負債超300億，常德如何化解地方債務風險壓力

身為2017年湖南省政府債務管理優秀單位，常德市近日卻陷入債務「賴賬」傳言，對此官方已經闢謠。儘管債務風險總體可控，但負債超300億元的常德依然面臨較大的防控債務風險壓力。而在層層加壓化解債務的同時，如何防範債務處置不當產生新的風險，也值得警惕。

傳言與闢謠中的真與假

日前一則被傳為「常德市政府召集的化解政府債務專題會議紀要」的文檔在網上流傳，引起市場關注。

這則「紀要」主要內容包括：「7月開始轄區內銀行對常德政府融資平台公司貸款，利率高於人民銀行確定的基準利率的，以基準利率支付利息」；「今年所有到期貸款和分期還款計劃，一律採用延期、續貸或借新還舊等措施，不得通過新借第三方債務來償還」；「與銀行有直接關聯的表外業務，銀行也要積極溝通延期、續貸或調整分期還款計劃」等措施。

「紀要」中「如果到期貸款及分期還款計劃銀行不能採取延期、續貸或借新還舊等措施，一律不歸還；銀行不能夠提供降息、延期的，一律作為問題線索，提供給紀委清查」等內容引起市場熱議，有人士認為這是「政府賴賬」，不守誠信。

對此，6月27日，常德市政府金融辦公開回應稱，上述網傳有關內容失實。但此次回應並未否認這次會議的召開。至於哪些為真，哪些失實，其實有跡可循。

6月20日，常德市市委書記、市人大常委會主任周德睿在常德市委七屆五次全體會議上，談及「危中有機」時說：「以政府債務為例，很多高利息、高成本的貸款，就可以讓銀行展期，是可以降利息，這是國家和省委省政府的要求。」

常德市政府金融辦上述回應稱，常德市防控政府債務風險工作嚴格按照上級部署開展，沒有也不會單獨出台措施，並且一直與各金融機構保持良好合作關係。

長期關注地方債的上海財經大學鄭春榮教授告訴第一財經，雖然目前法律上沒有規定銀行對政府融資平台公司貸款進行展期或降息，但這種說法有一定合理之處。金融機構如果按照企業貸款，享受高利息，那麼違約風險自當，但如果有政府隱性擔保的話，低風險就必須對應低收益。既然政府願意一起解決困難，金融機構適當讓步，也是合理的。

降低利息成本對當地化解政府債務風險意義重大。根據常德市財政局數據，當地非政府債券方式舉借的債務平均成本在7.5%左右，目前銀行貸款基準利率4.35%，當地近些年發行政府債券置換非債券形式的存量債務的平均利率為 2.96 %，相比於此前利息成本明顯降低。

根據常德市財政局的數據，截至2016年底，當地財政承擔償還責任的融資平台公司向國內金融機構借款金額約85億元。

早在今年2月的防範債務風險的市委工作會議上，周德睿表示，要明確化解政府債務的重要性，做到該還的還，該停的停，該規範的規範。

債務總體安全但防控壓力較大

常德市財政局在今年預算報告中表示，當地防控債務風險壓力比較大。全市尤其是市級財政在保障政府債券還本付息、政府性投資項目資金需求、防範債務風險等方面的壓力較大。

根據常德市財政局的數據，截至2016年末，常德市負有償還責任債務餘額為345.85億元，負有擔保責任債務餘額為35.02億元。聯合資信評估有限公司測算的2016年當地政府債務率（債務/可用財力）為77.65%，債務負擔較重。不過這一債務率低於100%警戒線，因此風險總體可控。

常德市政府金融辦也稱，當地經濟運行正常，債務風險可控。記者查詢發現，常德市2017年在債務管理工作上獲得了湖南省財政廳表彰，排在4個優秀單位市州第1位。

但當地防控債務風險的壓力依然不小。2017年7月，常德市審計局公布的《關於2016年市級預算執行和其他財政收支的審計報告》稱，當地財政及融資平台公司償債壓力較大。平台公司核算的政府項目與自營項目未嚴格區分，造成債務的主體劃分不清、責任不明，在項目載體逐步減少、融資難度加大，而企業盈利能力有限的情況下，不利於推動融資平台公司的市場化運營和依法合規開展市場化融資。

