對創新主體調查：「科研圍著經費轉」仍存在

原標題：讓經費為人的創造性活動服務（特別報道·創新好政策，如何落實到位）——對六城市120家創新主體的調查之二

科研經費是創新活動的重要保障。習近平總書記在兩院院士大會上指出，「要著力改革和創新科研經費使用和管理方式，讓經費為人的創造性活動服務，而不能讓人的創造性活動為經費服務」。近年來，我國出台了以《關於進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（以下簡稱「50號文」）為代表的一系列「鬆綁」政策，在「簡化預算編製」「改進結轉結餘資金留用處理方式」等方面提出了具體要求，旨在讓科研人員告別「經費煩惱」，集中精力做好科學研究。

在記者近期對杭州、南京、合肥、武漢、西安、北京等6個城市的120家創新主體進行的調查中，科研人員普遍反映，「50號文」等「鬆綁」政策出台後，各地紛紛推出配套文件，帶來了許多積極變化，有效釋放了創新活力。

「有了科研財務助理後，我再也不用像會計一樣算賬、跑報銷了，省出近1/3的時間搞研究！」調查中，中科院微生物所研究員吳邊告訴記者，過去他為了申請項目經費，要花幾個月時間埋頭做預算、填表格，「感到很鬧心。」現在，像吳邊這樣受益於「50號文」中「項目承擔單位要建立健全科研財務助理制度，為科研人員在項目預算編製和調劑、經費支出、財務決算和驗收等方面提供專業化服務」政策的科研人員已越來越多。

「科研人員圍著經費轉」「有錢沒法花、不花還不行」等現象依然存在

記者在調查中也了解到，「50號文」及其配套文件中的一些政策還沒有完全落地。「科研人員圍著經費轉」「有錢沒法花、不花還不行」等現象依然存在。

——預算過細。

縱向經費（指各級政府部門批准立項的科研項目經費）一般分為直接費用和間接費用兩部分。前者主要包括設備費、材料費、測試化驗加工費、差旅費、會議費等，後者包括承擔課題任務單位為課題研究提供的現有儀器設備及房屋，水、電、氣、暖消耗，有關管理費用以及績效支出，加起來有20多個科目。

武漢大學生命科學學院教授楊代常說，儘管「50號文」說要「簡化預算編製」，但實際操作中，科研人員做預算還得「非常具體、詳細」，比如用多少試管、每支試管多少錢、總共多少錢，都要「釘是釘，鉚是鉚，對得上」。

他告訴記者，為了把預算做好，要把課題組的教授、博士、碩士等組織起來，花一兩個月時間去做加減乘除。「搞科研不像蓋大樓那樣可以基本按照計划進行，一個課題做3—5年，中間有很多不確定性。要求預算這麼細，不僅違背了科研規律，也浪費了科研人員的時間。」

——到賬較晚。

安徽省農科院園藝所研究員張金雲等科研人員反映，近年來我國科研經費撥付提速，現在科研經費年底到賬的情況基本沒有了，但與一些科研需求相比，依然到得較晚。

經費到賬晚造成一些不利影響：

需要錢的時候沒錢花。張金雲說：「我是搞桃子新品種培育的，春季是研究的關鍵期，需要用錢的地方很多，科研經費沒有及時到賬的話，會影響科研活動的開展。」

不需要錢的時候必須花。南京某高校材料科學與工程學院副院長崔佳說，由於「50號文」中「項目實施期間，年度剩餘資金可結轉下一年度繼續使用」的政策沒有完全落實到位，每年10、11月成為一些高校招投標最多的時候，實驗室、課題組都著急花錢，「要不然就會被收回，還會影響下次的經費申請。」某國家級研究所科研人員彭路說，為了把「遲到」的科研經費在年底前花完，許多時候是「為花錢而花錢」，甚至一些原本可以不花的錢也要想名目花掉。

——報銷過嚴。

不少科研人員反映，雖然根據「50號文」，可以將會議費、差旅費、國際合作與交流費合併為一個科目，也就是允許「打醬油的錢可以買醋」，但一些財務部門卻依然嚴格「照章辦事」，導致報銷時較為困難。

比如，科研人員反映，報賬時財務部門要求與項目預算嚴格「對錶」，否則很難報銷。

再如，一些財務人員為規避風險，往往讓科研人員找領導打報告、簽字，費時耗力。陝西省某醫院科研處處長張昊說，有時候科研人員報銷一些正常的科研費用需7位領導簽字。「財務為什麼這樣要求呢？說白了是不願意擔責。其實簽字時常常誰都不看，成了走形式，白白耽誤大家時間。」

調查中，科研人員反映，國家政策的出發點是為科研人員「鬆綁」、增加他們的經費使用自主性，但由於上述問題的存在，往往導致其難「鬆綁」、難靜心、難安心。為減少麻煩、規避風險，一些高校院所甚至出現了科研人員不願申請科研項目的現象。

