做強做優做大國有資本 為國企改革釋放巨大空間
黨的十九大報告明確提出「推動國有資本做強做優做大」的方針，這與中共中央、國務院2015年印發的《關於深化國有企業改革的指導意見》里提出的「做強做優做大國有企業」的方針相比，將「國有企業」改為「國有資本」，只有兩字之差，但其意義非凡：「做強做優做大」的主體不再是作為公有制實現形式的國有企業，而是落實到作為公有制實體的國有資本上來，這就為混合所有制經濟中的國有企業改革釋放出巨大的改革空間。這是對於馬克思主義政治經濟學關於從資本主義社會向共產主義社會過渡時期的公有制體制及其實現方式理論的重大發展。
從做強做優做大國有企業到做強做優做大國有資本的轉變，具體來說，包含三個方面：一是從監管目標上來說，國資委對於國企的監管，要從管企業轉變到管資本上來；二是從監管體制上說，就要建立與落實國有資本的授權經營體制，將國家代表全體人民對於國有資本的控制方式與市場機制結合起來，同時也將國有資本的控制力和影響力擴展到社會經濟的各個方面，而不光是以前那種國家對國企為主的控制力和影響力；三是從公司治理結構上講，對於運行層面的國企來說，就有可能終止目前還實施的國資委與國企之間兩級的委託-代理關係，讓國資委不再成為國有控股的上市企業的直接委託人，而讓國有控股上市企業建立相對獨立的委託-代理治理結構，這會大大改善國有上市企業的治理結構效率，從而改善整個經濟的資源配置效率。這三個轉變，會從總體上將發揮市場在資源配置中的決定性作用與更好發揮政府作用兩個方面有機地結合起來，是下一步中國經濟改革和新時代社會主義經濟發展的中心環節。
生產資料全民所有制、國資與國企之間的關係
國企與國資之間究竟是什麼關係？應該是形式與內容、特殊與一般的關係。社會主義國企是社會主義國家資本控制的一種企業經營形式，國資與國企之間的關係是生產資料全民所有制與其實現形式之間的關係在現階段社會主義市場經濟里的具體體現。這本是十分清楚的，是不成問題的。如孤立地看國企，從國企本身的角度來談國企改革，那麼，講國企在一些領域裡要做強做優做大也是正確的。但是，作為執政的共產黨的總方針，在堅持發展作為社會主義基礎的公有經濟的同時也要大力支持非公經濟發展，那麼，放在混合經濟的大格局裡，國企就會有進有退，在有的地方需要做強，在有的地方則需要淡出；有的產業國企需要一股獨大，而在另一些產業里，國企可能會轉變為資本結構多元化的混合企業、甚至國資不再是控股資本的企業，也就是說，國有企業在這些領域不一定要做大。但是，作為生產資料公有制在現階段的經濟內涵的國家資本，則其控制力不僅體現在對國企的控制上，還會表現為其對非公經濟的引導和影響力上面，國資應該做強做優做大，這在現階段社會主義經濟中應該是一貫的，因為，做強做優做大國資，實質就是做強做優做大生產資料公有制經濟。國資作為生產資料公有制只是一種所有權歸屬，它不同於企業經營方式，不同於企業組織形式。強調國家資本的控制，即強調生產資料全民所有制的歸屬，而適當淡化國家對企業組織形式的控制，讓企業組織形式適應市場方式，這會有利於國資的做優，即提高國資的資源配置的效率，反過來就會讓國資更加強大。做強、做優、做大國資，核心是「做優」。優化了，會有利於國資的強與大；反過來，沒有國資的優化而講其強與大，可能會不利於整個經濟的資源配置。
在馬克思、恩格斯一生的全部著作里，凡是涉及未來社會的設想，「生產資料的全社會所有」是自始至終堅持的基本原則。關於生產資料公有制，他們有時稱為是「國有」，有時稱為是「社會所有」。這絕不是馬恩對於同一種經濟體制隨便叫的不同稱呼，而是與他們對於從資本主義向共產主義社會過渡的不同發展階段劃分有著內在聯繫。馬克思與恩格斯在講有國企時，是決不會講到自由聯合體的；當他們講到自由聯合體時，也是決不會講存在國企的。
