120家創新主體調查：好政策為何難落地？

讓創新政策落地生根（特別報道·創新好政策，如何落實到位）

數據來源：中國科協創新戰略研究院「創新政策落地情況」專題問卷調查（有效問卷655份）

創新是第一動力，創新決勝未來。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視科技創新。相關部門、地方認真貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義科技創新思想，出台了許多鼓勵創新的政策措施，受到廣大創新主體的熱烈歡迎。

一分部署，九分落實。這些創新政策落地情況怎麼樣？如何踏石留印抓落實？近期，本報記者分赴杭州、南京、合肥、武漢、西安、北京等6個創新創業較為活躍的城市，深入調查了120家企業、高校、科研院所、眾創空間、新型研發機構等各類創新主體；其間，還聯合中國科協創新戰略研究院在上述六城市對多種類型的創新主體進行了「創新政策落地情況」專題問卷調查（見圖）。從本期起，我們推出「創新好政策，如何落實到位」系列調查報道，敬請關注。

——編 者

好政策密集出台，激發創新主體創造活力

20個專利整體打包，轉讓費高達2000萬元！

至今，浙江大學科學技術研究院科技成果與技術轉移部部長翁宇都記得兩年前激動的心情。這是國家鼓勵科技成果轉移轉化的新政策出台後，浙江大學單筆轉讓數額最大的一項科技成果。這項破紀錄的專利，是浙江大學「長江學者」特聘教授應義斌帶領多位團隊成員做出來的。「這些專利可用於農產品采後分揀、清洗、保鮮的農機自動化裝備，省人工、提效率，浙江一家民營企業一眼就相中了。」翁宇說。

按照新政策，職務發明成果轉讓收益用於獎勵重要貢獻人員和團隊的比例從原來的不低於20%提高到不低於50%，浙江大學則將這一比例提高至70%。算下來，應義斌團隊共獲得獎勵1400萬元！

科技成果轉移轉化政策的顯效是創新政策落實情況的一個縮影。黨的十八大以來，我國出台了一系列鼓勵創新的政策措施，相當一部分已得到落實，發揮了激勵創新創業的積極效果。此次「創新政策落地情況」專題問卷調查結果也顯示，76%的受訪者認為國家出台的一系列創新政策在其所在城市和單位得到了落實；超六成受訪者認為，隨著創新政策落實到位，創新環境得到了明顯改善，當地在創新人才培養、產學研合作、知識產權保護、風險投資可獲得性和寬容失敗的氛圍方面做得非常好或比較好。（見圖）

然而，也應清醒地看到，一些創新政策在基層落地時還有困難，影響了創新主體的積極性，束縛了科研人員的手腳。應當採取措施推動這些政策更好更快地落地生根，最大限度解放和激發科技作為第一生產力所蘊藏的巨大潛能。

要讓創新政策落實到位，需進一步完善配套措施和實施細則

調查中記者發現，要讓創新政策落實到位，配套措施和實施細則需進一步完善。

——有的政策缺少配套措施。

「以之前出台的鼓勵事業單位專業技術人員創新創業政策為例，老師去創新創業了，論文、經費、項目、學生怎麼辦？編製就這麼多，這個老師離開了，他的課安排誰上？教學、科研任務能不能順利完成？」東南大學生物醫學院副教授呂華表示，一項創新政策要落地，需配套措施來保障。

——有的政策還需要實施細則支撐。

「搞農業、中醫藥、林業的科研人員需要到野外（田間）作業，除了要臨時僱用農民工、嚮導等勞務人員，向農民（葯農）購買蔬菜、中草藥等樣品，還會經常借住農民家，而這些往往都沒有發票」，安徽農業大學科研處處長花日茂說，《關於進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》要求，切實解決野外考察等無法取得發票的報銷問題。現實中不少單位沒有制定相應的報銷規定，沒發票依然報不了。

專題問卷調查結果顯示，超過一半的受訪者認為當地政府部門和單位在落實創新政策時遇到的主要困難就是創新政策缺少操作細則。（見圖）

對此，受訪的多家創新主體建議，國家層面政策出台後，省市政府部門應儘快推出配套實施細則，對一些關鍵問題作出明確規定，並公布具體落實、推進的部門；在出台實施細則時，不妨試行「負面清單管理」，明確哪些事情不能做，以更好發揮單位和科研人員的主觀能動性。

要讓創新政策落實到位，需進一步強化政策協調

——科研經費政策與財務政策應進一步協調。

「為了預算準確，我們只能把科研骨幹和項目聯合申請單位——武漢某大學的教授們安排在賓館裡，花一個多月時間做加減乘除，把科學家當會計使。」武漢新烽光電副總經理周久說，儘管有關文件明確要求「簡化預算」，但實際操作中，經費預算還得寫得非常具體、詳細，比如用多少試管、每支試管多少錢，三年的項目要把每一年花錢的情況分別寫出來，最後加起來還要和總數對得上。

為什麼會出現這種情況？記者在調查中了解到，相關文件都明確指出直接費用中的材料費、測試化驗加工費、燃料動力費等可以由項目承擔單位調劑，也就是「打醬油的錢可以買醋」，但在具體執行中，一些財務政策往往要求過於嚴格。

一些科研人員反映，報賬時財務部門要求與項目預算嚴格「對錶」，否則很難報銷。「搞科研不像蓋大樓那樣可以基本按照計划進行，一個課題3到5年，中間有很多不確定性，使用多少耗材、開幾次會、出幾次差，都很難提前預測。」武漢大學生命科學學院教授楊代常說。

