中國競爭政策的回顧與展望

作者：李青 國家市場監督管理總局

在市場經濟的背景下，競爭政策的定義指向明確且更具有實質意義。當判斷競爭政策在經濟政策體系中處於何種地位時，要結合具體經濟制度、經濟發展階段、其對經濟制度設計、制定和發展的反作用以及與其它政策相協調等多個角度考察。

回看我國競爭政策發展歷程，1978-2008年、2008-2016年兩個階段分別誕生了《反壟斷法》和公平競爭審查制度兩大競爭政策工具。2016年國務院正式下發了《關於在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》，規定了公平競爭審查制度的主要內容，包括審查對象、方式、標準、例外規定以及保障措施。

我們有理由相信，競爭政策在中國將很快實現其基礎性地位，並作為經濟政策體系中的優先政策，引領中國經濟持續健康發展。

引言

在日常生活和工作中，人們對競爭並不陌生，需要通過競爭來解決的事情，也比比皆是。比如學生升學，是在成績上的競爭；比如體育比賽，是在速度、力量、技巧等方面的競爭；比如商業活動，是在價格、質量等方面的競爭。

但說到競爭政策，不僅一般人憑常識難以搞清楚，很多從事經濟管理、政策制定的專業人員也沒有清晰的認識，甚至很多專家對此也有不同的觀點和看法。

本文作者結合多年工作心得，從歷史發展的角度，對中國競爭政策的概貌和發展，特別是公平競爭審查制度的建立和實施，談談自己的粗淺認識，歡迎批評指正。

第一部分

競爭政策及其在經濟政策體系中的地位

一般而言，談到競爭政策時，需要說清楚兩件事情：一是什麼是競爭政策；二是競爭政策在整個經濟政策體系中的地位及其如何與其他經濟政策協調。

競爭政策的定義

如果從中性的、沒有偏好的角度，僅從字面意思上來回答，競爭政策是一個國家經濟制度中關於競爭的政策總和。需要明確的是，這樣中立的表述，如果不結合經濟制度來講，在實踐中是沒有任何意義的。

中國實行社會主義市場經濟制度，因此我們有必要在市場經濟這個背景下，對競爭政策下一個更具實質意義、有明確指向的定義。

經濟學理論和人類經濟活動都已經證明，競爭是市場經濟發展所必需的動力，沒有有效的競爭，市場是不可能發揮其提升效率、增進福利、促進創新等作用的。當然，如果不是市場經濟，這種討論也是毫無意義的。

基於以上前提，我們一般將競爭政策定義為：保護和促進市場競爭的政策總和，其目的是確保競爭機制的運行，實現市場配置資源的決定性作用。它的內在邏輯非常清晰：有了競爭，市場才能發現價格，才能實現資源配置最優，才能提升效率、促進創新。

換句話說，競爭是市場機制的內在要求，沒有競爭，就沒有市場機制，更沒有市場經濟。承擔保護和促進競爭職能的競爭政策，是市場經濟制度下經濟政策的應有之內容，應有之意義。

競爭政策在經濟政策體系中的地位及其如何與其他經濟政策協調

不言而喻，競爭政策是一個國家全部經濟政策體系的一部分。因此，需要從兩個方面或者角度，來考察或者觀察競爭政策：

一是競爭政策在整個經濟政策體系中的地位。從各個國家的實踐看，這主要取決於國家實施什麼樣的經濟制度及經濟發展的階段性。當然，不能簡單地認為只是經濟制度和經濟發展階段性單方面地完全決定競爭政策是否重要、界定競爭政策在經濟發展中應該扮演什麼樣的角色、發揮什麼樣的作用。

我們同時應當看到，競爭政策對經濟制度的設計、經濟政策的制定和經濟發展也有著非常巨大的作用。在經濟發展的關鍵階段，競爭政策可以起到促進轉型、提升經濟發展水平的作用。

我們甚至可以把競爭政策在經濟政策體系中的地位作為判斷經濟制度和經濟發展階段性的試金石。

在完善的市場經濟制度中，競爭受到高度尊重，競爭政策受到高度重視，各類經濟政策在尊重競爭政策的框架下制定。如果經濟發展處於起步、趕超的經驗和模式，實現彎道超車，可能更多需要階段，可以直接學習和複製發達國家已經取得產業政策的支撐，競爭政策在一定程度上處於次要地位等等。

