互聯網金融風險監管與監管風險緊張關係之探討
《 金融創新法律評論》由中國政法大學互聯網金融法律研究院、金融創新與互聯網金融法制研究中心創辦 致力於對金融創新的法學理論與法律問題進行探討與研究。以法律制度的研究與完善來防範金融創新過程中伴隨的風險為著眼點 以保證我國金融穩定、長期、健康發展為目的 以促進我國金融創新法治化為宗旨 搭建一個集中國政法大學與社會各界的法學、金融學、經濟學等專家、學者探討和研究問題的平台。望關注金融創新法治化的專家與學者給予支持和關愛 讓此平台成為我國金融創新過程中金融法學理論與制度完善的智庫平台 為我國金融創新在法治化的軌道上穩定、健康、持續的發展貢獻智慧和力量。
李愛君
主 編
法學博士，理論經濟學博士後、中國政法大學教授，博士生導師；中國政法大學互聯網金融法律研究院院長 。
本文作者: 郭華
郭華，中央財經大學法學院教授，博士生導師，法學博士。本文內容是北京市金融工作局「互聯網金融風險防範與屬地履職監管職責研究」課題的部分成果。
互聯網金融風險監管與監管風險緊張關係之探討
郭華
（中央財經大學法學院北京100082）
導論
隨著現代信息科學技術的日新月異以及互聯網行業在第三次工業革命中誕生，其強勁的技術平台和底層架構的聯接功能不斷衍生出迥異於傳統金融的新業態——「互聯網金融」。互聯網金融支付便捷，搜索引擎和社交網路降低信息處理成本，資金供需雙方直接交易可達到與現在資本市場直接融資和銀行間接融資一樣的資源配置效率，這為作為資本供給側的第三方支付、P2P網貸、眾籌、互聯網保險等為代表的互聯網金融異軍突起提供了快速生長的土壤和空間。互聯網金融從產生到生長再到發展在短期內如火如荼、日新月異，其遍地開花的局勢一度助推了所謂的瘋狂式的「野蠻生長」以及不斷跨界跨區域蔓延的趨勢，其自身生長之迅速，外在場景之火爆，特別是其如火如荼的野蠻生長，似乎成為了籠罩或者盤旋在傳統金融周圍且時刻尋機顛覆傳統金融的「幽靈」，引發了傳統金融的驚異、憂慮與疑懼。尤其是互聯網金融大張旗鼓地向傳統銀行叫板，激起了傳統金融抑制其擴張的反制行動，以至於強烈呼籲嚴管這一「野蠻生長孩子」。儘管2015年7月18日銀監會等十部委制定的《促進互聯網金融健康發展的指導意見》（銀髮〔2015〕221號）（以下稱為《指導意見》）為監管提供了監管的思路與方向，在2016年卻鋒筆陡轉，由「促進發展」轉向「規範發展」。2016年4月14日國務院組織14個部委召開電視會議，將在全國範圍內啟動有關互聯網金融領域的一場為期一年較為嚴厲的互聯網金融風險整治運動，並出台了《互聯網金融風險專項整治工作實施方案》（國辦發〔2016〕21號），使得互聯網金融如何監管在風險整治中再次成為討論的熱點與焦點。由於互聯網金融迅猛發展不僅僅觸及了傳統金融唯我獨尊的壟斷地位，更為重要的是，刺激了傳統金融互聯網化的改革速度，甚至成為了「一場具有世界意義的中國試驗」。如何監管以及採取何種監管措施才來保障「中國試驗」的成功，避免監管過嚴或者過寬頻來的影響互聯網金融發展的風險。這一問題又成為理論探討、實踐創新與制度建設的重要議題之一。本文針對互聯網金融風險監管和監管風險之關係作簡單討論，希冀有拋磚引玉之功效。
一、互聯網金融風險的現狀、緣由及詮釋
我國網路借貸之所以迅速發展，這不僅僅是現代互聯網金融技術問題，更為重要的是我國的監管部門對其保持開放、包容的態度和鼓勵創新的立場，這種相對寬鬆的環境不斷激發網路借貸的資源活力與創新發展的動力。然而，這種迅速發展尤其是發展過快，其背後不僅蘊藏著的風險，而且還因風險防範缺乏動力以及監管暫時的缺位，在發展的同時集聚一些風險，甚至出現了偏離服務實體經濟和中小微企業融資難、融資貴的正當需要方向，出現了資金的自我空轉，當其「流動性」出現問題時引發了影響社會穩定的涉眾事件和違法犯罪案件。互聯網金融風險的場景大致如下：
