中國的產業政策：一些有意或無意的結果？

中國的產業政策：一些有意或無意的結果?

蔡婧，Ann E. Harrison

摘要

我們研究了2004年中國降低設備投資的增值稅(VAT)所帶來的結果。雖然這個政策的目標是鼓勵技術升級，但我們並沒有發現證據支持這項改革取得了預期的效果。儘管企業將投資構成方面向機械設備傾斜，但實際的總投資率並未受到影響。企業用機械設備取代勞動力，導致實施增值稅改革的省份和行業的就業人數大幅下降。作者的研究結果表明，該政策的主要影響是促進了替代勞動力的設備投資。

原文標題：Industrial Policy in China: Some Intended or Unintended Consequences?

原文作者：Jing Cai, Ann E. Harrison

公共財政學的大部分文獻都在研究稅收改革如何影響公司行為[Hassett and Hubbard (2012), Griffith, Miller, and O』Connell (2014)]。政策制定者使用稅收激勵來鼓勵企業投資，而中國為觀察其中一些政策的效果提供了肥沃的土壤。從2004年開始，中國政府在東北三省實施增值稅改革，取消了對機械設備投資的雙重稅制。2009年，這項稅制改革擴展到了全國。

2004年稅收改革的目的是鼓勵企業增加用於生產的固定資產投資（不包括建築），並升級他們的機器和設備。2009年的改革也是為了類似目的，但除此之外，政府還試圖幫助企業度過2008-2009年金融危機的不利影響。稅制改革也是中國促進技術更先進行業發展的產業政策的一部分。

在中國，增值稅是政府財政收入的主要來源，增值稅產生的收入遠遠超過任何其他類型的稅收。2002年，增值稅收入為8,144億元，佔全國稅收總額的48%左右。2009年，中國財政部估計增值稅收入約佔全國總收入的31%。在2004年之前，中國採用基於產品的增值稅制，在計算增值稅負債時，企業不能從銷售額中抵扣購買固定資產的投資。結果造成投資類商品被徵稅兩次：第一次是公司購買該商品的時候，第二次是消費者購買由這些投資類商品作為中間品生產出來的最終產品的時候。這種雙重徵稅令人擔憂，因為它會增加投資成本，導致公司使用舊設備和過時的技術生產，最終降低經濟的生產效率增長。2004年的增值稅改革取消了雙重稅制，減輕了企業的稅務負擔。因為這項改革降低了實物投資的成本，預計公司會通過升級機器來增加投資，從而提高生產效率。由於勞動力和資本之間的替代效應，這項改革（降低實物投資的成本）也有望減少對勞動力的需求。

2004年增值稅改革僅在東北三省（遼寧省、吉林省和黑龍江省）和六個行業（見注1）實施。通過比較2004年之前這些省份和對照省份之間的發展指標，我們發現在稅制改革之前，這些將實施稅制改革的地區和對照地區的GDP、政府收入、增值稅收入、投資、公司數量、及固定資產之間沒有顯著的差異。儘管有一些證據表明這些實施稅制改革的地區通常是相對落後地區，但我們選擇研究的實施改革地區的公司和對照地區的公司之間還是非常類似的。

圖1. 增值稅年度增長率，所有樣本

圖1顯示了1998年至2007年實驗組和對照組的增值稅增長情況，這些年政策的變化在圖中顯而易見。增值稅被定義為繳納的增值稅除以公司層面的增值額（見注2）。圖1顯示，在對照組省份中，對照組行業的企業所繳納的增值稅稅率在樣本期間變化不大，在2004年稅改前後的增長率都基本為零。然而，在2004年實施增值稅改革的一年後，實驗組企業繳納的增值稅顯著下降了2個百分點，這些企業繳納的稅率持續下降直到2007年。再看實施稅制改革地區的對照組行業，2005年這些公司繳納的增值稅有所增加，但隨後開始下降。圖1中的證據顯示，在對照組省份中，實驗組行業和對照組行業的增值稅都基本沒有變化，但2003年至2005年期間，實驗組省份的實驗組行業的增值稅稅率顯著下降。我們研究了這種稅收政策變化帶來的影響。