二是競爭政策與其他政策如何協調？一般而言，各類不同的經濟政策都有自己的政策目標和實施機制，出現矛盾和衝突是必然的，也很常見。

需要明確的是，在同一個經濟制度下，基於同樣的制度原則設計出來的各類政策在本質上是能夠達到一致的，出現矛盾時也是完全可以協調的。那麼在兩類政策出現矛盾或者衝突時，如何協調，哪種政策處於優先主導地位，就取決於經濟發展的階段性。

就競爭政策而言，當需要與其他經濟政策進行協調時，其處於主導地位還是被動適應，是判斷競爭政策在經濟政策體系中處於何種地位的非常有價值的標準。

從各國實踐看，競爭政策在協調中面臨的最主要問題，是與產業政策的協調問題，中國也不例外。要明確競爭政策和產業政策中以誰為主導進行協調，就必須先討論清楚在中國經濟發展的現階段哪種政策應該處於優先地位。

當然，在中國這個討論不是現在才開始的，從2008年《反壟斷法》開始實施甚至更早，就有很多專家、學者對二者的關係、作用機制、在經濟發展中的角色定位、各自的優勢和不足，如何協調、以誰為主等有過非常多且深入的討論。

2015年6月，國務院印發《關於大力推進大眾創業萬眾創新若干政策措施的意見》，要求「加快出台公平競爭審查制度，建立統一透明、有序規範的市場環境」。

到了2016年6月14日國務院發布《國務院關於在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》，明確規定2016年7月1日起政府出台政策措施要進行公平競爭審查。我認為，至此時刻，競爭政策與產業政策誰為優先，競爭政策與產業政策如何協調，已無需討論，共識已經形成，原則已經明確。

當前工作重點應當是研究如何推動競爭政策在中國經濟發展中發揮更大的作用，如何把公平競爭審查制度貫徹落實到位，使其協調多種經濟政策，推動市場公平競爭。

總之，在經濟政策體系中有沒有競爭政策，關係到是不是市場經濟制度的原則問題；競爭政策是不是處於優先地位，是經濟發展的階段性問題；就中國而言，建立和完善社會主義市場經濟制度，必須有競爭政策。要促進經濟的轉型升級和健康持續發展，應當更多地發揮競爭政策的作用。

目前，中國已經開始進入逐步確立競爭政策的基礎性地位，堅持市場原則設計各類經濟政策的發展階段。

競爭政策的工具

競爭政策不可能憑空發揮其保護和促進市場競爭的作用，它必須有相應的政策工具。

從世界各國的實踐看，競爭政策的工具，主要包括反壟斷法執法（也有的國家稱競爭法律制度）、補貼控制（歐盟）、貿易自由化、去市場壁壘、競爭評估等等。這些工具性政策的制定和實施，體現了一個國家競爭政策的發展水平。

競爭政策的工具越多，顯示競爭政策發展水平越高，涵蓋領域越廣，機制越精準，促進經濟發展的作用越大。

(一)反壟斷法律的制定與實施。這是競爭政策中最重要的核心工具。從法律層面對保護和促進市場競爭做出規定，是一個國家競爭政策得以確立和發揮作用的標誌。

(二)建立有效的競爭政策與其他經濟政策（主要是產業政策）的協調機制。

(三)競爭倡導、競爭狀況評估等其他工具。

第二部分

我國競爭政策的發展歷程

我國競爭政策的發展歷程，大致上可以分為兩個階段。兩個階段分別產生了競爭政策的兩大工具：《反壟斷法》和公平競爭審查制度。

第一個階段是1978年至2008年。在這個階段，競爭政策的種子伴隨改革政策或改革措施，以分散的、漸進的、持續的方式出現在各個改革領域，直到2007年全國人大審議通過《反壟斷法》，2008年8月1日正式實施，競爭政策有了核心的政策工具，中國的競爭政策由此進入影響力不斷強化、覆蓋範圍越來越廣、地位越來越重要的通道。

第二個階段是2008年至2016年國務院制定下發《關於在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》。

2008年至今，經過近10年的執法實踐，競爭理念逐步深入人心，競爭政策在中國經濟發展中扮演著越來越重要的角色。競爭政策有越來越多的機會展示其促進和保護競爭、進而激發市場活力、提升市場效率、鼓勵創新、促進產業轉型升級、推動經濟健康持續發展的特殊作用。

與此相伴的，是中國經濟體制改革的不斷深化，社會各界對競爭政策的地位和作用的認識逐步統一。正是在這一背景下，中國的公平競爭審查制度得以順利出台，標誌著中國的競爭政策擁有了另一個重要工具——競爭政策與其他經濟政策的協調機制。

