安倍內閣中東外交戰略的邏輯
原標題：安倍內閣中東外交戰略的邏輯
南開大學日本研究院講師程蘊在《日本學刊》2018年第3期發表《安倍內閣的中東外交：戰略、地區秩序與困局》（全文約2.3萬字）。
程蘊認為，安倍晉三第二次執政後，中東外交成為日本全球戰略的重要組成部分。作為「自由開放的印太戰略」的重要連接點，日本力圖在中東地區構建以自身為核心的跨國經濟環流；通過創建新的能源貿易規則，謀求改變全球能源版圖；通過對話擴散價值觀及政治理念，在中東地區培育構建全球秩序的支持者。這些戰略層面的政策與行動，構成了日本積極主動的中東外交的核心。在地區秩序層面，日本總是通過平衡各方關係併兼顧與美國的同盟立場，來充當地區政治協調者的角色，故日本的中東外交又往往表現出被動應對的特徵。
日本國家戰略的調整，帶動了其對中東戰略價值的重新認識，進而影響了其中東政策的制定。作為戰略性的中東外交，最重要的是構建有利於自身穩定的中東地區秩序。從宏觀上看，日本的中東地區秩序觀實際上是對美國的中東秩序觀的微小修正，其修正程度恰恰反映出日美對於中東形勢發展的認知差異，以及日本對中東國家友誼的需求程度。這是因為構建地區秩序單靠日本自身的力量無法實現，需要巧妙地藉助其他域外大國和本地區大國的力量，並將其儘可能納入自身的戰略軌道來達成目標。正如河野太郎所指出的那樣，日本中東外交的優勢在於既與中東主要國家維持了極好的關係，也作為美國的盟友與之保持了良好的溝通關係。因此，日本在參與構建中東地區秩序的過程中，既要按照自身的政治理念將該地區的政治秩序推向理想狀態，也要根據外部環境的變化不斷做出適應性調整。從微觀上看，日本對中東地區秩序的關注，主要集中在政治轉型、反恐和中東和平問題三個方面。
（一）政治轉型
政治轉型歷來是中東政治面臨的一個重要課題。它不僅帶來了延續傳統君主制的國家與推行阿拉伯民族主義的共和制國家間的對立與猜忌，也反映了民主化浪潮對中東原有國家制度的衝擊。在進入21世紀後，中東地區的民主化浪潮日趨高漲。這不僅是威權體制下國家現代化進程遭遇挫折、社會財富分配不均所導致的必然結果，也與以美國為首的西方國家推波助瀾密切相關。在長期的威權體制下，中東國家內部的市民社會發育並不健全。從宗教和傳統中汲取養分的「伊斯蘭復興運動」，雖然在一些國家受到基層民眾的廣泛歡迎，並成為反體制的主要力量，但在此基礎上形成的「政治伊斯蘭」組織卻或是持有復古主義的主張，或是欠缺成熟的國家治理經驗。因而，在威權體制被推翻後，緊接而來的通常並不是國家治理模式的進步，而是現代社會治理環境的缺失和派別間無休止的對抗。這又進而為恐怖主義蔓延提供了可乘之機，更加惡化了中東地區的安全環境。
「9·11」事件後，日本曾追隨美國在中東地區推進民主化，以剷除所謂滋生恐怖主義的溫床。然而，伊拉克重建的失敗和「阿拉伯之春」後的混亂，使日本政府認識到舊有威權政府被突然打倒後產生的各種弊端，開始嘗試通過漸進模式來推動中東國家的民主化進程，力圖在民主化和有效治理之間取得適度平衡。漸進模式的核心在於對人的塑造，這種模式可以暫時容忍制度上的不夠民主，著力通過文化交流或教育援助等方式向中東國家滲透西方價值並培育現代公民，從而為將來的政治轉型打牢社會基礎。例如，在埃及，日本同塞西政府保持著密切關係，並於2016年與之達成「埃及和日本教育夥伴關係計劃」，確立了在埃及引進全套日式教育的各項具體措施，力圖培養埃及青年的道德、紀律以及互助心。為支持這一計劃的實施，日本政府從2017年開始在人力和財力兩方面對埃及展開長期援助，以使日本教育培養模式在埃及落地生根。在沙特，2017年公布的《日本—沙特願景2030》中將「軟價值」（soft values）列為兩國合作的三大支柱之一。日本通過推進沙特國內規制改革，建立高效廉潔的政府，並在教育、體育、娛樂等領域幫助其構建更加寬鬆的社會環境，得以參與沙特未來的社會治理和政治改革。