在《共產黨宣言》里，馬克思與恩格斯寫道，「無產階級運用自己的政治統治，一步一步地奪取資產階級所有的全部資本，把一切生產工具集中在國家手裡」。注意，這裡，馬恩是主張把「全部資本」和「一切生產工具」都集中在無產階級國家手裡，這就是生產資料國有制，而且生產資料國有制就是國家資本，因為馬恩講了要把全部資本集中在國家手裡。這個論斷，與我們今天講的生產資料國有制和國家資本的體制是一致的。在另一方面，在實行生產資料的國家所有制的10大實踐措施中，馬恩在第5條指出建立「擁有國家資本獨享壟斷權的國家銀行」，在第6條主張「把全部運輸業集中在國家手裡」，在第7條指出在大農業墾荒和改良土壤實踐中「增加國營工廠和生產工具數量」。這就是說，至少在實行生產資料國有和國家資本的制度中，至少在銀行業、運輸業和墾荒的大農業這樣幾個產業里，馬克思和恩格斯是主張實行國有企業的組織形式的。
但是，在同一本《共產黨宣言》里，就在緊接著上面所引生產資料國有制與國企的論述之後，馬克思與恩格斯關於共產主義社會的經濟制度是這樣寫的：「在發展進程中，當階級的差別已經消滅和全部生產集中在由各個成員組成的一個團體手裡的時候，公眾的權利就失去自己的政治性質……將是一個以各個人自由發展為一切人自由發展的條件的聯合體。」這裡指的是共產主義社會，共產主義社會是沒有國家的，公眾的政治權利已經失去政治性質，但是生產資料還是屬於由各個成員組成的團體手裡，因為全部生產集中在這個團體手中。生產的組織形式是自由聯合體。這裡既沒有生產資料的國家所有制和國資，也沒有國有企業。
過去許多人都認為這段話是馬恩關於共產主義高級階段的設想，其實，馬克思和恩格斯在1848年寫作《共產黨宣言》時，還沒有區分共產主義的第一階段（社會主義社會）與第二階段（共產主義社會）。因此，從邏輯上說，關於自由人聯合體的生產資料公有制與生產組織形式應該既屬於社會主義社會，又屬於共產主義高級階段。這就意味著，在馬克思和恩格斯所設想的社會主義社會裡，是既沒有國資的，也沒有國有企業的。
我的這個觀點，可以在1875年馬克思的《哥達綱領批判》里找到根據。馬克思在這本書里，區分了共產主義社會的初級階段和高級階段，並且指出，這兩個階段在生產資料所有制上是一樣的，都是「一個集體的、以共同佔有生產資料為基礎的社會」，馬克思還特地指出，這裡所說的共產主義社會是指其初級階段，在個人消費品分配上仍然通行等價勞動相交換的原則。但是，馬克思在這裡明確說生產資料是集體共同佔有，他就是不講這個社會的所有制還是國家所有制，更沒有說以國有企業方式來實現生產資料的共同佔有。
馬克思特地強調，在這個社會主義社會裡，勞動者的消費品分配不能實行「不折不扣」的勞動所得，但是「生產條件是勞動者自己的集體的財產」。由此可見，馬克思所說的生產資料集體佔有是指包括社會主義社會的共產主義經濟的。
認為社會主義社會存在國家，在社會主義社會生產資料要採用國家佔有方式，並且要以國有企業的方式來實現生產資料的全民所有制，這是列寧和後來斯大林時期的蘇聯模式的理論與政策主張。列寧在《國家與革命》里明確說，在共產主義社會的第一階段即社會主義社會，「還需要有國家在保衛生產資料公有制的同時來保衛勞動的平等和產品分配的平等」。這樣，就認為社會主義社會還得有國家。其進一步的邏輯是，在整個社會主義社會裡，生產資料公有制可能還得以國有制的方式實現，從而，國有企業也會作為國有制的形式而一直存在、發展下去。因此，將國企制度成為社會主義經濟的主要實現形式，這是從列寧開始的。
做強做優做大國資與國有企業改革
經過多年的曲折探索，中國共產黨於20世紀80年代提出我們所處的社會仍然是社會主義初級階段。因此，我們的生產資料公有制還得採取國家所有的方式，在市場經濟條件下，我們所有的生產資料就表現為國家資本形式，所以我們還要做強做優做大國資。
馬克思講過，土地所有權就是障礙，其作用就是限制投資。我們從中國特色社會主義實踐里也體會到，所有權的作用的確是排除，如生產資料國有制，其從本質上就是排除一切非國有的經濟單位對它進行投資。但是，另一方面，馬克思、恩格斯又強調，就是在生產資料國有制下，生產資料也應該成為是為每一個社會成員謀福利的工具。這種生產資料國有制所具有的排斥個人投資的性質，與生產資料公有制內涵所要求的為全體社會成員謀福利的要求之間的矛盾，如何得以解決？其主要的解決途徑，就是要在共有的或者國有的生產資料所有制度下引入市場機制，來盤活社會公共的生產資料與國有資本。