至此，中國的競爭政策有了強有力的兩大政策工具，《反壟斷法》和公平競爭審查制度。

1978年至2008年，改革開放的30年，《反壟斷法》出台並開始實施

對始於1978年的中國經濟體制改革，無論是官方還是民間，無論是普通民眾還是專業人士，中國社會各界都有著非常高的共識。這次改革取得了舉世矚目的成就。

1978年至2008年的30年，中國經濟總體保持了高速發展的態勢，國內生產總值從3650億（人民幣，下同）增長到316752億元。

如果我們從競爭政策的角度來觀察這30年的發展，會清晰地看到，中國經濟體制改革的過程，就是逐步引入市場競爭的過程，也是競爭政策逐步形成的過程，更是競爭政策與其它經濟政策主要是產業政策的關係緩慢變化的過程。

本文選擇中共中央、國務院1978年以來發布的關於經濟體制改革和制度建設方面的重要決議和文件，以及期間頒布實施的法律、行政法規，從中梳理競爭政策在中國發展的脈絡。

1978年，黨的十一屆三中全會召開，提出以經濟建設為中心，開啟中國經濟的改革開放歷程。

1980年《國務院關於開展和保護社會主義競爭的暫行規定》：「競爭逐步開展起來，在我國經濟生活中顯示出它的活力，推動著經濟的發展和技術的進步。」國務院第一次就競爭制定規定。

當然，文件同時強調：「社會主義的競爭和資本主義的競爭有著本質的區別，它是在生產資料公有制的基礎上，在國家計劃指導下開展的，是為社會主義經濟服務的。」

1984年黨的十二屆三中全會《中共中央關於經濟體制改革的決定》：「建立自覺運用價值規律的計劃體制，發展社會主義商品經濟。」第一次明確提出價值規律與商品經濟的關係。

1987年實施的《價格管理條例》：「保障經濟體制改革的順利進行，促進社會主義有計劃商品經濟的發展；國家對價格管理採取直接管理和間接控制相結合的原則，實行國家定價、國家指導價和市場調節價三種價格形式。」

1992年黨的十四大確定我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制。這是我國第一次明確提出了建立社會主義市場經濟體制。

1993年黨的十四屆三中全會《中共中央關於建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》：「發揮市場機制在資源配置中的基礎性作用，必須培育和發展市場體系。創造平等競爭的環境，形成統一、開放、競爭、有序的大市場。」

1995年黨的十四屆五中全會提出經濟體制從傳統的計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉變。

1997年黨十五大提出堅持和完善社會主義市場經濟體制，使市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用；堅持和完善對外開放，積极參与國際經濟合作和競爭。

1998年實施的《價格法》：「國家支持和促進公平、公開、合法的市場競爭，維護正常的價格秩序，對價格活動實行管理、監督和必要的調控。」

2002年黨的十六大確定全面建設小康社會的奮鬥目標，提出增強發展協調性，努力實現經濟又好又快發展。社會主義市場經濟體制更加完善。

2003年黨的十六屆三中全會《中共中央關於完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》：「更大程度地發揮市場在資源配置中的基礎性作用。建設統一開放競爭有序的現代市場體系。」

2007年，全國人大審議通過並頒布了《反壟斷法》，確定從2008年8月1日起實施。《反壟斷法》第九條規定：「國務院設立反壟斷委員會，負責組織、協調、指導反壟斷工作，履行下列職責：（一）研究擬訂有關競爭政策；」。第一次在法律中明確提出了競爭政策的概念。

從1978年到2008年，中國經歷了重大的經濟體制改革，經濟得到長足發展，經濟管理體制也從基本覆蓋所有經濟活動的計劃管理體制逐步轉向與現代市場制度相匹配的治理體制，經濟政策的內涵和外延不斷更新和豐富。

其中，競爭政策在商品、競爭、市場等多元素的推動下，從無到有、從弱到強、從分散到系統，終於以法律的名義，走上歷史舞台，這就是《反壟斷法》。

這部法律開啟了競爭政策在中國的歷史，也是中國競爭政策進一步發展完善的堅實基礎。

2008年至2016年，8年實現飛躍，公平競爭審查制度建立並實施

2008年，《反壟斷法》開始實施，中國的競爭政策擁有了最重要的工具。

《反壟斷法》作為市場經濟的經濟憲法，在保護和促進市場競爭方面毫無疑問具有崇高的地位。需要說明的是，這部《反壟斷法》對濫用行政權力排除限制競爭也做了明確的規定。

這部分內容的意義在於：一是對濫用行政權力排除限制競爭行為做了明確規定，屬於對行政權力的事後監督機制；二是在法律意義上明確了競爭（也可以理解為競爭政策）的優先地位，《反壟斷法》第五章明令禁止行政機關具體的或者抽象的排除限制競爭的行為。

