監察委員會設立的法理透視

文 》

郝鐵川

上海市文史館

隨著2016年12月25日第十二屆全國人大常委會第二十五次會議通過《關於在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》,我國的國家體制將會演變為人民代表大會制度下的「一府兩院一委」。設立監察委員會的法律意義何在?秦前紅、馬懷德、陳光中等不少學者從憲法、行政法、訴訟法等角度作了論述，我這裡則從法理角度略加分析。總的看法是，只要監察委員會能夠做到對人民代表大會負責、受人民代表大會監督；監察委員會能夠與檢察院、法院之間形成遞進式的相互制約，那麼我國在依法反腐、加強人權司法保障、堅持執政黨依法執政等方面邁上一個新台階。如果監察委員會做不到這些，那麼監察委員會設立的價值會受人質疑。現在學界都在積極爭取達到最好的效果。

第一,監察委員會的設立，可以使我國的反腐敗工作進一步民主化。

監察委員會由本級人民代表大會產生,主任由本級人民代表大會選舉產生;副主任、委員，由主任提請本級人民代表大會常務委員會任免，監察委員會對本級人民代表大會及其常務委員會和上一級監察委員會負責,並接受監督，這些規定進一步體現了反腐工作的民主性。因為人民代表大會制度是我國體現人民當家作主的根本政治制度,是人民民主的制度形式之一。

腐敗往往在黑暗中發生，但反腐敗卻要在光明中進行。早在1945年7月4日發生的毛澤東與黃炎培的「窯中對」中，毛澤東就強調了民主在反腐敗中的重要性。「一部歷史，政怠宦成的也有，人亡政息的也有，求榮取辱的也有，總之沒有跳出這周期率。中共諸君從過去到現在,我略略了解的了,就是希望找出一條新路,跳出這周期率的支配。」黃炎培的話音剛落,毛澤東爽朗而自信地回答說:「我們已經找到新路,我們能跳出這周期率。這條新路就是民主。只有讓人民來監督政府,政府不敢鬆懈。只有人人起來負責,才不會人亡政息。」黃炎培出言滔滔而問,毛澤東寥寥數語以答。這一問一答,給人最亮的看點是「民主」兩字。

因此,監察委員會由人民代表會選舉產生、受人民代表監督、對人民代表大會負責，從法理上說(目前還未制定國家監察法和修改監督法),各級人大常委會委員可以依據監督法第九條的規定，對監察委員會執法中的突出問題；人大代表對監察委員會工作提出的建議、批評和意見集中反映的問題；人大常委會組成人員對監察委員會工作提出的比較集中的問題；人大專門委員會、常委會工作機構在對監察委員會工作的調查研究中發現的突出問題；人民對監察委員會工作來信來訪集中反映的問題，等等,可以要求監察委員會向人大常委會作出專項工作報告。依據第十條規定，人大常委會組成人員和人大代表，可以對監察委員會的有關工作進行視察或者專題調查研究。根據第十四條規定，常委會組成人員對專項工作報告的審議意見可以交由監察委員會研究處理,後者應當將研究處理情況由其辦事機構送交人大有關專門委員會或者常委會有關工作機構徵求意見後,向常委會提出書面報告。常委會認為必要時,可以對專項工作報告作出決議；監察委員會應當在決議規定的期限內，將執行決議的情況向常委會報告。常委會聽取的專項工作報告及審議意見，監察委員會對審議意見研究處理情況或者執行決議情況的報告,向人大代表通報並向社會公布。按照第三十五條規定,全國人大常委會組成人員10人以上聯名，省、自治區、直轄市、自治州、設區的市人大常委會組成人員5人以上聯名,縣級人大常委會組成人員3人以上聯名,可以向常委會書面提出對本級監察委員會的質詢案。如果能夠依法做到這些,我國的反腐敗工作在民主道路上向前邁進了一大步。

第二,設立監察委員會,可以促進我國的反腐敗工作進一步法治化,彰顯黨在憲法和法律範圍內活動的原則。

監察委員會和黨的紀委將合署辦公,全國人大常委會《關於在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》指出,監察委員會將對所有行使公權力的公職人員依法實施監察；履行監督、調查、處置職責,監督檢查公職人員依法履職、秉公用權、廉潔從政以及道德操守情況,調查涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等職務違法和職務犯罪行為並作出處置決定,對涉嫌職務犯罪的,移送檢察機關依法提起公訴。為履行上述職權,監察委員會可以採取談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等措施。這裡強調了「依法」,無疑會促進紀委過去「雙規」和行政監察部門「雙指」辦案方法的進一步規範化和法治化,無疑會進一步兼顧查案辦案與保障當事人權利，彰顯黨在憲法和法律範圍內活動的原則。

第三,設立監察委員會,可以促進我國反腐敗工作體制的權力制約機制進一步完善。

過去,我國檢察院、行政監察部門和黨的紀委的查處貪腐案件工作體制中的權力制約機制，屬於同體內部、而非異體之間的權力制約。現在設立監察委員會,從其擁有的「談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置」等權力清單中可以看出，該委員會沒有逮捕嫌疑人和起訴被告人的權力，這表明監察委員會的權力將會受到體外的檢察院的制約,而一般說來,體外監督比體內監督更為有效。

以上所論,都是在還沒有制定國家監察法和修改相關法律情況下的一種法理分析,有待未來的相關立法來落實完善。筆者建議,未來的國家監察法立法和監督法等相關法律的修改中,一定要建立監察委員會向人大報告工作、受人大及其常委會監督、對人大常委會負責的具體制度,處理好監察委員會「雙負責」(既向人大負責,又向上級監察委員會負責)之間的交叉關係；一定要建立監察委員會、檢察院和法院之間的遞進式的相互監督關係；一定要完善貪腐案件中當事人的權利保障,真正使我國的反腐敗工作,貫徹黨在憲法和法律範圍內活動的原則等方面走上一個新台階。

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