再度鼓起「擠水分」的勇氣？這一次，遼寧選擇直面地方債

【文/觀察者網 吳婭坤】

據《遼寧日報》7月26日報道，25日閉幕的遼寧省十三屆人大常委會四次會議表決通過了關於成立政府支出預算結構和政府性債務問題調查委員會的決定。

這意味著，遼寧成為全國省級人大常委會中首例成立地方政府債務調查機構的省份。

人大行使權力介入公共議題

《南方都市報》稱，人大以成立特定問題調查委員會的方式介入公共議題，雖早有制度安排卻鮮見相關實踐。

我國《預演算法》規定，「各級人民代表大會和縣級以上各級人民代表大會常務委員會有權就預算、決算中的重大事項或者特定問題組織調查，有關的政府、部門、單位和個人應當如實反映情況和提供必要的材料。」

《人大常委會監督法》規定，「各級人民代表大會常務委員會對屬於其職權範圍內的事項，需要作出決議、決定，但有關重大事實不清的，可以組織關於特定問題的調查委員會。」

此前各地不乏特定問題調查程序啟動的嘗試，但相關程序啟動門檻頗高。

按照《人大議事規則》的要求，特別調查程序的啟動需要「主席團、三個以上的代表團或者十分之一以上的代表聯名」。

公開信息顯示，2016年6月，江西省人大常委會曾成立「食品生產加工小作坊和食品攤販問題調查委員會」，2018年5月自貢市人大常委會針對大氣污染防治也啟動了特定問題調查。

《遼瀋晚報》則稱，近年來，遼寧財政支出預算中，一些預算支出安排績效不理想，有些地方「依靠高負債拉動增長」的舊發展觀還沒有根除。

「對政府支出預算結構和政府性債務問題開展調查，有利於提高支出預算編製質量和預算執行規範化水平，使各級財政支出預算更好地有效保障民生，有效化解防控債務風險，使改革發展成果更多惠及全省人民。」

值得注意的是，遼寧是此前第一個承認財政數據造假的省份。

2017年1月時任遼寧省委副書記、省長陳求發作政府工作報告時首次承認，遼寧省所轄市、縣2011年至2014年存在財政數據造假的問題，導致經濟數據被注入水分。此後遼寧經濟增速大幅放緩，2015年至2017年增速分別為3%、-2.5%和4.2%。今年上半年，增速攀升至5.6%，但仍明顯低於全國平均水平。

《新京報》7月30日發表社論稱，化解地方債務首要的是直面問題，自己查清自己「底細」，在此基礎上才能用制度創新的辦法來化解地方債務風險；地方債務風險不可怕，可怕的是遮遮掩掩，直到再也遮掩不住被迫披露。

《新京報》還認為，這次遼寧省人大主動成立專門委員會，是一個突破，客觀上有利於防範地方債務的整體風險，並希望遼寧在邁出直面問題這一關鍵一步後，在化解地方債務風險上率先試點、探索，走出一條新路子。

遼寧債務問題較嚴重，「事轉企」的路子走不通

近年來，隨著經濟增長速度放緩，社會保障和就業支出在遼寧財政支出比重中的快速上升，遼寧省財政壓力空前，地方政府債務問題的嚴重程度也在全國各身份中排名靠前。

2018年7月，財政部公布2017年全國財政決算，其中遼寧省地方政府債務餘額約為8455億元，高於2017年末遼寧當地公布的6767億元政府債數據，外界認為遼寧將1688億政府債轉為企業債的嘗試未獲財政部認可。

業內人士稱，此種現象出現的主要原因在於，當地政府將政府債務劃歸企業，讓企業承擔，從而降低了政府債務規模，但最終這種債務騰挪未被中央認可。

具體來說，遼寧的做法就是大力推進經營性事業單位轉企改制（即「事轉企」）。《經濟參考報》曾報道，遼寧「事轉企」改革化解了政府債務，減輕了政府負擔。遼寧省國資委副主任劉立國介紹，改革帶來的直接利益是減少了政府財政供養人員。此外，改革完成後，遼寧省將投資交通、水利工程欠下的超千億元的政府債務一次性劃轉給企業集團，降低了政府負債率，提升了再融資空間，為保障民生夯實基礎。

但有學者認為，將地方債騰挪至企業，一方面造成地方債下降假象，隱藏了財政風險；另一方面也使中央對地方債務限額的管制流於形式，因此有必要嚴格管理。

從中央批給遼寧的債務規模限額來看，遼寧省2017年全年8455億元的地方政府債務餘額，仍控制在當年國務院對遼寧批准的9400.7億元的限額內。

根據遼寧省財政廳數據，2017年遼寧省全省一般公共預算收入為2390.2億元，加上中央財政各項補助收入、調入資金、地方政府債券收入、上年結餘收入和政府性基金收入，地方財政總收入約7837億元。債務率（債務餘額/地方財政收入）約108%，超過100%警戒線。

而國際上的標準風險警戒線僅為60%，這還只是地方政府的顯性債務，不包括藏在海面下的隱性債務冰山。

上半年發債主要用於「借新還舊」

據觀察者網查詢，截至目前，遼寧省政府在上海證券交易所網站上共發布了4期專項債券，以及8期一般債券，專項債券總額約為73.86億元，一般債券總額約為416.44億，即2018年，遼寧省政府已新發地方政府債券約490億元。

據上海證交所網站相關信息披露文件顯示，2018年8月將是存量地方政府債務置換結束的截止日期，而遼寧省今年內所發的地方政府債券，大多為置換債券，用於償還截至2014年年底的地方債務本金。也即，遼寧上半年所發債券，主要用於「借新還舊」。