2013年11月黨的十八屆三中全會通過《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》，明確「經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府與市場的關係，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。」

「建設統一開放、競爭有序的市場體系，是使市場在資源配置中起決定性作用的基礎。」「清理和廢除妨礙全國統一市場和公平競爭的各種規定和做法，嚴禁和懲處各類違法實行優惠政策行為，反對地方保護，反對壟斷和不正當競爭。」

2014年10月黨的十八屆四中全會通過《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》。

明確「社會主義市場經濟本質上是法治經濟。使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，必須以保護產權、維護契約、統一市場、平等交換、公平競爭、有效監管為基本導向，完善社會主義市場經濟法律制度。」「依法加強和改善宏觀調控、市場監管，反對壟斷，促進合理競爭，維護公平競爭的市場秩序。」

2015年3月《中共中央國務院關於深化體制機制改革加快實施創新驅動發展戰略的若干意見》下發。

文件提出「探索實施公平競爭審查制度」同年5月國務院批轉國家發改委《關於2015年深化經濟體制改革重點工作的意見》，將「促進產業政策和競爭政策有效協調，建立和規範產業政策的公平性、競爭性審查機制」作為改革工作的重點。

同年6月，國務院印發《關於大力推進大眾創業萬眾創新若干政策措施的意見》要求「加快出台公平競爭審查制度，建立統一透明、有序規範的市場環境」，並明確由國家發改委、國務院法制辦牽頭制定公平競爭審查制度。

10月，《中共中央國務院關於推進價格機制改革的若干意見》提出「逐步確立競爭政策的基礎性地位」再次強調「加快建立競爭政策與產業、投資等政策的協調機制，實施公平競爭審查制度，促進統一開放、競爭有序的市場體系建設。」

從2015年6月起，國家發改委與國務院法制辦開始起草公平競爭審查制度。

國家發改委在多年研究競爭政策所取得成果的基礎上，參考發達國家和地區競爭政策與其他經濟政策協調機制的經驗和做法，形成了文稿。文稿多次徵求了部門、政府、專家學者、企業意見後，按程序報送審議。

2016年4月18日，中共中央全面深化改革領導小組召開會議，審議並批准了在中國建立公平競爭審查制度。

會議明確指出：建立公平競爭審查制度，要從維護全國統一市場和公平競爭的角度，明確審查對象和方式，按照市場准入和退出標準、商品和要素自由流動標準、影響生產經營成本標準、影響生產經營行為標準等，對有關政策措施進行審查，從源頭上防止排除和限制市場競爭。

要建立健全公平競爭審查保障機制，把自我審查和外部監督結合起來，加強社會監督。對涉嫌違反公平競爭審查標準的，依法查實後要作出嚴肅處理。

6月14日國務院正式下發了《關於在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》（以下簡稱《意見》），要求從2016年7月1日起政策制定機關出台設計市場經濟活動的政策措施，必須進行公平競爭審查。

至此，《反壟斷法》實施8年後，中國的競爭政策有了另一個強有力的政策工具——公平競爭審查制度，標誌著中國的競爭政策，實現了質的飛躍，步入了全新階段。

第三部分

公平競爭審查制度的主要內容

研究起草背景

(一)研究建立競爭政策與其他經濟政策協調機制的背景

公平競爭審查制度文稿的起草始於2015年6月，但對相關問題的研究卻可以追溯到2008年《反壟斷法》實施後不久。《反壟斷法》實施後，執法機構開始從反壟斷的角度考察經營者的行為和行政機關制定的文件，用相關條款衡量經營者和行政機關的行為。

當時的情形是，部分行政機關及其協會主導的各類協議（包括橫向的限產保價、劃分市場、約定最低保本價等）較為普遍。如果沒有《反壟斷法》的實施，這些帶有行政色彩的協議並沒有法律風險，有關行政機關的行為也不會受到質疑。

這些經營者和行政機關並沒有意識到，《反壟斷法》會約束他們的上述做法。

尤其是2009年後，幾件連續發生的涉嫌濫用行政權力排除限制競爭的案件，把如何在事前防範政府制定政策措施排除限制競爭的問題擺在了執法機構的面前，其中比較著名的是新書不打折案。

