世界盃決賽和屢被叫停的中國互聯網售彩

文章授權 經濟觀察報（eeo-com-cn）

作者 蘇國京 陳伊凡

北京時間7月15日晚11點，萬眾矚目的世界盃決賽即將打響，對陣雙方是法國隊和克羅埃西亞隊。

最新的奪冠賠率顯示，法國隊贏球的賠率為1.85，而克羅埃西亞隊贏球的賠率則高達4.25。決賽現場必定精彩萬分，但因為這組賠率數據，場外的競彩局勢同樣能達到群情鼎沸的效果。

（數據來自：第一看點）

借著世界盃的東風，彩票業再次迎來銷量井噴。7月2日至8日，競彩銷售達80.09億元，世界盃期間競彩銷量已超350億元。4年前的巴西世界盃，競彩總銷量額約為129億人民幣。

不過，世界盃競彩的紅火跟中國互聯網彩票業無關。6月20日，國內大批網路售彩APP被封。

為何中國互聯網彩票業完全沒有享受到世界盃紅利？

彩票，在國內國外的詮釋是有區別的，我國對於彩票的界定不清，加上監督、管理、銷售和發行幾個環節存在權責不清，容易造成一定問題。在國外，有博彩業並沒有彩票業，我們不會聽說哪個國家有彩票行業。國外的博彩包含了賭場，體育運動賭博(比如賭球)，各種賽事競猜，比如賽馬，還有bingo遊戲、老虎機、彩票等等，因此在海外，彩票僅是博彩概念里一個分支。作為分支的彩票，核心組成主要是數字，樂透型的彩票，比如雙色球、大樂透等，還一大類即開型、刮刮的彩票，和一種叫做keno的遊戲等。

但在中國，部分歸類在博彩的(彩票除外)遊戲，被變成了彩票。所以說，中國彩票的內涵超過了國際上對彩票定義的範圍。所以當我們在跟國外彩票做同等對比的時候，就會發現很多東西對不上。包括返獎比例、玩法上，發行費等方面，為什麼呢?因為我們定義不清，規則不同。比如我們競猜類遊戲經過歷次提高返獎率，最高只有 73%。但在海外，賭球有不低於85%甚至超過90%的返獎率的。但我們的競猜彩票並沒有和國際上體育博彩的返獎標準接軌。所以也造成在與私彩抗衡時帶來困境。當然，我們不能簡單地把國外的彩票返獎率跟國內進行直接對比，因為定義不同。

屢遭叫停的互聯網售彩

我國的體彩始於八十年代，最早是在福建開始發行。當時，福建省計劃建設幾個大型體育場館，發行體育彩票，就是為了建設體育場館。

到了1987年，開始有了福利彩票。當時的民政部部長崔乃夫主張，推行福利彩票。曾經，崔乃夫感慨："為什麼要創辦福利彩票？核心的問題是因為民政系統沒錢，可該做的事情又太多，所以就得想辦法自己去找錢。為此，我們想了許多辦法，作了許多探索，其中一個就是搞彩票，而彩票也是其中比較成功的一步。"

1987年6月3日，經黨中央、國務院批准的中國社會福利有獎募捐委員會在京成立，國家批准發行"社會福利有獎募捐券"，籌集社會福利資金，發展以"安老、扶幼、助殘、濟困"為主要內容的社會福利事業。這是新中國成立後的第一家彩票經營、管理機構。

最早國家成立了募辦，幾個部門聯合管理，這個是一個很合理的架構，各個部門都得配合協同，直到現在，個別省份還保持募辦這個部門，等於一種編製。後來的幾年，彩票主管單位一度變成人民銀行。人民銀行主管彩票之後，搞了一個配額制。2001年前後，財政部成為最高的彩票監管單位，之後所有資金劃轉、支配發生變化。

在過去近10年中，互聯網售彩被多次叫停

2010年9月，財政部發布《互聯網銷售彩票管理暫行辦法》中稱，"未經財政部批准，任何單位不得開展互聯網銷售彩票業務"；

2012年9月29日，財政部發布《通知》，同意中體彩彩票運營管理公司旗下網站，中國競彩網和易訊天空旗下網站500彩票網進行互聯網銷售體育彩票的試點；

2015年1月15日，財政部、民政部、國家體育總局聯合下發了《關於開展擅自利用互聯網銷售擦票行為自查自糾工作有關問題的通知》，要求各省、自治區、直轄市財政廳(局)、民政廳(局)、體育局針對目前彩票市場中存在擅自利用互聯網銷售彩票現象開展自查自糾工作。按照通知內容，彩票銷售機構擅自委託網路公司利用互聯網銷售彩票，主要方式包括代購、代銷、合買、網站直接銷售和客戶端直接銷售等；

