240年歷史，總統為何都喜歡戰爭？背後原因揭示美國危局

在美國建國之後的很長一段時間中，總統與國會在戰爭權問題上基本在以國父們所構建的方式運作：相對於總統，國會擁有更多話語權和制衡總統的能力。早期美國政府所面對的叛亂、戰爭或惶恐等情況並不少見，但最終都被成功地克服。直至內戰之前，並沒有出現過影響政府機構重組或剝奪人民自由的行為。在美國國家安全面臨威脅或其商貿等利益受損時，總統與國會之間在戰爭權力上並未產生多少動議權的爭議。前幾任曾親身經歷過制憲會議的總統，在動用軍事力量的問題上顯得尤為謹慎，而國會則在多方面盡顯其優勢地位。

華盛頓在任總統期間，一貫的將戰爭與和平的問題交予國會來定奪。在抵抗印第安人的進攻中，華盛頓的作為和表態就清楚的表明了他在戰爭權問題上的看法。18世紀90年代的奇克莫加戰爭中，華盛頓認為憲法賦予他的權力僅僅是對敵對印第安人採取防禦性的抵抗。1792年11月26日，華盛頓總統的陸軍部長亨利·諾克斯在信中提到，華盛頓並不認為其有權採取攻擊性的行動來對付奇克莫加。如果不得不採取這樣的行動，則必須依國會決議而定。

1798—1800年間的美法准戰爭中，國會的姿態是強勢的，甚至比總統表現的還要好戰，在戰爭事務上佔據了主動。而時任總統亞當斯則對國會的意見表現的極為尊重。1798年5月，國會授權總統採取行動，抵禦對屬美國公民所有的船舶實施或準備實施掠奪的武裝艦船，並且奪回被俘獲的美國船舶。6月，國會再次立法支持公民私人的武裝艦船可以使用武力對抗法國針對他們實施的任何搜查、拘押或是抓捕行為。

1812年美英戰爭是美國第一次正式宣戰的戰爭。美國認為其中立權在英法戰爭期間遭到英國的蔑視，而且英國一再劫掠美國商船並強行招募美國公民作為水兵服役，致使美國國內要求戰爭的呼聲高漲。與此同時，印第安人的騷動也開始出現。為了應對這種局勢，麥迪遜在1812年4月1日發表致國會國情咨文，要求國會準備保衛國家。1812年6月18號，國會正式對英國宣戰。授權總統動用合眾國全部陸軍及海軍力量。

內戰是美國憲政發展史上的最大危機，林肯在內戰期間的作法開創了總統在戰爭造成的緊急狀態下行使自由裁量權力的先例，而其中總統的戰爭權最為顯著。林肯藉由總司令的任命，以迫使國會事後追認的方式採取了單方軍事行動。其管制公民自由的行為，實際上甚至承擔了司法性質的授權。總統的戰爭權在內戰期間得到了顯著的擴張，但隨著危機的逐漸解除，總統在戰時的權威開始減弱。

直至二戰，戰爭權在總統和國會之間基本維持著制衡狀態，直到1950年，杜魯門單方發動朝鮮戰爭終結了對憲法原則的遵循和重視。1950年6月，在事先並未徵求國會的同意，事後也未尋求授權的情況下，杜魯門總統公然向南朝鮮派遣美國空軍、海軍和地面部隊與北朝鮮軍隊作戰。對於總統的行為，在當時只有極少數反對的聲音，國會的大多數肯定總統的行動。美國國會在1945年就通過了《批准加入聯合國法案》。該法案允許總統在為聯合國提供軍事力量上擁有裁量權，派遣部隊「只能以非戰鬥人員身份行動，並且不得超過1000人。」不難看出，杜魯門決意出兵朝鮮的行為，違反了聯合國憲章，也違反了國會在1945年批准加入聯合國法案以及憲法。

杜魯門的示範性應是明顯的，冷戰思維下的安全觀念在接下來的歷任總統中得以延續。總統非出於防禦目而動用武力來促進國家利益的權力範圍究竟有多大成為一個難以界定的問題，憲法在戰爭權的問題上所期待的既有平衡被逐步打破。布希在1989年逮捕巴拿馬諾列加的「正義事業」行動也是未經國會授權的情況下採取的軍事行動。海灣戰爭中，雖然布希在最後時刻取得了國會對海灣戰爭的開戰授權，但布希並不認為這樣的事前授權是必須的程序。布希在1991年就表示：「我認為我不需要……我認為我有權實施聯合國決議案。」他在1992年更直截了當：「我將薩達姆·海珊趕出科威特，用不著徵得國會事先同意。」

布希政府在「9·11」之後迅速將恐怖襲擊定義為戰爭，為行使戰爭權奠定了基礎。之後積極地發動北約成員國參與反恐戰爭，並著力改組政府機構，推動《愛國者法案》的批准與實施。而國會幾乎滿足了總統的所有要求。反恐戰爭已然成為了總統竭力施展其戰爭權力的舞台。美國自建國至今經歷了二百餘次戰爭或軍事行動，這樣的情形絕非常態，另一個新的「帝王總統」幾乎出現，代表就是小布希政府。反恐戰爭中的病態政治繼續發展，就有可能摧毀公民自由。這將是當年美國國父們在制憲時所無法預想到的，也是1787年憲法文本所無法呼應的。

美國政治學者布魯斯·阿克曼看來，美國現代的總統制產生了三種主要的危險：極端主義、無理性的政治以及總統單邊主義。總統從憲法當中獲得了在與其他分支互動時的先手權優勢，同時將危機控制的負擔交給國會或聯邦最高法院——或通過一部制定法，或者是宣布總統行為違法或違憲，但是在官僚制的背景下，白宮官員可以創造出一旦運行起來就難以翻轉的根本性變革。由於白宮的這種變化，造成了總統權力的擴張。而比總統權力擴張更加危險的是，總統的奪權模式正在從政治和法律層面獲得正當性。在政治層面上，緊急狀態政府的出現以及持續存在，使得「總統可以在片刻之間實現對現狀的革命，而不需要在分權體制標準運作下要求的動員式審議和決策的多年過程」，並且這種理念得到了正當化。

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