在解決個案的同時，國家發改委開始著手研究建立事前防範機制，保證政府行為不違反《反壟斷法》第五章「濫用行政權力排除限制競爭」的規定。

追本溯源，對競爭政策與其他經濟政策協調機制的研究應該源於這個時段對濫用行政權力排除限制競爭行為的執法活動。

為此，國家發改委採取多方措施，積極探索競爭政策與其他經濟政策的協調機制，希望能在制度上實現對濫用行政權力排除限制競爭行為的事前防範。

一是在查處行政壟斷案件的過程中不斷積累經驗，基於實際的案子開展研究，收集和提煉濫用行政權力排除限制競爭行為的類型、產生原因、對市場競爭的損害等；

二是委託反壟斷領域的法學專家和經濟學家開展課題研究，梳理借鑒成熟市場經濟國家的做法和經驗，結合中國國情，提出制度設計的建議。

我們前後委託對外經貿大學、山東大學、東北財經大學、中國人民大學、中國政法大學、國家發改委宏觀研究院市場與價格研究所等機構開展合作，對競爭政策與產業政策的關係及協調機制、競爭政策在中國的實施路徑等進行了專門的課題研究。

三是利用反壟斷國際合作的各個平台，開展競爭政策方面的合作交流。

我們先後與歐盟競爭總司、韓國公交委、日本公交委等多次聯合舉辦了國家援助控制制度、競爭政策諮詢協調制度、產業政策發展歷程和調整機制等專題研討班，學習借鑒有關國家在這方面的成功經驗和做法。

四是向美國、新加坡、澳大利亞、英國等國家競爭執法機構了解對方國家競爭政策的地位和作用，競爭執法機構與行業監管部門的協調機制等。

五是積極開展競爭倡導工作。

在大量的文件會簽中，我們從預防行政機關的政策措施排除限制相關市場的競爭這一角度出發，提出會簽意見，並主動加強與對方的溝通，爭取對方的理解和對意見的採納。

這些努力都取得了豐碩的成果。國家發改委於2013年提出了「我國應逐步確立競爭政策的基礎性地位」的建議。同年9月，時任國家發改委反壟斷局局長許昆林在參加中新社舉辦的「中國經濟形勢分析會」上發表了題為「逐步確立競爭政策基礎性地位」的演講，並在《價格理論與實踐》雜誌2013年第10期署名發表了該文章。

從2013年《關於全面深化改革若干重大問題的決定》提出「市場在配置資源中起決定性作用和更好發揮政府作用」到2014年《關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出「促進合理競爭，維護公平競爭的市場秩序」，再到2015年《中共中央國務院關於深化體制機制改革加快實施創新驅動發展戰略的若干意見》提出「探索實施公平競爭審查制度」、《關於2015年深化經濟體制改革重點工作的意見》提出「建立和規範產業政策的公平性、競爭性審查機制」、《關於大力推進大眾創業萬眾創新若干政策措施的意見》要求「加快出台公平競爭審查制度」，並明確由國家發改委、國務院法制辦牽頭制定公平競爭審查制度，整個過程可以看出，高層領導對競爭政策定位的準確把握、社會各方對競爭政策作用機制達成共識、競爭執法機構對競爭政策認識不斷深化這樣一個非常清晰的發展脈絡。

(二)建立公平競爭審查制度對中國的特殊意義

在文稿起草過程中，我們面臨的首要問題是為什麼中國需要建立專門的公平競爭審查制度？我們可不可以有其他形式的協調機制？

市場經濟國家都面臨其他經濟政策如何與經濟政策協調的問題。

要發揮市場機制的作用，就需要保證其他經濟政策不會限制、排除市場競爭，需要有相應的制度安排。

按照這個邏輯，建立公平競爭審查制度，對其他經濟政策開展公平競爭審查是非常符合情理的制度安排。

然而，通過對歐盟成員國、日本、韓國、新加坡、美國等國經濟家政策制定程序和各職能部門劃分的觀察，可以發現，這些成熟的市場經濟國家並沒有設立專門的公平競爭審查制度，但這些國家的經濟政策總體上不會排除限制市場競爭。

究其原因，可以看到，這些國家沒有對經濟政策專門進行公平競爭審查的必要，他們擁有完善的市場經濟制度，各種經濟政策的出台，自然而然基於市場制度，本身就是各方力量在市場規則下博弈的結果，總體而言，不可能具有排除限制競爭的效果。