（一）互聯網金融創新與風險相伴的場景
我國金融體制機制因高速度經濟增長遮蔽了一些結構性矛盾，其體制機制性問題在我國經濟下行時期日趨顯露，國際金融危機連鎖反應在傳導過程中對我國經濟的影響被成倍放大，並不斷溢出金融風險。而互聯網金融具有跨行業、跨市場、跨地域的特點，其本質仍是金融，由於通訊信息技術系統帶來了金融業務流程的再造，互聯網金融風險對整個傳導機制也會產生影響，以至於疊加出更加複雜、更難控制的不同於傳統金融的風險。互聯網金融創新與風險交織相伴，而停滯創新又有可能帶來更大的風險，以至於互聯網金融風險問題不僅已成為我國金融業及經濟生活中的突出的問題，而且還逐漸演變為威脅國民經濟的安全運行及社會秩序安定的社會問題，甚至引發影響社會穩定的政治問題。因此，在規範發展互聯網金融過程應當完善其風險防範機制，並通過屬地履行監管職責來阻斷風險蔓延以及阻隔風險在不同領域的擴散，以免出現地域性風險和系統性風險。
然而，我國互聯網金融（主要是P2P網貸）自2015年以來相繼暴露了涉案22萬人、430億的雲南「泛亞」；90萬人、500億的鈺誠系「e租寶」；3萬人、340億「中晉系」以及近期上海「融宜寶積家投資管理有限公司」上海浦東分部涉嫌「非吸」案件，諸如此類。面對這些令人震撼的事件，特別是百姓受騙與「跑路」的涉眾案件，人們不禁要捫心自問：互聯網金融究竟是一股積極的革新力量還是可怕的市場泡沫？互聯網金融作為新的金融業態究竟是監管套利暫時性產物還是新時代金融創新的模式？為何一邊互聯網金融風險事件頻發而另一邊又風生水起的如此火爆？互聯網金融風險究竟應當不應當如此表現？如何把握互聯網金融的風控與創新的風險發生？還是採取何種監管體制以及如何配置監管職責才能有效遏制住互聯網金融風險事件以及違法犯罪案件？這些問題再次進入人們思考的視線和作為監管部門重視的關注點。
在互聯網金融「鼓勵創新」和「防範風險」似乎存在兩難。中國人民銀行在2017年1月5日至6日的北京工作會議上提出了「將防範金融風險置於金融創新之前。」互聯網金融風險在整治過程中，出現了一些互聯網金融企業向金融科技公司轉型的現象，這種眾多公司紛紛跨入布局是技術創新服務金融的飛躍，還是泛起的另外一種互聯網金融泡沫抑或所謂金融在第四次科技轉型中的新生力量，有待於探索。特別是在我國重視金融模式創新飛速發展過程，金融科技公司是否會成為另一風險積聚地或者風口值得互聯網金融監管部門關注，也是風險變種的一種方式。
（二）互聯網金融風險與監管不同步的現狀
黨的「十八屆三中全會」列出「落實金融監管改革措施和穩健標準，完善監管協調機制，」「界定中央和地方金融監管職責和風險處置責任」作為336項改革舉措之一，致使如何落實這一改革舉措以及如何保障屬地履職能夠控制互聯網金融風險傳導也就成為需要探討的問題。然而，大數據、雲計算、移動互聯網等信息技術快速發展的推動下，以互聯網支付、網路借貸、股權眾籌、數字貨幣等為代表的互聯網金融得以飛速發展，業務形態日趨多元化，其業務模式日新月異，這種迅速發展不僅提高了金融服務效率，降低交易成本，滿足多元化投融資的需求，並提升金融服務的普惠性和覆蓋面等方面發揮了積極作用。互聯網金融本質上仍是金融，沒有改變金融風險的隱蔽性、傳染性、突發性和較強的負外部性特徵，而且互聯網的場景化、跨界融合、全球化屬性對監管帶來了較大的衝擊，特別是互聯網金融風險的波及面更廣、擴散速度更快、溢出效應更強的特點，遊離監管之外的疊加風險又因涉眾變得風險更加不確定。