由於一些債務劃分不清而產生的地方政府隱性債務是近期市場關注的焦點，常德所在的湖南省對這一問題高度重視。

《湖南日報》此前刊登的文章稱，湖南省隱性債務形式多、增速快，積累的局部風險不容忽視。如果將其他政府性債務(主要是政府性平台公司用於基礎設施、公用市政建設和民生類債務)統統包括進來，則超過系統內債務（9000多億）的2至3倍。如果從風險上看，政府債務總數已接近GDP的80%-100%（國際平均警戒線為60%）。

因此摸清政府債務底數成為今年來多省財政工作的重點。常德也是如此，周德睿要求當地摸清底數，做大心中有數。4月常德市財政局召開市本級防範和化解政府性債務風險調查摸底表填報培訓會，主要目的是摸清平台公司政府性債務。

目前當地投融資平台公司債務規模較大。大公國際的一份跟蹤評級報告顯示，常德市城市建設投資集團有限公司2016年以來負債規模持續增加，截至2017年3月底公司總債務規模約374億元，2014年底這一數字約為200億元。中誠信國際一份評級顯示，常德市經濟建設投資集團有限公司債務持續增長，截至2017年3月末，公司總債務約278億元，規模較大。另外公司擔保金額也較大，達到約206億元。

去年7月，常德市城市建設投資集團有限公司發布公告稱，今後將退出政府融資平台，不再承擔地方政府舉債融資職能。不過多位券商分析師認為，該公司非常依賴財政補貼，遠遠沒達到實際退出政府融資平台。

多舉措化解風險

防範地方政府債務風險引起中央高層高度關注，也被列入今年攻堅戰的重要內容。嚴控地方政府債務增量，化解存量債務成為今年各省重點任務。

為了防範化解隱性債務，近期湖南省召開了罕見高規格金融工作會議，湖南省委書記、省人大常委會主任杜家毫強調，要堅持守土負責、主動作為，採取強有力舉措嚴密防範和化解政府債務風險。

在這一背景下，常德也將防範化解地方政府債務提到新高度。「到了該認真面對和整改政府性債務風險的時候了。」周德睿在6月5日的防範化解政府性債務風險及當前重點工作調度會上說。

多位財稅專家告訴第一財經記者，地方政府債務居高不下一大原因是一些官員政績觀有問題，習慣於走靠高負債拉動增長的老路，為了求政績「大幹快上」「貪大求洋」導致地方舉債規模攀升。

為了根除官員舉債衝動，周德睿強調轉變思維方式，樹立正確政績觀念，投資項目要儘力而為、量力而行，不能觸及地方政府債務紅線。

對上馬的項目，當地也更加謹慎。為了嚴控債務增量，今年湖南省明確「停、緩、調、撤」的總體思路，即不屬於中央重點項目和省委、省政府明確的民生實事項目及重點項目，且本地債務已超過警戒線的未開工項目，予以停建。對已開工建設的城市景觀等項目，債務成本高、風險大的，暫緩建設。對投資規模大、標準脫離實際的，壓減投資規模。對違反中央規定頂風違規舉債的，堅決予以撤銷。

周德睿表示，要「瘦身」各類項目，不能貪大求洋。要嚴控平台公司的自營性項目。要規範融資行為，剎住違規舉債行為。要加強融資、資金和項目的監管。要清理、整合、關閉各類不合規公司。

常德市財政局也表示，今年從預算源頭有效管控公益性基礎設施建設舉債；加強對融資建設項目的全程監管，大力推進項目分類結算和決算評審，釐清平台公司與政府的責任，推動平台公司加快轉型。

「對於一些平台公司，這是轉型升級、破繭成蝶的最好機遇期，過了這個村就沒有這個店了。抓住了戰略機遇期，很多問題就可以迎刃而解。長痛不如短痛，如果三年五年後再防控，很多企業都要死掉。」周德睿說。

常德市委副書記、市長曹立軍主持召開市政府第16次常務會議上表示，要嚴控新增債務，做到全市政府性債務平衡不新增，並逐步減少債務。

不過化解存量債務不可操之過急。中國財政科學研究院院長劉尚希認為，化解風險，好比拆彈，要求精準且有耐心，操作不慎就可能會發生爆炸，引發危機。我國當前面臨的風險形勢嚴峻，風險炸彈點多面廣，而且相互關聯，相互嵌套，化解風險的操作性風險更需要警惕。

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