2015年2月25日，國家體育總局發布《關於切實落實彩票資金專項審計意見加強體育彩票管理工作的通知》，通知要求，堅決糾正違規通過互聯網銷售彩票的行為；

2016年5月，五部委發布《關於做好查處擅自利用互聯網銷售彩票工作有關問題的通知》，明確指出彩票O2O形式違規，將擅自利用互聯網銷售彩票的單位或個人列入黑名單，並追究相關彩票機構主要負責人和直接責任人的責任。

互聯網彩票多次被禁，但又一直未能徹底治理的原因之一就是三部委都沒有執法權，因此，最終其監管力度也會自然被弱化。比如財政部的職責是對彩票發行管理銷售進行監管監督。這麼多年，從監管來看有時太細、太雜，但有時候真正需要監管的地方，又有些力不從心。

為何多次查處互聯網售彩？原因很很多方面有關，包括公益金分配、防沉迷、防洗錢等諸多原因。由於原有的線下彩票銷售是按行政區域劃分，而互聯網售彩並不區分地域，這就讓一些與互聯網渠道合作較少的省份減少了地方留成部分的公益金比率。但是，公益金分配的問題是可以通過技術手段解決的，例如通過投注者使用的銀行卡來界定公益金的歸屬等。

彩票本身具有一定博弈性，放在互聯網上，其負面性有可能會被放大，很難控制，因此開放網上博彩非常審慎。互聯網彩票還涉及支付安全、介面安全、資金保障、未成年購彩管控、彩票社會責任等各類風險。比如，未成年人可能用自己父母的卡或者什麼身份註冊進行相應的交易，你是很難監管的。還有沉迷購彩問題，他可以在家沒日沒夜地玩。還有部分 人利用彩票進行洗錢，還有在網路支付方面會遇到的安全風險等等。涉及到互聯網彩票，大家會發現這裡面需要面臨和應對的社會問題、技術問題，道德層面的問題太多。

美國過去只有內華達州開放了互聯網體育博彩業務，近兩年部分州才開始討論開放。擁有全世界80%賭場的歐洲，大部分國家也堅決杜絕線上博彩。但是內華達州雖然開放了互聯網的體育博彩業務，也就是線上賭球，但是內華達州是禁止銷售彩票的，這也算是一種相互制衡。

而防沉迷的問題，也有一些好的解決辦法。比如江蘇省2015年做的"手游彩"（手機遊戲彩票），就是一個在防沉迷上很成功的案例 。但兩年試點到期後遭遇停售，理由是"停止銷售江蘇手機即開遊戲更有利於研究建立完善互聯網銷售彩票有關政策，符合新形勢下彩票發展方向"；"體現了切實保障和維護彩民正當權益的精神"。不過，在財政部的通知中，同樣也提到了這次試點"發行銷售試點以來，嚴格執行相關規定，試點工作總體平穩規範，沒有發生重大風險，為利用行動電話客戶端渠道銷售彩票管理工作積累了有益經驗"。 手機即開遊戲作為一個新的試點項目，是彩票業也是財政部和國家體育總局的積極創新。可以說，江蘇試點初步形成了一套可複製、可推廣的管理經驗，可為未來類似產品提供一定經驗方法。

權責不清 收支兩條線

2015年6月25日國家審計署發布了2014年對我國彩票資金進行審計結果的公告，發現以公益金為主的彩票問題資金達169億。結果公示後輿論、大眾一片嘩然，對彩票公信力質疑聲不絕於耳。

為什麼國家審計署會發現彩票資金有169億有問題?多個省市的省級彩票中心的彩票資金都存在問題？

如果想了解這一問題，我們需要首先了解我們國家彩票的管理架構，同時還要深入了解我國彩票目前的財務管理方式:收支兩條線。

2009年7月1日國務院下發的《彩票管理條例》開始實施，意味著國家第一部彩票管理條例實施。在此之前的20多年時間裡，彩票行業沒有任何行業法規和條例。該條例做了很明確的規定：首先，彩票屬於國務院，委派財政部作為彩票的最高監管部門。民政部和國家體育總局是彩票的管理單位，中國福利彩票發行管理中心和國家體育總局體育彩票管理中心是彩票發行單位，所有省一級的彩票中心是彩票的銷售機構。再簡單說，財政部監管，國家體育總局和民政部管理，兩家國字頭彩票中心負責發行並組織銷售，省級彩票中心負責賣彩票。但是條例出來之後各省級機構沒有進行相應改制，省一級彩票中心只有銷售權，照理來說應該是企業，但是它們到現在為止還是繼續沿用了以前的事業編製。

