實施鄉村振興戰略的制度路徑
作者：吳大華 楊青貴
近期，中央審議的《國家鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》細化實化了鄉村振興的工作重點和政策措施，部署若干重大工程、重大計劃、重大行動，形成了今後5年落實中央一號文件的政策框架。實施鄉村振興戰略已成為新時代做好「三農」工作的總抓手，是解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾的必然要求。實施鄉村振興戰略，必須因地制宜，貫徹新發展理念，堅持發揮法治引領，建立健全相關機制和制度。
鄉村發展不平衡不充分是新時代「三農」問題的癥結所在
新時代「三農」工作已取得了突出成就，但仍然面臨著鄉村發展不平衡不充分這一關鍵問題。事實上，鄉村發展不平衡的同時也包含了發展不充分，這主要體現為城鄉之間、不同鄉村之間以及鄉村內部等，在主體、要素、權利、發展等方面面臨的配置不均、發展失衡問題。鄉村發展不平衡不充分集中體現為：
一是農村市場化發展程度不高。農村市場化離不開主體市場和要素市場化。黨的十八大以來，中央採取了農村集體經營性建設用地入市等多項重大舉措，著力破除城鄉二元結構。但許多改革尚在封閉試點過程中，並且城鄉二元發展的體制機制障礙也仍然在一定程度上存在。
二是公平的收益分享機制有待完善。一方面，我國農村地區實際情況千差萬別，許多農村地區經濟社會發展緩慢，增收渠道有限，財產性收入仍然不高，非農化、空心化等問題較為突出；另一方面，受制於農村集體經濟組織立法缺位等因素，鄉村範圍內公平的收益分享機制建設相對滯後。
三是基層社會治理存在一定障礙。部分農村地區仍然存在基層黨建滯後、黨組織發展無力、部分黨員幹部懶政等較為突出的問題；部分地方的鄉鎮政府與村民自治組織、農村集體經濟組織之間關係不清、職責不明，部分地方社會治理參與性、有效性不高，與「共建共治共享的社會治理格局」要求存在較大差距。
實施鄉村振興戰略應當注重法治引領
實施鄉村振興戰略，應當以鄉村平衡發展為思路，堅持法治引領。這意味著我們在全面推進實施鄉村振興戰略工作中應當堅持五個必須：一是必須將實施鄉村振興戰略納入法治軌道。「在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式」，「凡屬重大改革都要於法有據」。二是必須提升法治意識和善於運用法治思維的能力。「三農」問題既關係到集體所有制發展、國家和社會穩定，更關係到廣大農民群眾的切身利益。必須提升農民群眾關心和依法保護個體權利、集體權利的意識；政府部門及其工作人員、鄉村自治組織及其成員「要善於運用法治思維和法治方式解決涉及群眾切身利益的矛盾和問題」。三是必須堅持法治的同時注重其他治理方式的協同運用。實施鄉村振興戰略不僅需要充分發揮法治優勢，更需要在法治軌道上實現自治、法治、德治的有機整合。四是必須形成科學的法治理念指導。鄉村振興戰略必須貫徹好新發展理念，並將新發展理念轉化為科學的法治理念，有效指導鄉村振興戰略實施。五是必須建立法治引領的實施路徑。這就需要著力破解鄉村振興戰略面臨的重大障礙，建立主要法律制度，構建核心法律機制，採取「頂層設計與基層探索」的方式，著力實施鄉村振興戰略。
實施鄉村振興戰略應建立完善的制度體系
實施鄉村振興戰略應當貫徹新發展理念，樹立城鄉融合、一體設計、多規合一理念，著力建立起完善的制度體系。可考慮在《國家鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》的基礎上出台相關規定，進一步明確規定鄉村振興的主要制度構成及其框架體系，明確鄉村振興中的重要主體、職權職責、權利義務、體制機制、主要制度等內容，並建立起鞏固和完善農業基本經營制、深化農村土地制度改革、建立綠色發展制度體系、形成常態化的鄉村發展支持保護制度。
一是鞏固和完善農業基本經營制度。這就需要清晰認識「統分結合」的雙層經營體制的優勢，堅持「統」與「分」的協同推進；完善農村承包地「三權分置」制度，完善承包地確權登記頒證制度，實現承包土地信息聯通共享，平等保護土地經營權。
二是深化農村土地制度改革。這就需要加強農村承包地和宅基地「三權分置」、集體建設用地制度等農村土地制度改革的研究與實踐，並在此基礎上完善農村土地法律制度。同時，按照農村土地財產權與土地資源管理權相對分離的思路，加強農村土地監管制度建設。
三是建立綠色發展制度體系。實現鄉村綠色發展需要建立綠色發展制度體系，建立健全金融、財稅、環境、資源、能源等方面不同效力層級的法律、法規、規章以及規範性文件。
四是形成常態化的鄉村發展支持保護制度。鄉村發展支持保護制度的核心領域集中在農業、人才、公共服務三方面，需要適時推進相關支持措施。在實施中，中央和各級地方政府應當將人才培育與發展、農業支持保護、基本公共服務均等化作為鄉村振興工作的重點支持方面。
（作者：吳大華 楊青貴，均系貴州省中國特色社會主義理論體系研究中心省社科院基地研究員）
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