當然，這些國家也有自己的例外原則，也會基於國家安全、救災救助、支持貧困落後區域發展等目標，設定例外條款。

與成熟的市場經濟國家不同的是，中國的市場經濟制度，是從計劃經濟體制轉變而來的，目前還處於市場經濟制度進一步完善的過程當中。因此，對各類經濟政策進行專門的公平競爭審查不僅必要，而且任務很重。

一是中國確立了社會主義市場經濟體制，確立了市場在資源配置中起決定作用和更好發揮政府作用的原則。這種體制安排和思想認識，毫無疑問是中國改革開放近四十年取得的巨大成就。

但是，僅有這種體制安排和思想認識是不夠的。如何確保市場經濟制度的規則、機制發揮作用，如何把市場在資源配置中起決定作用和更好發揮政府作用落到實處，在執行層面還需要有相應的制度建設，必須確立競爭政策佔有足夠分量的政策協調機制。這是建立公平競爭審查制度在體制建設上的定位。

二是現實經濟生活中，一些地方政府或者部門特別是基層政府或者部門，習慣於用行政手段或者計劃工具而不是法律手段或者市場工具來實現管理目標，自覺或不自覺地介入到微觀經濟活動中去，對市場進行不當干預。

其後果是較大數量的政策措施扭曲、限制、排除了市場競爭，干擾了市場機制發揮作用，如地方保護、區域封鎖、行業壁壘、企業壟斷、違法給予優惠等等。這些問題的存在，限制了企業的創新和活力，降低了整個市場的效率。

如果沒有專門的審查制度予以規範，這些問題難以在制度層面儘快得到解決。因此，建立專門的公平競爭市場制度，清理妨礙統一市場和公平競爭的政策存量，預防政策制定機關產生新的限制、排除競爭的政策增量，是現階段我國市場經濟制度建設的當務之急。

總而言之，建立專門的公平競爭審查制度，是中國深入推進經濟體制改革的客觀需要，是全面推進依法行政的有力保障，是實現創新驅動發展的必然選擇，更是釋放市場活力的有效舉措。

需要說明的是，歐盟作為由部分成熟市場經濟國家組成的區域國際組織為什麼又專門建立了對成員國國家援助的控制制度呢？

我個人的理解是，歐盟要在聯盟內建立統一、開放的大市場，就必須提供公平競爭的制度保障，要在聯盟的層面上限制各個成員國對統一市場、公平競爭的破壞和限制。成員國國內的競爭由成員國自己負責，聯盟內大市場的競爭問題，則是歐盟需要負責的事項。

因此，歐盟競爭總司的一項重要職能就是控制各個成員國利用其國家資源給以特定對象的援助，以防止這種援助損害統一市場的公平競爭。

歐盟對國家援助的控制是審查審批制，其主要內容是：原則上禁止成員國實施國家援助行為，但符合特定條件的，經歐盟競爭總司審查批准，可以實施。如果未經審查批准實施，且不符合特定條件，則要受到競爭總司的糾正，包括恢復原狀。

公平競爭審查制度的主要內容

《意見》主要包括五個方面的內容：一是建立公平競爭審查制度的重要性和緊迫性；二是建立公平競爭審查制度的總體要求和基本原則；三是公平競爭審查制度的內容，即審查對象、審查方式、審查標準、例外規定；四是組織實施；五是保障措施。

就公平競爭審查制度的核心內容而言，主要包括審查對象、審查方式、審查標準及例外規定、保障措施等。

(一)審查對象的確定

按照公平競爭審查制度設計框架，凡是基於政府權力制定出台的可能對市場競爭有影響的各類政策措施，都應進行審查。

這裡有兩個問題，一是涉及哪些政策制定機關？二是涉及哪些類型的政策措施。《意見》對此作了明確規定：

一是政策的制定機關應當包括行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織；

二是可能影響市場競爭的政策措施主要包括市場准入、產業發展、招商引資、招標投標、政府採購、經營行為規範、資質標準等影響市場主體經濟活動的政策措施。

為了最大限度地保證審查範圍的全面性，《意見》要求對行政法規和國務院制定的其他政策措施、地方性法規，起草部門應當在草過程中進行公平競爭審查，未進行審查的，不得提交審議。