省級彩票中心理論上只是銷售單位，應該只負責彩票銷售。如果只負責銷售，那就應該是企業，無論你是國企還是其他性質，你只是專職負責賣彩票的，但現在的省級中心，既有銷售職能還兼了部分的發行、管理的職能。當我們把他當成是一個事業單位和公務員機制的部門的時候，我們突然發現他在行使企業的實際職能，同時他並沒有享受所有公務員和事業單位相應的配套政策和支持。但當我們把他當成企業去考核，去審計，卻發現他是事業單位。

省級中心是有任務考核的，甚至有銷量考核目標。這完全就是以企業化進行運作。你今年賣了30億，明年就要求你賣33億，甚至體育彩票和福利彩票之間還要做銷量的攀比和競爭。這是什麼？這完全是產品銷售和企業化運作模式。我們大家都知道2014年國家審計署對部分省份彩票中心進行了審計，審計時也遇到這樣的問題。審計署到底把省級彩票中心作為一個什麼主體進行審計？把你視同一個企業？但問題你不是企業，你是一個事業單位，一個公務員單位。但把你按照事業單位去審計？又發現很多帶有銷售的企業職能在省級彩票中心中存在。從財務、審計的角度必須嚴格，你是事業單位，那麼就必須以事業單位標準進行審計，你超出了事業單位的任何標準都是原則問題，審計並不管不管是什麼原因造成的這種問題，所以這就造成了我們包括省級彩票中心存在的尷尬境遇。因為他們的身份自己有時候都說不清楚，同一個省級彩票銷售機構居然有3種編製存在，公務員加事業單位編製加聘任制3種編製同時存在於省級彩票機構。在這麼一個單位有3種編製共同存在的情況下，我們怎麼去考核？去審計？我們怎麼去要求他們？作為最核心的彩票銷售部門，在工作中推進中都會遇到各種障礙，那彩票業如何能更好的發展？

不僅是考核制度的問題，由於彩票發行歸屬於兩個中心--福利彩票發行管理中心和國家體育總局體育彩票管理中心，在一些省份，福彩和體彩存在強烈的競爭關係，福彩強勢的地方，體彩店不允許進入。體彩強勢地區，不允許福彩機器共同銷售。此外，體彩和福彩還存在著同質競爭，福彩有雙色球，體彩就出大樂透。福彩出3D,體彩就緊跟上了排列三。

下面我們再介紹下彩票資金的組成，彩票銷售後獲得的資金分成三部分：返獎、公益金和發行費。根據不同品種和類型這三者的比例有一定差異。彩票資金構成比例由國務院決定。我們僅以佔市場 最大份額的樂透彩票(雙色球、大樂透、排列三等。)為例。其返獎比例為50%，公益金用途佔35%，發行費15%。就是說彩票銷售所得的50%會返還到購 買當期彩票人手中，35%會用於公益事業，15%會作為彩票發行、銷售機構的發行費用，這15%當中會有大約7%的金額給到彩票代銷者手中，比如大家經常 看到的彩票投注站，他們銷售彩票的代銷費用平均在7%。

最後我們再介紹一下彩票資金的財務管理原則––收支兩條線，這個規則的存在也是造成現行彩票機制弊端的核心所在。

所謂收支兩條線就是兩個國家彩票中心和所有省級彩票中心只負責彩票的發行和銷售。銷售後獲得彩票資金除去返獎全部上繳財政，財政再負責把公益金和發行費用於不同的公益用途和發行費進行支出。再簡單說就是彩票中心負責收錢，財政，民政或體育總局負責支出。負責收錢的人並不知道錢最終會如何支出，同時也無權過問支出到何方。

而支出的最大頭就是彩票公益金。彩票公益金是按照規定比例從彩票發行銷售收入中提取的，專項用於社會福利、體育等社會公益事業的資金。逾期未兌獎的獎金納入彩票公益金。彩票公益金納入政府性基金預算管理，專款專用，結餘結轉下年繼續使用。

我們以2014年為例，彩票年銷量為3823億，當年全國彩票公益金收入為1039.92億元，其中中央彩票公益金收入511.84億元，安排支出為 501.84億元，具體包括補充全國社會保障基金269.81億元、民政部安排項目支出22.49億元、國家體育總局安排項目支出22.49億元、經國務 院批准安排的中央專項公益事業項目支出187.05億元。其中，中央專項公益事業項目包括未成年人校外教育、教育助學、紅十字事業、殘疾人事業、城鄉醫療 救助、扶貧、文化、法律援助支、農村養老服務、災後重建等等。2014年地方留成彩票公益金收入為530.68億元，由地方人大審議批准後，主要用於社會 福利、體育、殘疾人、教育等方面的支出。