當前，互聯網金融在快速發展中積累了一些問題和風險。例如某些業態偏離了正確的互聯網金融創新方向，部分機構風險意識、合規意識、消費者權益保護意識不強，反洗錢、反恐怖融資制度缺失，有些甚至打著「金融創新」的幌子進行非法集資、金融詐騙等違法犯罪活動。特別是近期爆發的一系列風險事件，對互聯網金融行業聲譽造成了較大負面影響，引起社會各界高度關注，規範互聯網金融發展與監管部門屬地履職成為廣泛共識。那麼，如何防範和化解互聯網金融風險以及維護金融安全必然成為監管部門需要直面而又無法迴避的問題。為此，中央、「一行三會」以及相關互聯網金融監管部門出台了一系列規範性問題。這些規範性文件的規定以及具體工作的開展不僅需要建立互聯網金融風險防範機制，控制風險的蔓延，更需要明確互聯網金融監管部門的權責界限，從而保障互聯網金融風險整治能夠獲得良好的效果。明確的互聯網金融屬地履職權力界限，既有利於防止因監管職責不清為互聯網金融風險溢出留有不應有的空隙，也會為職權行使出現交叉或者重疊擠壓互聯網金融創新空間還會因監管職權不受限制被濫用或者因法制不健全超越法規「用權」導致互聯網金融創新的停滯，進而影響互聯網金融的正常發展，甚至異化為逃離監管依然能夠尋租的金融科技公司。以比特幣為例。2013年12月5日人民銀行會同工信部、銀監會、證監會和保監會，印發了《關於防範比特幣風險的通知》，並明確比特幣的性質為「網路虛擬商品」而非貨幣，禁止金融機構和支付機構涉足比特幣業務。由於比特幣是建立在非集權化的理念之上，監管部門不可能對整個比特幣網路的所有人進行監管，對於監管者而言，最大的挑戰就是對誰進行監管和限制。然而，2017年1月11日，央行營業管理部與北京市金融工作局等單位組成聯合檢查組，進駐「火幣網」、「幣行（OK Coin）」等比特幣平台進行檢查。與此同時，央行上海總部、上海市金融辦組成聯合檢查組，對「比特幣中國（BTCChina）」交易平台開展了現場檢查，從而凸顯對互聯網金融監管與創新之間的緊張關係。
（三）互聯網金融理論與監管履職實踐脫節的現實
就目前理論研究的狀況來看，儘管在「互聯網金融並沒有改變資金融通的本質」以及「沒有改變金融風險隱蔽性、傳染性、廣泛性和突發性的特點」等達成共識，但對互聯網金融的性質與邊界還存在一些不同的認識和迥異的觀點。理論研究的不足以及不能滿足互聯網金融創新實踐的需要，甚至未能為互聯網金融創新實踐做出合理詮釋，致使在互聯網金融新監管體制下，如何解決互聯網金融監管上陷入冰火兩重天的困境，尤其是互聯網金融行業在歷經了野蠻生長、風險頻發、監管收緊的階段之後面臨變局又成為需要思考的問題。
執法部門和辦案機關如何通過打擊互聯網金融活動中的違法犯罪來「促進互聯網金融健康發展」，監管部門如何在現有監管布局下不因違法犯罪影響「鼓勵創新、防範風險、趨利避害、健康發展」，互聯網金融領域消費者和投資者如何根據職責分工依法開展權益保護工作等問題，均需要在對互聯網金融違法犯罪了解、認識與把握的基礎上建立合理、科學互聯網金融風險防範和屬地監管履職來解決，否則難以達到「投資有回報」「監管有效率」「打擊有效果」的風險治理目標。我國互聯網金融與國外互聯網金融相比，其發展速度遠遠超越國外。由於國外未有較為成熟的監管經驗可供我國借鑒，而投資者對互聯網金融風險的認識還處在傳統金融風險的意識狀態以及識別、承擔風險的能力不足，況且目前市場主體的信用體系不發達、誠信缺失相對嚴重的狀態下，再加上依法治國的要求，解決上述問題，特別需要從我國現有互聯網金融政策法律規定作為入手，同時對國外互聯網風險控制的做法予以考察，對目前互聯網金融監管對現有互聯網監管政策以及監管體制、履職機制予以重新審視，從中發現互聯網金融風險防範的缺失和監管履職機制失效、失靈、失控的根源，尋找出有效遏制互聯網金融風險傳遞、擴散、集中爆發的屬地履職監管機制，從而為互聯網金融有效監管和創新發展提供理論、制度和機制建立上的依據。