在某省的一些城市，科研人員普遍反映，該省財政部門要求科研經費按「三公」經費管理，到年底須花完當年經費的91%，否則第二年就要扣撥。高校和科研院所為完成這個「硬杠杠」，到11月份就催著課題組花錢。雖然國家科研政策說「花不完的兩年內可以不收回、轉為後續的預研經費」，但他們只能按當地財政部門要求辦。「最安全、最省事的突擊花錢方法就是買設備，不管有沒有用，先買來把錢花掉再說，結果往往造成浪費。」

——科技成果轉化政策與國資管理政策應進一步協調。

科技成果能轉化本是高興的事，但到了浙江某高校一位從事高分子研究的副教授這裡，卻成了煩心事。「談的是作價入股，去年就做了專利評估，提交給學校，到現在快一年了，還沒有審批回來，企業都等不及了！」這位副教授說，他催了幾次校方，都被告知「還在走流程」。

該校負責轉移轉化的管理者對此也很無奈。「雖然相關政策要求科技成果轉化要快，但目前技術類無形資產執行與國有固定資產相同的管理政策，要完成評估備案等審批程序。我們學校又屬於教育部直屬高校，因此按照國資管理政策的規定，必須要走教育部、財政部兩報兩批的流程，這樣一來時間就長了。」

某國家級研究所產業處處長告訴記者，雖然該所是「三權下放」（科技成果的使用權、處置權、收益權由國家下放到科研院所和高校等事業單位）試點單位之一，但目前科技成果的使用權和處置權仍不能完全按政策來。由於該所孵化的企業有國有股權，按規定每次融資時都要進行國有資產整體評估，周期較長。「評估至少需要半個月左右，評估報告初稿出來後，主管部門會找第三方獨立機構審核，通常會有3到5次反饋和修改，我們最多改過10次。每一次增資都要這樣評估。」

——鼓勵創新轉化的政策與考核管理政策應進一步協調。

「一方面政策鼓勵高校教職員工成果轉化，另一方面考核的指揮棒仍然主要圍繞『排名』和『雙一流』，老師們精力有限，往往會無所適從。」南京某高校教授講起了自己的經歷，「我去年搞產業轉化，獲得市裡很多榮譽，但在學校卻被評為『不合格』，因為我上課不太多。這也太丟人了！今年不搞轉化了，說什麼也要讓教務處把課程給我排滿！」

專題問卷調查結果顯示，受訪者認為，創新政策落實面臨的主要困難中排第二位的是政策涉及部門多且難協調。（見圖）

調查中，多家創新主體建議，應探索建立創新政策的聯席制度，在政策設計之初，就把科技、財政、國資、教育、審計、監察等有可能涉及的部門全部納入，聯手制定政策，這樣能讓政策之間更好銜接。

在科研經費政策與財務政策協調方面，受訪創新主體建議，各部門應加強溝通協調，改變用行政思維管理科研的做法；同時建立健全科研誠信制度，加大對科研人員「踩紅線」的事後懲罰力度。

在科技成果轉化政策與國資管理政策協調方面，專家表示，對國有資產嚴格管理很有必要，但對於職務發明等無形資產，應探索有別於固定資產的國資管理政策，同時進一步簡政放權，將一定數額以下的備案、審核等許可權下放，強化制度設計和事後監管。

要讓創新政策落實到位，需進一步增強政策的普適性，健全普及宣傳和反饋評估機制

調查中記者發現，一些鼓勵創新的好政策覆蓋面還不夠廣，普適性還不夠強，因而不利於落實到位。這在人才政策中表現得尤為突出，比如針對創新型企業的人才評價政策有待完善，針對中低端人才的激勵評價政策也有待完善等。

「我們公司一位曾獲世界機器人競賽冠軍的技術總監，因為缺少論文，申報各種人才計劃都落選了。」國自機器人公司產業發展經理何高飛說，企業還想爭取一些國家項目、申報各種獎項，也被職稱問題難倒了，「有的要求團隊中60%以上是副高職稱或者博士，這一項就把我們卡死了。」

「對於技術應用類企業來說，發表論文意味著要把核心技術公之於眾，這麼做，企業不願意。即使願意，做項目要爭分奪秒，哪有精力寫論文呢？」某軟體企業政府事務部總監表示。

受訪創新主體和專家建議，應改變過於側重高校、科研院所的現有評價考核體系，完善創新型企業人才評價政策，做到廣泛覆蓋、分類實施。（見圖）

調查中記者還發現，信息不對稱、宣傳不到位往往會影響創新政策的推廣和實施。不少科研人員反映，國家和地方出台的各種政策文件，有的會以新聞發布會的形式加以解讀，有的則只是在新聞媒體上發布相關信息，或直接掛在門戶網站上。企業、高校、科研院所和科技人員只能自己去理解政策文件，遇到疑問時往往也不知該向誰諮詢。另一方面，實際操作中，創新政策的落實效果往往缺乏反饋機制，第三方評估也較少。

受訪創新主體建議，應進一步加大政策解讀和宣貫力度，由政府部門牽頭組建科技創新政策諮詢服務平台，受理各類政策諮詢；還應逐步建立起創新政策落地的監測與評估機制。

（本報記者田俊榮、馮華、趙永新、余建斌、蔣建科、吳月輝、喻思南、劉詩瑤、谷業凱）

製圖：張芳曼

喜歡這篇文章嗎？立刻分享出去讓更多人知道吧！