1987年-2014年，中國彩票總銷量約20488億，累計籌集公益金6111億(個人統計，最終數據以財政部公布為準。)中國彩票可謂是歷史上時間最長，參與人數最多，貢獻最大的公益慈善事業。

2014年我國境內接受國內外社會捐款捐物總額為1042億元，而2014同年中國彩票籌集的公益金也達到了1039億。這1039億全部用於了社會福利，體育等公益事業。

不過，由於我們在前期對外的宣傳上投入有限，造成了很多百姓不知道公益金的存在，更不理解彩票公益金的錢到底去哪裡了。

其實我們可以做個最簡單的宣傳，只要你購買一注2元的雙色球，無論中獎與否，你都捐了7毛錢給公益事業了，如果百姓知道這點，同時抱著這種心態去買彩票，那我們彩票事業肯定會有更大的進步和發展。

但現在不僅是老百姓不知道公益金的去向，連彩票發行機構和銷售機構同樣不具有知情權。它們只知道彩票資金除返獎部分已經全部上繳了三部委，對公益金去向和使用，彩票銷售、發行機構是沒有知情權的，更無權干預，過問和進行任何支出使用。

比如現在銷量很大雙色球和大樂透，雖然含有35%公益金，但包括彩票購買者和彩票發行銷售機構都不清楚該筆公益金到底去了哪裡。具體用到了哪個公益項目?只有財政部和國家體育總局(或民政部)有權去支配、使用該筆資金。

在國外彩票資金往往是一條線管理，在某種彩票發行之初或者固定時段，彩票購買者都會清晰的了解該種彩票的準確公益去向，同時彩票機構會和公益項目或者該項目機構直接對接，將彩票銷售公益基金部分直接指向或者轉交對應機構。在文後我們提及的今年下半年開始專向發行的法國文化遺迹保護即開彩票就屬於這種情況。

因此，收支兩條線的問題得不到解決，彩票行業的亂象仍舊無法得到充分徹底的根治。

當然，公益金使用規範的制定，實施標準，社會公示等諸多方面我們還有不少欠完善之處。

國家彩票

我國的彩票卻並非純粹的國家彩票，甚至有專家提出，中國彩票其實是部門彩票，錢只是給三部委用的。雖然這個觀點有些偏激，與實際情況有一定偏離。但這也說明一個現象和問題，中國的彩票還不是純粹的國家彩票。所謂國家彩票概念是指各國政府在設立、發行彩票時，從國家整體戰略、布局出發，並不針對或者傾向於任何部門而設立、發行的彩票。這樣就意味著原有彩票發行機構概念有可能會有進一步的外延。就國家彩票概念而言，未來彩票公益金的覆蓋範圍將越來越廣，可以涉及民生、文體、環保、醫療、教育、軍事等各個領域。

在許多售彩國家及地區，彩票收支大多為一條線管理。國家按照根據大政方針和整個區域的平衡，安排公益金的使用。舉個例子例如某國的環保部跟國家彙報，今年空氣污染問題很大，需要治理，但治理有資金缺口，缺500個億，發行彩票是很好的募資渠道，國家同意，發行霧霾彩票，治理該國空氣污染。購買時，彩民被告知，拿100塊錢買彩票相當於捐35塊錢，中不了獎也沒事，老百姓是受益方，因為最後的公益金是用來治理空氣污染的。彩民買彩票都已經知道這個錢去哪兒了。

法國總統馬克龍錦年5月宣布發行彩票，募集資金保護瀕危文化遺產。這個時候法國人甚至歐洲人去買這個彩票，他就知道這個是為了是保護法國這些歷史遺迹的。但我不中獎的時候，我覺得就算貢獻了一下，對吧？啊而人很明確，只有這50億會給這個法國的這種文化遺產保護籌集50億的資金，那這就很清晰了，嗎那這這就是他每年都變，他不是說這彩票永遠賣下去，它就賣這一兩年。但是在中國沒法做到這樣。

在北美獨立戰爭期間，彩票所得在一定程度上緩減了當時戰爭費用緊張的壓力。在戰後的基礎設施建設中，彩票收入成了重要的資金來源。

因此，既然彩票是中國唯一合法的博彩形式，國家發行彩票的初衷是為了彌補發展社會福利和公益事業的資金短缺，所以時至今日，彩票監管、發行、銷售機構應承擔更多的社會責任，更突出彩票的公益性宗旨，淡化博彩色彩，尤其在彩票設計中更應注重防沉迷和過度購彩，引導彩票回歸公益之路。

（作者蘇國京系中國彩票行業沙龍創始人、北京社會管理職業學院教授，經濟觀察網記者陳伊凡採訪整理）

喜歡這篇文章嗎？立刻分享出去讓更多人知道吧！