2016年12月14日至16日，中央經濟工作會議提出：「要把防控金融風險放到更加重要的位置，下決心處置一批風險點，著力防控資產泡沫，提高和改進監管能力，確保不發生系統性金融風險。」透過上述互聯網金融創新與風險伴隨的場景、風險與監管不同步的現實、理論和實踐脫節的現狀，加強互聯網金融風險防範的重要性毋庸置疑。這些問題不僅涉及互聯網金融安全屬地履職的權力配置和責任承擔的合法性問題，也涉及風險防範措施的正當性、合理性問題，還涉及互聯網金融風險整治能否促進其正常發展問題。倘若互聯網金融風險防範錯位，互聯網金融風險治理越位，互聯網金融監管屬地履職缺位，有可能傾向性、單一性不正當的輿論激發盲目的「羊群效應」造成互聯網金融變異為金融科技公司，特別是在理性預期得不到正確引導環境下出現輿論單向引導風險不斷跨界或者跨區域傳染，因風險治理過於苛刻導致互聯網金融會出現煙消雲散悲情或者曇花一現的場景。無論就目前互聯網金融風險專項治理的形勢而言，還是就規範互聯網金融發展的要求而論，科學、合理的構建防範互聯網金融風險與確立正當的屬地監管履職體制機制，對於保障互聯網金融監管部門履行監管職責的合法與有效，還是為互聯網金融在中國的試驗具有世界意義甚至為其他國家提供可以複製的成熟經驗，均具有特別重要的意義。
二、互聯網金融監管風險與風險監管關係之思考
由於金融本身風險的特徵，互聯網金融因在本質上依然屬於金融，其存在風險亦是必然的。在金融本身具有的風險中，有些風險有利於促進金融的創新，而有些風險是無法避免的。因此，互聯網金融的風險監管重點放在可控制風險上，否則事倍功半甚至勞而無功。
（一）互聯網金融屬地監管的差異：強監管與弱監管的風險監管關係
我國互聯網金融從資產總量、用戶數均位於全球首位。由於網民數量的陡然增長、電商促銷的優惠以及網路購物便捷，在需求側上促進了人們對網上支付方式快捷體驗，並逐漸從體驗中獲得了依賴。以第三方支付為例。2012年我國第三方支付市場交易規模約12.9萬億元人民幣；2013年我國第三方支付交易規模為17.2萬億元人民幣，同比增長38.7%；2014年第三方互聯網支付交易規模超8萬億元，同比增長50.3%；第三方移動支付交易規模近6萬億元，同比2013年增長391%，約為2011年交易額的80倍；2015年交易規模達31.2萬億元。據《中國支付清算髮展報告（2016）》提供的數據顯示，2015年我國共處理支付業務469.48億筆，金額4383.16萬億筆，同比增長53.74%和29.34%。與同期GDP相比，2015年支付系統共處理支付業務金額是全國GDP總量的64.77倍。截至2015年12月，我國網上支付的用戶規模已達到4.16億，較2014年底增加1.12億，增長率達到36.8%。網民使用網上支付的比例從2014年底的46.9%增加到的2015年12月的60.5%。手機網上支付即移動支付的增長更為迅速，2015年手機網上支付的用戶規模達到3.58億，較2014年增長了64.5%，網民手機網上支付的使用比例由39.0%提升至57.7%。2016Q1中國第三方互聯網支付交易規模達到40584.3億元，同比增長67%，環比增長14.4%。在第三方互聯網支付市場交易規模結構中，基金佔比21.9%，網路購物佔比14.2%，航空客票佔比8.1%，電商B2B佔比4.3%，電信繳費佔比3.2%，網路遊戲佔比1.8%。據分析預計，2015年在移動支付和網上支付雙雙快速增長的背景下，中國第三方支付的交易規模將達到25.75萬億元，但增速將繼續回落；到2020年第三方支付市場的交易規模有望突破48萬億元。