據第一財經此前報道，國家目前政策允許地方政府「借新還舊」，以此來平滑債務期限結構，避免期限錯配風險。中債資信稱，2018年到期的地方政府債券規模約為8400億元，預計下半年借新還舊債券發行規模約五六千億元。

而除了遼寧以外，江西、雲南、四川、福建、湖南等省份也有很大規模的「借新還舊」。

但總體而言，今年以來，隨著在中央的要求下地方基建項目放緩，新發地方債增速明顯下降，更多用於置換和「借新還舊」，多數省份都沒用足此前全國人大批准的地方政府債務額度。

對此，有業內人士認為，「該用還得用、該投還得投」，上半年PPP清理基本結束，下半年可以適當增加投資，但融資平台還需繼續清理。

規模龐大的隱性債務

隱性債務方面，中國財政科學研究院院長劉尚希曾表示，地方政府隱性債務包括建設性債務、消費性債務和政策性融資擔保，牽涉範圍很廣，如地方融資平台公司債務、政府和社會資本合作（PPP）項目的債務、棚改債務、政府購買服務項目的債務、地方「殭屍國企」債務、金融扶貧項目債務、養老金缺口、政策性融資擔保等，都應該屬於政府隱性債務。

但由於標準不清，摸底不實，全國以及各省份的隱形債務規模究竟有多大，目前還沒有有關部門公布具體數字。

而從一些現有的數據中，已經可以窺見隱性地方政府債務的龐大規模。一些調查研究機構根據自己設定的標準進行摸底，認為地方政府隱形債務主要集中在地方融資平台違法違規舉債。

長江產業經濟研究院研究員陳柳帶隊調研的結果顯示，截止到2016年底，僅僅地方融資平台總負債就高達30.27萬億元，如果再加上2016年底15.32萬億元的地方債券餘額、12.59萬億元的國債餘額，全部納入政府槓桿率計算，中國政府負債率就遠超60％的國際標準風險預警線。

而財政部給出的數據是，截至2017年底，中央財政國債餘額13.48萬億元，地方政府債務餘額16.47萬億元，政府總體債務餘額是29.95萬億元，政府負債率為36.2％，遠低於60％的風險預警線。

此外，中國社會科學院國家金融與發展實驗室副主任、國家資產負債表研究中心主任張曉晶團隊的調研結果顯示，當前地方政府融資平台債務約30萬億元，約佔GDP的40％；

清華大學經管學院常務副院長、清華大學中國財政稅收研究所所長白重恩團隊的調研結果顯示，截至2017年6月底，「發行過城投債的企業債務餘額」大約是47萬億元；

長江產業經濟研究院研究員陳柳團隊的調研結果還顯示，截至2017年9月30日，在銀監會統計的1.1萬多家地方融資平台中，名義上已有2498家平台退出了，但其實仍然還在承擔執行地方政府融資的任務，而一些地方新設的融資平台，並沒有列入銀監會統計的融資平台名單之內；

中國社會科學院世界經濟與政治研究所研究員、國際投資研究室主任張明估算，2017年，中央政府債務餘額與地方顯性債務存量之和為32.06萬億元，占當年名義GDP的比重約為38.76％，負債率低於60％的警戒線，但如果計入地方政府的隱性債務23.57萬億元，那負債率就上升至67.26％，債務風險較高。

而據國際清算銀行（BIS）公布的數據，若將地方政府融資平台的隱性債務計入中國政府債務槓桿，中國政府債務其實在2017年年中已經佔GDP的65％左右，也超過了國際公認的風險警戒線。

風險初現

在前兩周央行徐忠與財政人士就財政政策展開激辯之時，地方政府債務問題就是雙方爭議的焦點。

央行徐忠認為，地方性政府債務信息不透明，將隱形債務推給金融機構，但金融機構處於弱勢，很難對地方政府的不規範操作進行約束，導致地方債亂象發生，甚至影響貨幣政策的實施，導致金融部門槓桿過高，承擔了過多的地方政府隱性債務。

財政人士青尺反駁說，金融機構是地方債務亂象的「共謀」、「從犯」，不是弱勢而只能幻想的「傻白甜」，地方政府舉債不規範的操作手法很複雜，不是基層財政部門能獨立做到的事情，金融機構一定有參與其中並且獲利。

針對地方債，央行徐忠提出的辦法是，政府借債的同時資產也是擴張的，可以用質量好的資產進行擔保來還債，或者將資產出售或兼并重組。

財政人士青尺則認為，打破剛兌的政策已出，但金融機構以防範風險為借口，強硬要求地方政府兜底，對不該擔保和救助的隱性債務提供保護，如果金融機構不強行要求地方政府兜底，暴露一部分風險也是在某種意義上化解地方債危機。

過去一段時間，地方政府債務風險暴露的事件頻有發生，數個平台公司出現違約，諸多地方債務融資項目難產，雲南、天津的省級融資平台以及西安等市級平台相繼出現違約，湖南某市甚至曝出了「地方政府要賴賬」的新聞。

此前，中央已經出手對地方債的主要風險點予以排查和處置。

據《財經》雜誌、《中國證券報》等於本月中上旬發文稱，一輪由多部門參與的地方政府隱性債務排查已啟動，重點針對PPP等重大項目負債、資金流情況等；此外，中央有關部門還在研究制定防控地方政府債務風險的文件，其中包含了對隱性債務認定、摸底、化解等內容；下一步，中央相關部委對地方政府隱性債務有望出台統一口徑和標準，也必將推出一系列化解地方政府隱性債務的對症之葯，以免債務風險失控。

此外，地方各級政府也在積極處理自身債務問題，有些已取得明顯成效。

希望能有更多行使監督權力的職能部門像遼寧人大一樣積極行動起來，共同化解地方債務問題。

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