因此，除了法律，其他層級的各類文件，都屬於審查對象，只是審查的時間點有所差別，實現了審查對象的全覆蓋。

(二)審查方式的選擇

對有關政策措施進行競爭審查或評估，是成熟市場經濟國家的普遍做法。但在具體的審查方式上有所差異。

一般而言，對不同審查方式的選擇，主要基於法律制度、行政管理體制、社會對競爭的認同程度等多種因素相適應。

歐盟對成員國的國家援助採取獨立審查審批制，建立了國家援助控制制度，由歐盟競爭總司對其成員國實施的國家援助行為進行獨立審查審批；英國、韓國、日本、新加坡等國原則上由政策制定機關自我評估政策措施對競爭的影響，必要時政策制定機關可以向競爭主管機構諮詢，競爭主管機構對重大問題也可以主動發表意見。

就我國的情況而言，確定審查方式也需要考慮法律制度、行政管理體制、社會對競爭的認同程度等。

從法律制度看，依據我國《反壟斷法》的規定，對於濫用行政權力排除限制競爭行為，反壟斷執法機構調查後向政策制定機關的上級機關提出處理建議，由上級機關予以糾正。

在事後糾正已經排除限制競爭的政策措施時，反壟斷執法機構依法僅僅具有建議權，並不是直接予以糾正。

作為一種預防性制度安排，公平競爭審查制度應該與《反壟斷法》的規定相匹配，不宜授予反壟斷執法機構大於建議權的權利，即反壟斷執法機構在公平競爭審查中，可以行使建議權，而不是決定權。

反壟斷執法機構可以就一項政策措施是否排除限制競爭提出建議，但不宜直接決定政策制定機關能否出台該項政策措施。

從行政管理體制看，政策制定機關和反壟斷執法機構各有優勢和不足。

政策制定機關具有相關領域或者行業的專業知識，對制定政策措施的背景、目的、內容更為了解，但由於缺乏競爭政策方面的專業知識和專業人才，難以保證審查結果。

反壟斷執法機構熟悉《反壟斷法》，具有競爭政策的專業知識，但缺乏相關領域或者行業的專業知識，有可能出現「專業知識陷阱」，在審查中沒有發現問題，但在執行中出現排除限制競爭的情形，導致被動。

從現階段社會對競爭的認知程度看，包括政策制定機關在內，還需要很長時間的競爭倡導，不斷增強競爭意識，才能樹立全方位的競爭理念。

綜合考慮以上因素，《意見》最後確立了由政策制定機關對照標準自我審查的方式，同時明確加強社會監督，反壟斷執法機構依據《反壟斷法》強化事後監督。

在這種審查方式下，策制定機關和反壟斷執法機構可以發揮各自的專業優勢，相互配合，能夠保證審查效果。

既有利於現階段儘快建立並實施公平競爭審查制度，也有利於政策制定機關不斷提高公平競爭意識，促進思想觀念的轉變，使維護公平競爭成為政府部門的自覺行動，也為將來由反壟斷執法機構獨立開展審查提供了可能。

這種漸進式的路徑選擇，對我國的競爭政策而言，更為現實可行，也為未來發展做出了留有餘地的安排。

(三)審查標準和例外規定

在制定審查標準時，我們基於有關研究機構的調查報告，梳理了現階段我國存在的妨礙統一市場和公平競爭的具體問題和表現形式，從中選擇企業反映強烈的、明顯違背統一市場和公平競爭原則、帶有普遍性的做法和規定，有針對性地歸納出四大方面共18條「不得」標準。

當然，這18條標準不可能覆蓋所有問題，因此，又在此基礎上增加了兜底條款。18條標準具體包括：

一是市場准入和退出標準。平等的市場准入和退出條件是公平競爭的前提。

《意見》要求，政府部門不得設置不合理和歧視性的准入和退出條件；不得未經公平競爭授予經營者特許經營權；不得指定交易；不得設置沒有法律法規依據的審批或者事前備案程序；不得對市場准入負面清單以外的行業、領域、業務設置審批程序。

二是商品和要素自由流動標準。商品要素在全國範圍內自由流動，是形成全國統一大市場的基本要求。

《意見》要求，政府部門不得出台政策措施，阻礙商品要素在地區之間的自由流通，主要包括：不得對外地和進口商品服務實行歧視性價格或補貼政策；不得限制外地和進口商品服務進入本地市場，或阻礙本地商品運出、服務輸出；不得排斥或限制外地經營者參加本地招標投標活動；不得排斥、限制或者強制外地經營者在本地投資或者設立分支機構；不得對外地經營者在本地的投資或者設立的分支機構實行歧視性待遇。