據盈燦諮詢截止2016年11月份不完全統計，全國各類型正常運營的眾籌平台總計430家，新增平台數量達43家；倒閉眾籌平台34家；轉型眾籌平台3家；其他（提現困難以及眾籌板塊下架等）共有24家。據有關統計數據顯示，2016年上半年新增的695家問題P2P平台中，平台失聯、跑路分別為281家、147家，佔比分別為40.4%、21.2%，再加上9家警方介入平台。這些問題P2P平台合計佔比高達62.9%.上半年問題平台中，停業、終止運營平台分別為136家、25家，二者合計佔比23.2%，較2015年佔比高12.4個百分點。這些問題平台不僅引起社會各界的廣泛關注，也引起政府的高度警惕。尤其是涉及20多個省份的22萬投資者的430億元資金的昆明泛亞有色金屬交易所股份有限公司的兌付危機、融資規模750億元的「e租寶」案件、上海申彤大大集團、號稱「百億級理財平台」的中晉系事件等大案出現，這些案件因涉眾問題不斷演變為影響社會穩定的政治事件。在美國P2P網貸領軍企業Lending Club創始人辭職後，美國財政部發布白皮書，對P2P的商業模式發出警告並稱，這一行業中的大量新平台並沒有經歷過「完整的信貸周期」，他們向個人和機構投資者出售的貸款資產狀況有惡化的可能。近日，我國支付寶針對大學生和白領人群上線「校園日記」與「白領日記」事件以及所謂的校園「裸貸」的浮出再次折射出互聯網金融風險防範與屬地監管職責履行的重要性和必要性。2016年6月初，在網貸監管暫時辦法出台時，銀監會曾對「裸條貸」予以聲討，但未有相關規範性文件出台和處置的具體措施，在一定程度上促成了違規者的有恃無恐，存在縱容之嫌。就目前的裸貸而言，從現有法律法規來看，根據民間借貸的司法解釋和網路信息傳播等規定，監管部門介入並納入監管範圍是有一定的法律依據，其問題的關鍵是如何落實常態化的監管。
為了防止互聯網金融風險的集中爆發和跨區域傳染，有的地區對互聯網金融實行嚴格的監管措施，如深圳、重慶、上海出台的規定，註冊公司如果涉及互聯網金融就暫停註冊，或者已經成立的公司暫停業務。因此，地方金融監管部門鼓勵創新的初衷是理性的，但是可能最終的結果是它根本就不會發生。[4]然而，這種管得過於嚴格地區存在抑制或者阻礙互聯網金融創新的可能。然而有些地方實行弱監管，為互聯網金融創新留有更多的餘地和空間。由於互聯網金融業態創新性太強，模式「變種」過快，一味追求創新而忽視風險防範，這種創新有可能帶來的風險，其弱監管最後也有可能會換來無法控制的局面。一旦出現互聯網金融風險事件，這種弱監管就會被冠之監管失職的惡名。就目前的監管現狀來看，發現一些經濟和金融較為發達的地區，一般監管能力較強，如上海、廣東、重慶，北京還成立了金融工作局，這些地區對互聯網金融監管相對嚴格；相反，金融體系不完善，企業和個人難以獲得金融服務的地區，卻在監管上為互聯網金融提供了相對寬鬆的環境，其監管能力較弱，由於這些地區的地方政府重視發展，不重視監管的傾向越嚴重，從而帶來潛在的風險或者將這些風險傳導到其他地區。
互聯網金融活動，在相當多的情況下對風險責任的轉移是模糊的，而且在「跨界」、「混業」隨著互聯網金融的發展趨勢而不可阻擋之時，金融監管本身的責任邊界也模糊了。互聯網金融導致的大量創新活動，在監管的法律規範上缺乏，用現有法律約束創新活動，必然對創新的動力有所抑制。金融業抑制創新、風險、規制的動態循環演進來看出，風險治理與創新並不矛盾，兩者之間必須形成適度的均衡。如何確定監管的「度」相對困難。互聯網金融的蓬勃發展有力地推動了我國傳統金融業的改革，但是互聯網金融蘊含的風險較傳統金融更為複雜，也對監管提出了更高的要求。