登記實務：抵押登記實務中如何判斷是否屬於公益設施及用地
作者：陳霄 單位：石家莊市不動產登記中心
在不動產抵押登記實踐中，經常會遇到一些房屋所有權和國有建設用地使用權的登記用途屬於「公共管理與公共服務用地」，由於法律上沒有界定社會公益設施的明確規定，登記人員很難判斷其是否屬於物權法第一百八十四條之規定的不得抵押的財產。在此，筆者將對上述問題加以分析，拋磚引玉，希望藉此縷清相關法律關係，為登記行為找到堅實的理論依據。
社會公益設施的定義。
社會公益設施是指社會公益的事業單位、社會團體用於為公眾利益服務的設施。
《中華人民共和國公益事業捐贈法》第三條規定「本法所稱公益事業是指非營利的下列事項：（一）救助災害、救助貧困、扶助殘疾人等困難的社會群體和個人的活動；（二）教育、科學、文化、衛生、體育事業；（三）環境保護、社會公共設施建設；（四）促進社會發展和進步的其他社會公共和福利事業。」需要注意的是公益事業是「非營利性」的特點，我們不應只要一看到「教育、科學、文化、衛生、體育」等字眼就想當然的認為其為公益事業。
如何判定屬於不得抵押的公益設施。
根據《物權法》第一百八十四條與《擔保法》第三十七條的規定，禁止抵押的財產應同時滿足兩個條件：一是財產的產權人為公益為目的的事業單位、社會團體；二是申請抵押的財產為社會公益設施。
首先，區分權利人的性質就是要弄清楚權利人是否是營利性質的經濟組織。根據《民法總則》第七十六條「以取得利潤並分配給股東等出資人為目的成立的法人，為盈利法人。營利法人包括有限責任公司、股份有限公司和其他企業法人」、第八十七條「為公益目的或者其他非營利目的成立，不向出資人、設立人或者會員分配所取得利潤的法人，為非營利法人。非營利法人包括事業單位、社會團體、基金會、社會服務機構等」。據此，可以審查當事人的營業執照等身份證明材料或者登陸國家企業信用信息公示系統核實確定當事人的性質。通常社會團體或事業單位會有法人證書，上面載明了其設立的目的和主管部門、經費來源等，經濟組織則為營業執照，上面會載明其註冊資金、經營範圍等信息。
其次，要綜合考察不動產的用途。一是考察國有建設用地使用權登記的批准用途是否屬於公共管理與公共服務用地或「其他基礎設施用地」；二是地上附屬設施登記的規劃用途是否為用於《中華人民共和國公益事業捐贈法》第三條所規定的事項；三是可以實地查看或與當地管理部門溝通了解情況真實情況。
再次，要考察國有建設用地使用權的取得方式。劃撥方式取得的國有建設用地使用權一般為無償取得或者以征地成本價取得，符合劃撥用地目錄要求。根據《劃撥土地使用權管理暫行辦法》，以劃撥方式無償取得的國有建設用地使用權抵押的，其土地使用者應當為公司、企業、其他經濟組織和個人。如果劃撥土地為公共服務用地則應當慎重考慮其公益屬性。
需要說明的是，土地使用權登記的土地用途為依據的《土地利用現狀分類》中所列舉的土地二級類的名稱及其含義確定，房屋登記的用途是按照《房屋測量規範》（GB/T17986.1-2000）附表A6《房屋用途分類》執行，而建築物的規劃用途依據建設工程規劃許可證文件及其所附圖件上確定的房屋用途登記。因此，土地用途與房屋用途不一致屬於合理情況，應當綜合考慮。
按照上述情況進行分類，可以得出以下結論：
第一種情況：權利人為營利性質的經濟組織，土地用途為「公共管理與公共服務用地」，用地性質為出讓方式，地上附屬設施為營利目的的經營使用的。此種情況因其不具備公益屬性，固其有償方式取得的土地等不動產參與資本運營無可厚非，不動產登記機構應當予以登記抵押權。常見的有報業集團的新聞出版用地及地上辦公樓、研究設計企業的科研用地及地上辦公設施、經營性質的體育用地。
第二種情況：權利人為營利性質的經濟組織，土地用途為「公共管理與公共服務用地」，用地性質為劃撥方式，地上附屬設施為營利目的的經營使用的。此種情況隨其不具備公益屬性，但權利人一般具有國資屬性，應當按照地方國資處置管理規定辦理。
第三種情況：權利人為營利性質的經濟組織、土地用途為「公共管理與公共服務用地」，地上附屬設施為公用設施，為不以盈利為目的的公共基礎服務設施，因此種類別屬於公用，是為公眾提供基礎服務的基礎設施，不應參與經濟組織的資產運營，此種抵押申請不動產登記機構應當慎重對待。常見的有社會福利用地、文化設施用地、公共設施用地、公園與綠地。
第四種情況：權利人為非營利性質的社會團體或事業單位，土地用途為「公共管理與公共服務用地」，此種情況地上附屬設施為公用設施，為不以盈利為目的的公共基礎服務設施，且上述權利人不應參與經濟活動，不動產登記機構不應受理其抵押登記申請。
其他特別規定。
需要指出的是2009年全國人大常委會法制工作委員會對《住房和城鄉建設部辦公廳關於私立學校、幼兒園、醫院的教育設施、醫療衛生設施能否抵押的請示的意見》認為「私立學校、幼兒園、醫院的教育設施、醫療衛生設施也屬於社會公益設施，按照《物權法》第184條的規定，不得抵押。」
筆者以為民辦教育設施不應設定抵押權，理由如下：首先，《民辦教育促進法》第三條第一款規定「民辦教育事業屬於公益性事業，是社會主義教育事業的組成部分」，第七章第四十四條到第五十二條詳細規定了國家對於民辦教育的扶持與獎勵政策。其次，民辦教育設施設定抵押權之後，一旦抵押權實現，必將把教育設施予以拍賣或變賣，這樣學校、幼兒園就很難維持，不僅辦學目的難以達到，嚴重的可能造成學生失學，影響社會安定。因此，民辦教育設施不宜設定抵押權。
作者：陳霄 單位：石家莊市不動產登記中心
註：以上論述為作者個人觀點，不代表任何單位也不代表本公眾號。
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