沈百鑫等：德國水體保護監管機制和治理理念發展及其啟示
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編者按
由教育部人文社會科學重點研究基地——武漢大學環境法研究所主辦的《環境法評論》正式創刊，並由中國社會科學出版社正式出版。本公眾號設置專欄，將不定期對《環境法評論》創刊號所設「特稿」「理論前沿」「熱點聚焦」「環境公益訴訟實證研究」「譯作集萃」「會議綜述」六個特色欄目共計14篇論文的長摘要予以推送，以饗讀者。
作者：沈百鑫，德國亥姆霍茲研究聯合會環境研究中心（Helmholtz UFZ）研究員。
[德]Wolfgang Koeck，德國亥姆霍茲研究聯合會環境研究中心教授。
摘要編寫者：車東晟，武漢大學環境法研究所2015級博士生。
本文著重標記系編輯為便於讀者閱讀而添加，與原文作者無關。
水體保護是現代環境治理的重要方面，但其產生遠早於現代環境治理。德國的水體保護監管機制探索和實施的時間相對充分和完備，其主要表現在以下幾個方面：在水體使用的許可方面，採用嚴格許可制度。其許可的對象為綜合的水體使用，法律以明確的列舉方式加以規定。在私人水使用權上自始受到嚴格限制，不僅受到德國法規範，而且直接適用歐盟法。對許可的具體實施為分層細化，即所有水體要經過一般許可、特別許可或高等許可。水事許可中有不同義務協同和強度層次。在排污方面有系統的污水排放標準，對先進的技術水準通過不同的法律和行業規定的附件加以一般化，以加強可實施性。此外，德國實行污水（稅）費和取水費制度、區域特別保護制度、一般禁限制制度、臨水綠地岸帶制度等。
從這些制度的確立和演變中可以看出，德國的水體治理理念發生著轉型：第一，水事規範從私法向公法性質轉變，即更加註重國家對私人在使用上的自由和權利的約束，以保障公共與集體利益最大化，如藉助先進的技術水準（最佳可行技術）和環境質量達標為基礎的許可制度，私法上的民事權利保護轉化為行政第三人訴訟等；第二，主要監管方式從傳統防衛型行政治安向藉助科技標準的預防型嚴格許可轉變。主要表現為環境許可制度，尤其是對污水排放的許可制度的實施；第三，管理理念從排放監管在內的個體監管向與流域整體的環境質量達標相結合轉變。德國傳統法和歐盟法均未對整體性環境質量達標的諸多問題進行系統規定，在近幾年的水體監管中，德國在一些具體的污染物控制以及總體的生態狀況質量評價因素上開始完善國內法進行細化；第四，法律目的從水事領域相對獨立管理向兼顧生態系統的綜合管理轉變。
這些理念的轉變對我國水資源保護管理的啟示為：首先，確立公權力對私人用水權的絕對地位。這是基於公共利益保護角度出發的。我國在水資源開發利用上，私權意識較為薄弱，公法措施難以伸展。對此，我國應當在公法上一方面注重規劃制度的廣泛應用，在中國語境下以「一河一策」作為法律與具體監管之間的銜接與補充；對於許可制度不斷向環境影響的源頭推進，從最初私法上的損害救濟到危險防衛與排放管理，再向間接排放和生產領域不斷推進。其次，我國應以先進技術標準實現許可中的預防性原則。德國水法中的核心機制就是一體化的水使用許可，其中規定了所有向地表水體的污水排放必須要達到凈化處理相關的先進技術水準。即在生產技術上就考慮以現行最佳可適用技術為標準，並經過經濟可行性分析。我國應借鑒德國的理念，對現有的污水排放規定及其大量零散的排放標準予以體系化，制定污水排放條例。再次，以環境質量達標來彌補和完善以點源排放監管為主的水體保護機制不足。德國的環境許可制度是隨著環境治理理念的發展與轉型而越發嚴格。到現階段，不再以防止發生不利影響為最終目標，而是以改善和達到優良質量為目標。我國在水資源保護和水污染治理中，應當充分重視優良環境質量的維持和改善、達標治理以及環境修復措施等方面的積極作為。最後，中國環境問題解決方案迫切需要內生理念。中國在短短的幾十年經歷了西方發達國家上百年走過的現代化道路，面對大量的問題，德國是在相當長的時期內逐漸產生並分期應對的，但是中國卻要面對這多重疊加的任務，中國應當充分基於自身的特殊性和時代性，探索源自中國智慧的制度創新。
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