互聯網金融監管涉及面廣、監管主體多，既包括工業和信息化部、公安部等，也包括中國人民銀行、銀監會、證監會、保監會等，互聯網金融深化了金融業綜合化和混業化經營趨勢，而現有監管體系是分業監管模式，採取「誰的孩子誰抱走」簡單化處置方式，這種分業監管極易引起監管重複或者屬地履職的缺位，甚至出現監管盲點和監管遺漏現象，特別是監管部門之間的信息溝通交流不暢通、政策相互衝突、信息傳遞延時等，在現實中已經呈現出混業經營趨勢和分業監管體系的制度性錯配。這些問題均會影響監管的實際效果。那麼，如何防範互聯網金融的龐氏騙局而容忍而監管不至於過多傷害創新或者過分追究創新失敗的責任，已經成為互聯網金融風險防範和屬地履職需要關注的焦點和熱點。
（二）互聯網金融屬地監管的困難：互聯網金融跨區域性的監管關係
互聯網金融作為金融的一種新型業態，其監管應當遵循金融的屬性，堅持風險監管原則，結合互聯網金融自身的特點，促使融資向實體經濟流動，為實體經濟發展提供融資服務。這一點在地方政府的扶持文件中均得到充分體現。由於互聯網金融具有鮮明「可交易性」的特徵，具有跨界跨區域而沒有地域分割問題，在任何一地註冊經營的互聯網金融公司均可以便捷、低成本地服務全國各個地區的企業和消費者。在某地經營註冊的互聯網金融公司，不一定就僅服務本地企業和居民，這又與地方政府扶持互聯網金融發展動因不相符合。例如，註冊在上海的P2P網貸公司，上海地區的貸款佔全國比例僅約10%。而註冊在上海的某第三方支付公司，在上海的業務量僅佔到全國總量的5%。這顯然與地方政府扶持傳統地方性金融機構的動機不完全相同。然而，與P2P網路借貸平台具有可比性的小額貸款公司仍限於在所註冊地區開展業務，不能跨區域經營；近些年來成立的村鎮銀行也僅限於在所註冊縣市開展業務，不能跨縣市經營。在一定意義上說，地方政府更應當積極扶持後者。就實質而言，地方政府支持互聯網金融發展的主要動力並非是因為互聯網金融對實體經濟有更好的支持作用，而且多為地方的稅收或者其他原因，基於此種原因可能導致監管放鬆或者在某些方面放縱，無疑增加了互聯網金融風險不可預知性。
無論互聯網金融企業在何處註冊，都可以便捷、低成本地吸收到全國各地的資金，也可以便捷、低成本地將資金分配到全國各地。實質上，互聯網金融企業經營範圍是全國，僅僅繳納的稅收、促進就業主要是在註冊所在地。互聯網金融作為完全可貿易特徵在一定程度上決定了互聯網金融的收益本地化，其潛在的風險有可能由全國各地分擔。如果一家互聯網金融企業發生風險，利益遭到損害的金融消費者就可能遍布全國，即互聯網金融的潛在風險具有地域上的「負外部性」。也正因為互聯網金融的完全可貿易性，各個地區對互聯網金融公司的爭奪才陷入了白熱化境地。從互聯網金融案例來看，互聯網金融風險與監管問題具有全國性，僅僅依靠地方尤其是登記地來監管很難解決問題，屬地履職監管也就變得尤為重要。如何完善互聯網金融登記地或者備案地和業務開展地的監管問題也成為一項難以解決的問題。
（三）互聯網金融屬地履職：分業監管體制的挑戰
互聯網金融的風險有別於傳統金融業，它在開放和虛擬的網路中進行交易數據的實時傳輸，此過程中不僅包含大量的個人隱私信息，還涉及一定的經濟利益，甚至包括一些信用資料，對此有些不法經營者容易利用其為我所用，造成不正當競爭，甚至成為不法分子的攻擊對象或者違法犯罪的領域。由於互聯網金融風險的特殊性，對互聯網金融的監管比傳統金融更為複雜，致使互聯網金融監管屬地履職遇到一些新的挑戰。
1、金融傳統監管的「分業經營、分業監管」體制對屬地履職的挑戰。由於互聯網金融存在形態虛擬化、運行方式網路化、業務邊界模糊化的特點，一旦各監管部門配合協調不力，監管邊界不清，要麼出現重複監管、交叉監管，要麼出現監管真空，這不僅降低監管的有效性，也會使監管出現內部消耗，特別採用傳統金融機構的監管方式，更使得監管失去實際意義。地方政府金融監管職能配置過於分散。小額貸款公司、融資性擔保公司、典當行、農民資金互助社分別由金融辦、經信委、商務廳、農工辦（農委）審批設立，「只管生、不管養」的問題突出，風險處置責任不明晰，缺乏有效的溝通、協調和配合。一旦出現突發事件，各部門常常推諉扯皮，難以形成監管合力。
