國家規劃的未來之路：去中心化

原文 ：《未來國家空間規劃體系將走向何方》

作者 |清華大學建築學院教授、清華大學中國新型城鎮化研究院執行副院長 尹稚

圖片 |網路

國家空間規劃體系的問題從社會治理角度來講，空間既是資產又是資源，涉及誰的權利、誰的利益，如何分配、如何獲益，以及如何永續使用資產和資源的概念。從全球情況來看，落實在空間上的有三種比較典型的規劃類型：

空間上的三種典型規劃類型

守底線的規劃。這是對硬科學底線和價值觀底線的堅守，要保住自然資源底線和歷史資源底線，需要有規則、有目標、有預警，有真實的監測和實時的管理，也涉及與底線規劃有關各種類型資源的分級分類管理，即從國家級到省級、市級以及縣級的整套剛性分級管理體系。無論是自然資源評價還是歷史資源評價都可以依靠這個體系分級進行規劃和管理。這是空間規劃中最「剛性」的一部分。這兩個底線不守，子孫無以延續，文化無以傳承。

調關係的規劃。也叫溝通性規劃，這是對契約精神的堅守。要發揮市場動力讓市場因素在資源配置當中起主導作用。這是發展共識，但很難自上而下，一勞永逸地為市場確定精準化的目標，市場與空間的關係是動態的，互為因果的。但要通過規劃為市場定遊戲規則，依規進行管理，揚善懲惡，任何一個投資主體進入市場行事都要有底線、有規矩、有相應的行為標準。目前，我國只有空間表徵指標的剛性管控，缺乏空間行為標準的剛性管控，這是個大問題。

這些年從歐洲到北美普遍出現的協議出讓、用簽訂契約的辦法來控制新的發展空間就與此有很大關係，比如講土地的混合使用問題，不是去計較居住用地中可以混合產業用地的比例，而是去計較產業主體在居住用地中應遵守的行為規則（如排污標準，雜訊標準，運輸時段約束等等），其目的是將產業行為與居住行為的衝突降下來，能使二者相安無事。規劃的作用很核心的是用行為標準管控行為衝突。

保民生的規劃。目前，中國在城市市政工程系統和城市公共服務系統的支撐能力上還遠不是一個現代化的國家，反映出嚴重的韌性不足和公共服務能力欠缺的問題。除了政策方面的問題外，空間上也存在很大問題。在城市發展過程中，這兩類設施所必須佔用的空間往往是最先被消滅和擠占的，沒有空間的保障，只通過政策調節，無法解決根本問題。

這三種規劃就划出了三類最大的空間分類，即保護空間、發展空間和服務支撐空間。以上三類空間是未來我們都要保障的，但三者規劃的方法論存在根本不同，要從社會公共利益和政治承諾的高度，從商務契約精神和硬科學底線堅守視角分別考慮。因此，我們需要建立新的體系，直面社會問題，做有價值觀為導向，有價值體系統領的規劃。

立法：編制法VS基本法

中國迫切需要建立統一的空間規劃立法。從國際立法看，以土地為核心的資源和資產管理應當是任何一個國家公共資源管理的核心。土地法是國家的根本大法，所有不動產資源都是土地上的附著物，這是基本法理。從這個角度來講，關於未來空間規劃法有幾個方面非常值得探討：

為分級施政的公權力定邊界，定責權利關係，定獎懲制度。中央政府自身以及對各級政府掌握的公權力都應該有明確的邊界、責權以及獎懲機制，才可能實現正常的事權分級和分權施政。在守底線和保民生方面高層級政府應該擔負更多的責任，而調關係的契約則更涉及基層利益。

為市場活動定規則。中國的政商關係在空間資源利用與分配中影響深刻，常常是引起討論的爭議點，新型政商關係的根本出路是要依靠契約型法規。空間規劃不能僅僅完全依靠頂層設計，還要尊重市場交易的結果。

保障公共利益訴求。要定規則、定渠道、定保障線。空間法應與新生的民法體系對接，保護個人空間權利。這就涉及法律對接的三個層面的問題：一是與黨紀國法層面的公權力對接，即大權力框架下的小專項；二是與現行或可能改革的經濟法規對接，包括涉及產權、地役權、公司法、投資法等等；三是與民法對接，新的民法總則的通過穩定了公民的基本權利，與空間有關的基本權利也會有相應投影。

尺度與分級治理

從分層治理的角度看，不同尺度空間編製規劃的基本方法論不同，關注重點也不同。區域層面是否僅僅落實到省域層面還有待商榷。因為很多環境問題、生態問題是流域或氣候帶層面的，需要考慮如何把行政分區與自然分區疊加劃分區域。未來區域層面可能包含省域概念，也包括大量特殊區域治理的混合性分區概念（如應對自然資源的河長、湖長等等，應對社會治理和發展的城市群，都市圈等等）。

分級利益也存在巨大差異，不同級別政府的利益訴求不同。從近兩年全國新型城鎮化調查的情況看，發達地區已經意識到，人才爭奪的根本不是戶口問題，也不是指標問題，而是身處在城市中的人以及他們的父母和子女能否享受到好的公共服務，才是決定能否留住人才的根本原因。

非中心化時代的治理範式

在當代的技術環境下和社會環境下，社會治理範式會發生重大變化。這個時代是去中心化的網路時代，去中心化有兩個核心：一是服務過程當中主客體關係的模糊和角色的不斷對接與互換。另一個是管理、監測、監管過程中的主客體關係的模糊和角色互換。城鄉建設也在發生著這樣的變化。城市規劃不再是一個高度專業化的學科，生活在城市中的人對於社區環境、大環境質量都有了認知和要求，未來社會治理將會朝互動式、雙向交流式發展。

規劃體制也不應是一個在傳統自上而下主導的體制基礎上進行修補的體制，而是依照現代社會治理理論，在主客體日漸模糊和可以角色互換的情況下，實現監測監督和最終的服務管理。最終，規劃的根本目的是針對現實問題、凝結社會共識、實現社會改良、追求更美好的生存狀態和實現永續發展。在這個問題上，手段可以迭代、形式可以變化、目標可以多元，治理體系可以在實踐中逐步探索。

文章原載於社會科學報第1615期第1版，未經允許禁止轉載，文中內容僅代表作者觀點，不代表本報立場。

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