此外，在民主化改革導致秩序混亂的地區，日本政府採取更有針對性的援助措施來幫助這些政府實現社會有效治理。在阿富汗，2015年確立新的援助原則後，日本將援助與阿富汗政府的治理效率直接掛鉤。日本承諾2017—2020年每年向阿富汗政府提供上限不超過400億日元援助的同時，強烈要求阿富汗政府消除腐敗、改革選舉制度、改善人權，並根據「相互責任的原則」視阿富汗政府改革的努力程度提供相應的援助。而在伊拉克，日本繼續支持伊拉克政府推進反恐作戰的同時，也努力促進該國國內各派別實現超越宗教與民族差異的國民融合。除了在日本國內組織召開研討會向伊拉克國會議員介紹日本戰後復興和民主主義的經驗外，在摩蘇爾解放、伊拉克境內對「伊斯蘭國」的反恐戰爭取得決定性戰果後，日本更在國際上倡議通過回收武器、擴充就業機會來消除導致伊拉克國內治安狀況惡化的外在因素，把實現有效治理放在援助目標的第一位。
當然，在中東地區國家的總體發展方向上，日本仍支持美國主導下的中東民主化進程，至少對於日本來說民主化進程和有效治理之間並不存在本質性的矛盾。在日本看來，有效治理並不僅僅是表面上的政權穩定，而且涉及人權發展等各個方面。只有打破中東國家相對封閉的國內政治結構之後，日美等國才有機會參與到這些國家的國內治理過程中去。所以，在敘利亞問題上，日本政府堅決支持美國的立場，要求實現全國停戰，為人道主義援助提供暢通無阻的通道，並在此基礎上開啟該國政治改革進程。這實質上否定了阿薩德政府的權威而將敘利亞國內政治推向多元化的方向。
總之，在中東國家政治體制轉型的問題上，日本的終極目標是拓展中東的民主化。而在具體推進過程中，日本則視情況更多地關注政治轉型的平穩度，並積極向中東國家宣傳和移植日本戰後轉型的各種經驗。
（二）反恐問題
日本關注的第二個重點問題是反恐問題。2013年安倍訪問中東，宣布強化與中東國家在政治和安全方面的合作，其中一個主要內容就是反恐。由於反恐問題得到了包括中東主要國家在內的國際社會的普遍支持，所以2014年日本加入了打擊「伊斯蘭國」國際聯盟，將反恐與所謂的「積極和平主義」的理念掛鉤，藉助國際反恐大趨勢來推進自身的政治大國化戰略。2015年1月，安倍再次訪問中東，從所謂的「基於國際協調主義的積極和平主義」立場出發，進一步宣揚日本在國際反恐問題上的立場，並宣布未來日本將給予整個中東價值25億美元的新援助。而在發生日本人質事件後，日本更是表現出不妥協的立場，將強化反恐對策明確作為中東外交的三大支柱之一。
然而，中東的反恐鬥爭從來都不是單純的非傳統安全問題，而是與政治格局的演變密切聯繫在一起的。在打擊「伊斯蘭國」的鬥爭中，伊朗地位不斷提高並形成了所謂「什葉派新月地帶」，重新確定了中東地區的政治版圖，而俄羅斯憑藉對敘利亞阿薩德政府的支持，也重新恢復了自己在中東政治中的影響力。對於日本來說，缺乏美國直接參与的軍事反恐行動，最終只能是日本介入中東政治的一個切入點，很難對該地區的秩序構建產生直接影響。在這種情況下，日本在中東反恐鬥爭取得階段性戰果後，開始注重從非傳統安全和傳統安全兩方面同時介入中東政治，力圖減小美國在該地區實力衰退產生的負面影響。在2017年9月舉辦的第一次「日本―阿拉伯國家政治對話」會議上，日本外務大臣河野太郎提出了強化日本對中東政治參與的倡議，主要內容是參與構建中東國家間的政治、安全對話機制，增強阿拉伯國家對「自由開放的印太戰略」的認同度。因為處於沙特和伊朗對立前線的霍爾木茲海峽也是「印太戰略」的關鍵節點之一，可以預見未來的中東安全對話將更多涉及傳統安全的內容，並可能探討構建地區安全機制的問題。當然，作為地區安全事務的重要課題，反恐仍被日本所重視。在重點區域，日本更是以加強援助的形式顯示其大國責任（例如對西奈多國部隊和觀察員組織部隊的援助）。但是，對於日本來說，反恐已不再是中東地區安全事務中的一個單一話題，通過構建地區安全機製做出系統性的應對將是未來反恐的發展方向。
（三）中東和平問題