針對互聯網金融跨界或者跨區域的特點，銀監會在此方面採用了功能監管和機構監管相結合的模式，這種模式可以促進監管逐步由主體監管向功能型監管轉變，從而導致「分業監管」將被「統一監管」制度取代。因為功能監管以產品的基本功能和業務模式為依據實施監管，能夠較好解決金融創新的監管歸屬問題，但特別需要在監管體制架構上進行優化整合形成新的監管機制或者在權力配置上進行重構，在統一監管的框架下需要明確屬地監管的職責。然而，這種理論上設計，卻在2011年浙江溫州地區的金融事件折射出金融監管機構垂直管理與地方政府之間存在的矛盾。因為地方政府在金融監管上出現所謂「看得見、管不著」的問題，而在監管履職上又出現「協調難、效率差」的問題，問題交集使得原有監管體制受到衝擊，而在新的監管體制機製為形成之際，屬地履職困惑也會導致風險防範不力。
2、監管職能不清與監管能力配置失衡的衝突。互聯網金融深化了金融業綜合化和混業化經營趨勢，而現有分業監管模式極易導致混業經營趨勢和分業監管體系的制度性錯配，引發監管缺位問題。互聯網金融的不斷創新催生了網路犯罪的創新，互聯網風險不斷湧現新的形式，如網上詐騙、電腦黑客、信息污染等。互聯網金融業務憑藉信息流展開，信息技術的快速發展使得金融機構的經營模式不斷更新，有可能通過先進技術規避監管，甚至通過監管套利和尋租，造成監管的失效。
目前，越來越多的非金融機構開始跨入金融領域，特別是類金融業務或者准金融模式（期貨交易模式）的出現，使得互聯網金融監管更難以落實。互聯網金融監管手段的創新長期滯後於互聯網金融業務，不僅造成新業務的合法性難以界定，而原有有效的監管手段遇到新業務也會失靈。地方政府金融（局）辦普遍存在集協調、服務和監管職能於一身體制，有的還承擔金融機構出資人的職責，出現政府與市場邊界不清、金融監管目標與發展目標混淆等問題；有些地區的金融監管部門還不同程度存在藉助行政手段參與金融活動的現象，甚至直接干預互聯網金融企業的經營情況。與此同時，地方金融管理部門監管力量相對薄弱，具有專業知識儲備和金融監管經驗的人才較為缺乏，全國各省級金融辦（局）平均只有30多名工作人員，少的不到10名，專職監管人員一般只有3到5人，而要監管全省數以百計的小額貸款公司以及互聯網金融機構，何等的困難。而相當一部分監管部門存在「重審批、輕監管」的情況，在一定程度上縱容了P2P網路借貸、農村資金互助社、投資諮詢公司、融資性擔保公司等具有融資功能的非金融組織違規經營行為泛濫，風險事件不斷屬於不正常的正常事件。由於監管部門下發的規範性文件以及通知或者提示僅僅對投資者起到風險提示的作用，沒有實質性的確定應當採取防範風險的措施，當遇到風險事件時仍感覺到束手無策，導致監管效率低下，同時也使得一些互聯網金融企業在監管真空地帶經營，一些跨界經營機構和跨界「混搭產品」在脫離監管軌道上自由運行。
3、監管機構的監管許可權邊界不清與屬地履職困惑。互聯網金融由於其創新性強，難免在監管上留下漏洞和監管空白。互聯網金融的監管力度是目前各監管當局面臨的難題，監管力度過小不能有效控制風險，監管力度過大則會在一定程度上抑制金融創新與技術進步，降低企業的競爭力。實踐中，地方政府金融管理部門多從地方利益出發，傾向於選擇性地配合中央金融政策，導致金融監管和宏觀調控在有些地區執行受阻；有的地方甚至突破中央有關部門的監管規定，濫設具有融資功能的准金融機構，不僅削弱了國家監管政策的權威性，還易導致監管套利或者尋租行為的發生。由於互聯網金融轉移成本較低，許多客戶與資金會向監管力度寬鬆的地區遷移，如果某些地區傾向於保護本地區的互聯網金融產業，則會損失社會資源，降低整體社會福利水平，出現互聯網金融產業不正當競爭問題，致使合理配置有限資源趨向不合理。
