使得受害人的權益難以得到合理的救濟。基於此，應該把民權得不到保障作為立法不作為的構成要件。
四、結 語
法治理念隨著法治實踐的開展而不斷升華，隨著權力必受制約和權利理應保障理念的發揚光大，人們開始關注立法不作為、立法侵權及立法責任承擔等問題。20世紀以來，在日本、韓國、歐盟等國家和地區，對於立法不作為問題，不僅有了學理上的深入探討，而且有了越來越豐富的司法實踐。這一話題在我國也引起了學界和實務部門的重視，但是對其存在邏輯、識別困難與認定依據缺乏系統總結。本文略陳己見，核心要義在於論證立法不作為的存在邏輯，分析其識別困難的原因，提出了相對具體的認定依據。需要進一步論證的是，要真正規制立法不作為，還需要建立和完善與之相關的配套制度，如立法評估制度、立法動議制度、立法能力保障建設等。在我國，立法不作為的規制，暫時可以通過黨委領導、民意推動、輿論監督等方式進行，但是，這些舉措終究沒有法律效力。因此，從長遠來看，有必要建立憲法法院，專門來審查和督促立法機關的行為，這不僅符合權力監督與制約的基本法理，也是部分國家成功經驗的總結。
註：
參見「多地學生參與抗議要求嚴格控槍，特朗普稱應給老師配槍引發爭議」，央視網http://m.news.cctv.com/2018/02/22/ARTI5J7x0XVg8PyP2nTGuHW0180222.shtml，2018-4-10。
② 參見「全國首例起訴政府行政立法不作為案一審被駁回」，中國法院網，https://www.chinacourt.org/article/detail/2003/06/id/63285.shtml，2018-03-28。
③ 參見「房地產稅立法呼聲漸高為何進展緩慢」，載《法制日報》，2015-03-17。
④ 參見「個人信息保護立法為何『停擺』」，載《中國青年報》，2012-05-23。
⑤ 國家版權局起草了《民間文學藝術作品著作權保護條例（徵求意見稿）》，於2014年公開向社會徵集意見，近四年過去了，似乎又處於擱置狀態。
⑥ 參見「133個城市公布網約車新政 打車貴、打車難『回潮』」，人民日報海外版，2017-08-21。
⑦ 如《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關於整頓、清理書報刊和音像市場嚴厲打擊犯罪活動的通知》（1989－9－16）；《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關於加強和改進書報刊和影視音像市場管理的通知》（中辦發[1994]19號，1994-11-7）；《關於進一步加強和改進出版工作的報告》（1995年4月12日中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發新聞出版署黨組的報告）；《國務院辦公廳關於堅決取締非法出版活動的通知》（1996-1-25）；《國務院辦公廳關於進一步加強對有關出版物管理的通知》（1998-8-26）。
⑧ 《最高人民法院最高人民檢察院關於摘要轉發《依法查處非法出版犯罪活動工作座談會紀要》的通知》（1988年11月11日 法(研)發〔1988〕28號）；《最高人民法院 最高人民檢察院 公安部關於嚴厲打擊非法出版犯罪活動的通知》（1991-1－30）；《最高人民法院 最高人民檢察院 新聞出版署 公安部 國家行政管理局關於進一步嚴厲打擊非法出版活動的通知》（1991－12－23，91新出聯字第23號）；《最高人民法院關於嚴厲打擊有關非法出版物犯罪活動的通知》（1998－3－27，法發[1998]4號）；《關於審理非法出版物刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》（1998－12－11，最高法法釋[1998]30號）。
⑨ 這些原則性指導意見主要體現在中共中央印發的三個文件，分別是：1979年8月中共中央辦公廳印發的「彭真同志關於制定和修訂法律、法規審批程序的請示報告」；1991年2月中共中央印發的「關於加強對國家立法工作領導的若干意見」；2016年2月中共中央印發的「關於加強黨領導立法工作的意見」。
⑩ 實踐中，不少地方經常出現黨委書記或者一名黨委常委就可以決定是否制定一件法規的情況，而一個省、市是否制定一件政府規章，以及這個規章規定什麼樣的內容，則更是常常由作為省委、市委副書記的省長、市長個人決定。參見劉松山.黨領導立法工作需要研究解決的幾個重要問題[J].法學,2017，（5）。
從1998起，陸續有雲南、陝西、西藏、吉林、北京、甘肅、青海、安徽等少數幾個省級人民政府通過了「（重點）保護陸生野生動物造成人身財產損害補償辦法」，大部分省市還沒有制定相應的保護陸生野生動物造成人身財產損害補償辦法。
【參考文獻】
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