為了真正把「50號文」等相關政策落到實處，實現習近平總書記所說的「讓經費為人的創造性活動服務」，調查中科研人員提出以下建議：

——遵循科研的特點和規律，優化項目預算編製。一些項目可以嘗試把現在的科目經費精準預算改為「按比例概算」。主管部門可根據以往經費實際發生、使用情況，運用大數據，計算出不同類型的科研活動中各科目所需經費的大致比例，讓科研人員遵照這個比例填表寫預算。

——財政部門應及時下撥科研經費；確實撥付遲緩的，可按到賬實際時間實行財年管理，避免突擊花錢。此外，應根據「50號文」要求，改進結轉結餘資金留用處理方式。

——科技、財務、審計等部門應共同研究制定科研經費相關政策。應按照「尊重人才、尊重規律、調動積極性」的原則，推出統一的操作細則，列出負面清單，切實解決相關政策不協調問題，解除科研人員的後顧之憂。

一些地方將橫向經費參照縱向經費管理，不利於產學研合作和科技成果轉移轉化

科研院所等以市場委託方式從企業獲得的橫向經費，是我國研發經費的重要組成部分。在我國近年出台的創新政策中，從未要求將橫向經費按縱向經費進行管理。「50號文」指出，自主規範管理橫向經費。法學專家認為，橫向課題是一般法人自然人的委託項目，屬於民法中的「承攬合同」，課題組幹了多少事情、應該拿多少報酬，應由項目委託方和課題組協商決定。管理部門只能建立規則予以引導，不宜將其作為縱向經費管理。

然而，記者在調查中發現，一些地方將橫向經費參照縱向經費管理，提出過嚴要求，束縛了科研人員的手腳，不利於產學研合作和科技成果轉移轉化。

合肥某高校科技處副處長王猛說，由於一些地方要求橫向經費縱向管理，學校就要求科研人員像縱向課題那樣開列詳細的經費預算，看上去很漂亮，實際上弊大於利。以提供技術服務為主的橫向項目如果參照縱向經費管理，「嚴格按預算開支」會給經費使用平添許多不必要的要求，不利於項目的正常開展。比如，橫向課題中科研人員以技術服務為主，勞務費支出佔大頭，但縱向管理後的這一比例被嚴格限定；按照縱向管理要求，購買科研設備必須按照政府採購程序審批、購買，周期較長，結餘經費也難以結轉等。

南京某大學科技處副處長李海說，橫向項目是科研人員在本職工作之外，為解決委託方的問題提供技術服務，科研人員的勞務和智力付出占很大比例，理應肯定其合理收入，只要按規定交稅即可。但由於一些地方實行縱向管理，科研人員的勞務付出往往難以得到相應的回報。

一些高校和科研院所為規避風險，在實際管理中往往層層加碼，將橫向課題中的接待費、差旅費等按照行政事業單位的「三公經費」管理。科研人員反映，爭取到橫向課題本來就不容易，實行縱向管理後不僅拿不到合理的勞務報酬，還容易犯錯誤、受處分，挫傷了他們的積極性。不少科研人員告訴記者，他們現在接橫向課題時慎之又慎，「與其犯錯誤，不如盡量不做」。一項對中部某省15所高校近年橫向課題的抽樣調查顯示，這些高校橫向科研項目數量和合同金額連續3年下降，其中項目經費管理方式不合理是重要原因。

調查中，科研人員建議，要區別對待橫向、縱向經費，不宜把橫向經費按照縱向經費進行管理、要求過多過細。同時，應切實尊重課題負責人的自主權，允許他們在遵守法律和委託方合同的前提下，根據實際情況合理安排勞務、差旅等費用支出。

記者在調查中了解到，湖北省的做法值得借鑒。湖北省財政廳出台了《湖北省省屬高校院所橫向科研項目經費管理暫行辦法》，對省屬高校院所研發團隊（公司）開展具體科研活動的私權行為徹底放開，不予干涉。政策的核心內容是：不把橫向經費視為高校院所收入，管理費和國有資源（資產）有償使用費以外的橫向經費不納入高校院所部門預算，高校院所作「暫存款」處理，按照進度撥付研發團隊（公司）指定賬戶，由其自主使用。同時，按照事權與支出責任相適應的原則，高校院所可收取相應的管理費和按照成本向研發團隊（公司）收取實驗室等國有資源（資產）有償使用費，並納入高校院所部門預算，按部門預算和事業單位財務管理相關規定執行。

調查中，許多科研人員表示，我國科研經費管理中存在的一些問題是長期積累形成的，需要在發展中解決、完善。從政策出台到落地往往需要一段時間，科技界對解決這些問題有信心。

（應採訪對象要求，文中崔佳、彭路、張昊、王猛、李海均為化名）

（記者田俊榮、喻思南、余建斌、趙永新、馮華、蔣建科、吳月輝、劉詩瑤、谷業凱）

《 人民日報 》（ 2018年07月09日   18 版）

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