4、互聯網金融的虛擬環境與屬地監管的艱難。互聯網金融活動主要是以互聯網為媒介，然而互聯網技術本身隱蔽了一些風險，這為互聯網金融虛擬環境的監管帶來了一定的難度。互聯網金融交易數據又是以電子數據的形式被記錄和保存，這些數據極易被偽造、篡改，其識別與傳統金融的信用相比極易失真，一些企業的失實信息難以辨識，使得互聯網金融交易的監管遠比懲治其他違法犯罪行為來得困難。我國目前尚未建立跨市場的監管制度，尤其是虛擬貨幣的金融監管顯得力不從心。
綜上所述，可以發現，我國在互聯網金融屬地監管上存在「弱監管」現狀，甚至有些領域還存在無監管的狀態，如果再加上「分業監管」帶來的監管困惑，使得屬地監管履職更加困難。者不僅僅因為「分業監管」的模式極易帶來制度性錯配。更為重要的是德道風險採用這種監管模式效果不佳。在互聯網金融事件頻發的階段，監管機構需要在原則性監管和限制性監管進行權衡，防範和化解互聯網金融引發的風險及其潛在的經濟社會衝擊。[9]儘管我國已經出台了對互聯網金融發展和監管的指導性意見，然而整個互聯網金融的風險防範和監管框架依然缺乏實質性的規則和機制。這種監管力量的不足和監管履職的缺位，是目前互聯網金融風險事件頻發的重要的制度性根源。因此，在鼓勵互聯網金融創新發展的同時，也必須正視互聯網金融監管創新，更應當完善互聯網金融屬地監管的體制機制，而非是留戀傳統金融的監管習慣，在監管制度面對互聯網金融失靈情況下依然抱守殘缺。
余論
互聯網金融風險不僅需要根據業態不同進行分類，還應當對互聯網金融發展過程哪些是作為互聯網金融固有的風險，哪些是互聯網金融創新帶來的無法控制的風險，特別是哪些是制度風險和哪些是非制度風險進行科學界分，同時還需要研究哪些是現實的風險以及哪些是可能潛在的風險，做到風險分層、分級以及分段，從而建構相應的互聯網金融風險控制與監管帶來的風險控制機制。根據不同的風險設定相應的監管措施，以期保障監管的全面性與有效性，以免監管要求過高或者付出的成本過高無法履行職責或者監管權力過大扼殺互聯網金融的創新與發展。即使互聯網金融創新存在一些制度上的風險，也需要藉助於驗證進行測試，從中發現是制度安排不科學的問題還是本身的不可控制風險所致。這是因為互聯網金融監管不確定性會阻礙互聯網金融的創新發展。一方面互聯網金融監管法規和政策無法跟上金融產品創新速度，監管要求並不穩定和明確；另一方面互聯網金融行業創新主力多是初創公司，缺乏金融合規經驗。對此可以藉助於「監管沙箱」以實驗的方式創造了一個「安全區域」（safeplace），適當放鬆參與實驗的創新互聯網金融企業的監管約束，進而激發互聯網金融的創新活力。
另外，對互聯網金融的監管還需要考慮2016年《G20數字普惠金融高級原則》，特別是「平衡好數字普惠金融發展中的創新與風險」「構建恰當的數字普惠金融法律和監管框架」，更需要監管藉助於利用數字技術為無法獲得金融服務或缺乏金融服務的群體提供高質量、合適的金融產品和服務。這些要求為創新監管提出了新的更高的要求，同時也需要監管不斷創新，否則互聯網金融的監管與風險之間的關係更趨於緊張這些問題儘管是互聯網金融企業需要關注的。就其實質而言，這些問題的確是互聯網金融管理部門應當堅持的原則和應當履行的職責，避免監管不當溢出的風險與風險治理相比，其成本或者代價更高。
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