日本關注的第三個重點問題是中東和平問題。阿以衝突是日本參與中東政治的契機，但隨著阿拉伯國家的分裂以及近年來中東地區各種矛盾的湧現，阿以衝突已逐漸轉化為巴以衝突且很少再佔據整個中東政治舞台的中心。然而，對於日本來說，常年對巴勒斯坦的援助已經使它對中東和平進程產生了一定的政治影響力，而且巴以衝突問題也是日本最有可能在中東政治中發揮主導作用、獲得阿拉伯國家好感的切入點。
早在小泉執政時期，日本政府就已經提出要在巴勒斯坦自治政府改革問題上發揮主導作用，並毫無遺漏地參加所有有關中東和平進程的工作。然而這一政策主張並未實現，日本政府遂轉而開始摸索自己獨立解決巴以衝突的路徑。經過十餘年摸索而成的路徑主要有以下三個要點。
（1）通過「和平與繁榮走廊」的建設，強化巴勒斯坦自身經濟的造血能力，並在合作過程中推動以色列、巴勒斯坦、約旦等相關各方形成互信。（2）構建東亞各國合作援助巴勒斯坦機制，強化自身在中東和平進程中的主導權。（3）通過援助，提高巴勒斯坦自治政府的社會治理能力，確立對中東和平等政治問題的影響力。
然而，日本對中東和平進程的干預也存在局限性，主要表現為日本很難影響以色列乃至美國的政策，無法有效管控巴以間的衝突。2017年，就在日本大談升級「和平與繁榮走廊」之際，以色列政府通過了在東耶路撒冷和約旦河西岸地區建立新定居點的計劃。該計劃導致耶路撒冷老城區發生多起巴勒斯坦人針對以色列人的襲擊事件，嚴重打擊了巴以雙方的互信。對於此類事件，日本政府除發表外交聲明闡明立場外，並無任何有效的解決措施。而同年12月，美國總統特朗普簽署法案承認耶路撒冷為以色列首都，並將美國駐以色列大使館遷至此地，此舉對日本的中東政策造成嚴重衝擊。對此，安倍內閣最初閃爍其詞，在沒有看清風向前拒絕表態。當確認了各方態度後，日本表明了與美國相左的立場，但面對巴勒斯坦對美國的強烈不信任，日本仍強調美國參與、主導中東和平進程的重要性。
對於巴以衝突，日本雖然一直表現出所謂「親阿拉伯」的立場，但其所追求的與其說是支持巴勒斯坦，不如說是想在維持日本與衝突各方相對平衡的關係下，促進巴以之間的和解。所以，在巴以問題上，日本雖然有明確的原則，並努力為雙方達成互信創造機會，但在遇到雙方衝突時也會密切觀察形勢發展並不斷對政策做出微調，以說服衝突各方儘快適應新的平衡狀態。例如，在特朗普政府承認耶路撒冷為以色列首都而引發的事件中，日本政府正是看到了阿拉伯國家由於害怕國內政局不穩而不會縱容過激派反對以色列、並願意在共同反對伊朗的戰略共識下暗地發展同以色列關係的心理，所以才會以此為方向積極在相關各方間進行調解。
總之，在中東地區的秩序構建上，日本在大方向上仍致力於維護美國治下的和平。這與整個日本外交戰略的走向是一致的。雖然美國在中東地區的實力處於衰退時期，增加了日本「搭便車」的難度，但這也為日本實現其政治大國的野心提供了諸多便利。日本有更多機會去表現其政策上獨立性的一面，由此自然會贏得不少中東國家的好感，並在一定程度上增加了其作為政治大國的認可度。然而，這並不意味著日本在維護地區秩序問題上會超越美國佔據主導地位。在大多數時候，日本只是將自己定位為協調者，在高舉原則的同時，根據形勢的發展不斷平衡與各方的關係，據此獲取更多的話語權。
由此邏輯出發可推導出以下三個結論：（1）在中東問題上，美國戰略與日本戰略之間不會存在根本性對立。（2）由於中東遠離日本本土，日本的實力投射能力嚴重不足，缺乏單獨行動的手段和能力。日本只能從順應美國所締造的中東政治環境著手推進自己的政策。由於日美間的戰略目標並不對立，所以日本政府也往往會將美國因素的影響看作一種積極因素，而不是對其行動的制約。（3）戰略上的一致性並不代表在具體事務上日美兩國具有完全相同的利益訴求，日本在順應美國所締造的中東政治環境的同時，也會根據自己的利益提出改善環境的要求。其實現這些要求的手段有：各種層次及各個領域的雙邊和多邊對話、經濟技術合作或財政援助、文化教育領域的價值觀滲透和人才培養及人員援助等。
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