三是影響生產經營成本標準。生產經營成本直接決定經營者的競爭能力。

《意見》明確要求，政府部門不得違法增加或者減少經營者的生產經營成本，破壞經營者之間的公平競爭，包括：不得違法給予特定經營者優惠政策；不得將財政支出安排與企業繳納的稅收或非稅收入掛鉤；不得違法免除特定經營者需要繳納的社會保險費用；不得在法律規定之外要求經營者提供各類保證金，或者扣留經營者保證金。

四是影響生產經營行為標準。自主經營權是經營者公平參與市場競爭的基礎。

《意見》要求，政府部門不得不當干預經營者的正常生產經營，包括：不得強制經營者從事壟斷行為；不得違法披露或者要求經營者披露生產經營敏感信息；不得超越定價許可權進行政府定價；不得違法干預商品服務的價格水平。

四大類標準的確立，為政府參與市場經濟活動劃定了邊界，對處理好政府與市場的關係，防止政府對市場的不當干預具有重要的意義。

同時，為更加全面地規範政府行為，《意見》還提出兩條兜底性條款：一是沒有法律法規依據，不得制定減損市場主體合法權益，或者增加其義務的政策措施；二是不得違反《反壟斷法》，制定含有排除、限制競爭內容的政策措施。

同時，考慮到某些政策措施即使具有排除限制競爭效果，但可以實現特定的國家利益和社會公共利益，參考國際通行做法，《意見》設置了例外規定，為某些政策措施留出了實施的空間。

主要包括四種情形：一是維護國家經濟安全、文化安全或者涉及國防建設的；二是為實現扶貧開發、救災救助等社會保障目的的；三是為實現節約能源資源、保護生態環境等社會公共利益的；四是法律、行政法規規定的其他情形。

對屬於上述情形的政策措施，還需要滿足兩個條件：一是要說明限制競爭對實現政策目的不可或缺，二是政策措施不會嚴重排除、限制市場競爭。

為了防止對例外原則的濫用，《意見》還要求對上述政策措施的實施效果進行逐年評估，對於未達到預期效果的，要停止執行或者進行調整。

(四)保障措施

為了保證審查效果，《意見》設計了保障措施。

一是強化外部監督。外部監督包括社會監督和執法監督。

社會監督是指政策制定機關進行自我審查時，要徵求利害關係人或全社會的意見，審查後出台的政策措施要向社會公開，主動接受社會監督；執法監督是指反壟斷執法機構要加大查處濫用行政權力排除限制競爭行為的力度，及時公布案件情況，倒逼政策制定機關認真開展公平競爭審查。

二是責任追究機制。

《意見》明確規定，未進行公平競爭審查，或者違反審查標準出台政策措施的，要嚴格追究責任。對失職瀆職行為，移送紀檢監察機關追究有關人員黨紀政紀責任。

除以上主要內容外，《意見》還要求國家發展改革委、國務院法制辦、商務部、工商總局要會同有關部門，建立健全工作機制，加強對制度實施的協調和指導。

要對經審查後出台的政策措施開展定期評估，並根據評估結果進行相應調整。要儘快研究制定實施細則，進一步明確審查程序和機制，保障公平競爭審查順利開展。

結束語

競爭政策引領中國經濟發展

毫無疑問，建立並實施公平競爭審查制度，逐步確立經濟政策的基礎性地位，從頂層制度設計上把維護公平競爭放在前所未有的高度，對完善中國社會主義市場經濟制度，全面深化改革，促進經濟持續健康發展具有重大而深遠的意義。

回顧歷史，可以清晰地看到，1992年黨的十四大提出我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制，1993年提出使市場對資源配置起基礎性作用。

此後的20多年，我國多次重申並逐步強調市場的基礎性作用，如黨的十五大提出「使市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用」、黨的十六大提出「在更大程度上發揮市場在資源配置中的基礎性作用」、黨的十七大提出「從制度上更好發揮市場在資源配置中的基礎性作用」等等，與此相伴的是競爭政策漸進式形成並推動我國經濟發展，市場經濟制度不斷完善。

到2013年黨的十八屆三中全會提出「市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用」，說明市場在資源配置中的基礎性作用已經基本實現，需要儘快上升為決定性作用。

我們有理由樂觀地相信，隨著《反壟斷法》、公平競爭審查制度的實施，競爭政策將在中國經濟發展中發揮越來越重要的作用。與市場在資源配置中起決定性作用相適應，競爭政策將很快實現其基礎性地位，並作為經濟政策體系中的優先政策，引領中國經濟健康持續發展。

來源：工信部電子知識產權中心

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