我國從20世紀80年代開始，對國有企業改革大體經歷了所有權與經營權適當分離的承包制、90年代讓部分國有企業上市的股份制，和進入新世紀以來建立國資委領導下的國資與國企適當分離、建立國資委與國有企業之間二級的委託-代理關係等幾個階段，讓國企一步一步走向市場、提高效率。黨的十九大提出「做強做優做大國有資本」，這個方針在已有的國企改革的基礎上，涵蓋了改革國有資本授權經營體制，在國資委與國企之間建立國有資本投資運營公司，發展混合所有制經濟的內容。這對於下階段的國企改革來說，至少具有四方面的重大意義：
第一，在國資委與國企之間建立國有資本投資運營公司，專司國有資本的市場投資與市場運營，這不僅是將國資管理的職能從國資委分解到國資投資運營公司，而且在職能內涵上會發生從行政管理到市場經營的質的轉變。我們知道，馬克思和恩格斯非常重視資本市場的發展對於經濟體制轉型和未來社會形態的決定作用。恩格斯在1891年7月1日寫給康·施米特的信中說：「向共產主義社會的過渡階段——還需要認真考慮……這是目前存在的所有問題中最難解決的一個，因為情況在不斷地變化。例如，隨著每一個新托拉斯的出現，情況都要有所改變；每隔十年，進攻的目標也會全然不同。」這就是說，資本市場發展會提供新的資本運行模式、新的企業組織方式，甚至是新的社會過渡形式。最近幾十年來，世界金融市場和資本市場的創新，為我們的國有資本做強做優做大提供了巨大空間，我們在國資委與國企之間建立國家資本投資運營公司，就是要在國家資本的管理層面上引入市場機制，在管資本的層面上以公司模式來代替目前的行政管理模式，這本身就是一場深刻的革命。
第二，改革國有資本授權經營體制會改變目前國資委與國企之間那種二級的委託-代理關係。在目前的二級委託-代理關係里，國資委作為國家出資人是國企直接的委託人。一旦建立國家資本投資運營公司，由國家資本投資運營公司作為國家資本的投資方擔當國企的出資人，就可能建立國家投資公司與國企之間的委託-代理關係；同時，國資委作為國家資本的最終委託人與國資投資公司或運營公司之間又會建立新的委託-代理關係。這樣一來，原來的國資委與國企之間的委託-代理關係就可能轉變為三種模式：一是形成國資委-國家資本投資公司-國企之間三級、甚至多級的委託-代理關係，降低國資委對於國企決策的直接干預程度；二是國家資本投資公司與國企之間形成比較直接的委託-代理關係，國企的董事會組成就主要取決於出資人的資本份額比重，由國家資本投資公司來根據資本市場變化和人民長遠利益決定對於國企的投資，通過股權變化來影響國企公司的決策和行為，也通過國家資本投資公司和運營公司的出資人所控制的國企的董事會來影響公司決策；三是在國家投資公司持股較少的國企里，國企就可能變為混合公司，國資在股權里的比重可能不到絕對控股程度，甚至不到相對控股（第一股東）的地步，但是國資還是參股了，還是能夠對於國民經濟發揮國資的影響力。
第三，國資委對於若干關鍵的經濟部門尤其是社會公益經濟部門的資本管理可能還是要繼續目前的二級的委託-代理關係模式。但是在更多的經濟部門裡，讓國資投資運營公司作為投資方和出資人參與公司治理，就會在相當程度上把目前許多國企改造成為混合公司。在這些混合公司里，國家資本可以是繼續絕對控股的，也可以是相對控股，但混合所有制的改革本身會讓國資和國企在更廣的範圍內參與經濟發展和產業發展機會，從而進一步做強做優做大國資。中國目前正面臨世界產業發展和產業結構升級的許多機會，比如，我們的電力產業，正面臨配電段和發電段改革的機會；我們的鐵路運輸業，需要與物流產業融合，通過市場化運作來提升鐵路運輸的總體效率；我們的軍工產業正面臨軍民融合的發展機會；我們的石油天然氣產業，正面臨下游和部分官網放開的改革機會；我們的民航產業，正面臨貨運轉型機會，需要與物流、快遞產業銜接；我們的基礎設施建設產業正面臨「走出去」、「一帶一路」的發展機會，等等。這些，都需要電力、鐵路、軍工、石油天然氣產業、民航產業和基礎設施與設備製造產業里目前佔據主導地位的國企大力推進混合所有制改革，引進非公的戰略投資者，將國資做得更優。
第四，將國資管理與國企管理適當分離後，就加大了國資投資的靈活性和市場導向，這就會淘汰那些低效虧損的「殭屍企業」，從而引起國資布局和國企布局的產業調整，從總體上有利於國資的優化。
（作者系北京大學經濟學院教授）
（平新喬）