在這項研究中[Cai and Harrison (2018)]，我們評估了2004年中國增值稅改革的有效性。通過使用涵蓋1998年至2007年的公司層面的數據，我們來確定2004年針對特定省份的增值稅減免政策對製造業企業行為的影響。我們採用非常廣泛的指標來衡量公司業績，包括投資、新產品在銷售中的份額、生產率、就業以及出口。由於我們明確知道哪些省份和行業是稅改首先進行實驗的目標，這樣我們就可以清晰地選擇實驗組和對照組的數據，大大方便了我們對這項改革的研究。

我們採用三位一體的方法來確定增值稅改革的影響。首先基於實驗組啞變數和很多控制變數，回歸分析得到各種不同的結果。這組控制變數包括省份啞變數、行業啞變數、年度效應、省份-年度啞變數，以及企業固定效應變數。然後，我們使用理論上的增值稅率（一家合格公司進行固定資產投資所適用的增值稅率）作為繳納增值稅的工具變數，用這個工具變數來建立雙重差分估計模型。最後，我們使用傾向得分匹配法與雙重差分估計相結合，來解釋實驗組地區和行業的潛在選擇性偏差。

我們採用的所有統計方法都顯示出，改革有效地降低了公司繳納的增值稅，相對於非實驗組地區，實驗組地區的增值稅下降了1-2個百分點。增值稅的法定稅率為17%，因此實驗組地區降低增值稅的改革導致法定稅率減少了6%至12%。我們還探討了稅改對就業、投資和其他產出的影響。這項改革鼓勵了企業用實物資本替代勞動力：各種所有制類型企業的總就業人數都明顯減少。改革的凈影響是增加了產品的資本密集度（定義為勞動力與資本的比值）。由於改革側重於針對機械設備，建築物並不能得到增值稅豁免，毫不奇怪，我們發現投資的構成向機械設備轉移。但是，總投資額並沒有增加。

我們還探討了稅制改革對新產品推出、出口和生產力增長的影響。生產率是通過企業層面的全要素生產率來衡量的，我們使用兩種方法估算：具有企業固定效應參數的最小二乘法(OLS)和Olley-Pakes法(OP)。我們發現改革後新產品的推出減少了。這項改革也對公司的生產率產生了負面且顯著的影響，並大大降低大多數公司的出口強度。改革對生產率增長、新產品推出和出口的負面影響與我們的理論模型（理論模型表明，對比投資於人力資本或智力資本，改革使企業更傾向於進行實物投資）是一致的。此外，改革鼓勵企業選擇資本密集型的技術，至少針對樣本期間來說，可能不符合中國的比較優勢。

我們發現的證據表明，稅制改革對政策變化後三年的主要影響是企業減少了繳納的增值稅；相對於其他類型的投資來說，增加了機械設備的投資；並且減少了就業。企業轉向資本密集型或節省勞動力的技術。

我們提出了兩種機制來解釋這些意想不到的結果。首先，增值稅改革具有異質效應，取決於企業在改革前受到的限制程度。假設降低增值稅能夠帶來大幅的節約，這類公司會大量增加對機械設備的投資。我們還發現，增值稅改革的負面影響主要集中於那些改革前就已經獲得廉價資本的公司。降低增值稅對刺激投資的影響主要集中在那些面臨更高利率的公司，這表明改革只會促進資本受到約束的那些企業的投資。

其次，增值稅改革導致實施改革地區的稅收大幅下降。我們通過衡量增值稅改革對這些地區其他產業政策的影響來證明這一點。增值稅改革顯著降低了該地區的補貼、免稅期以及低息貸款等產業政策。我們還發現，國內私營企業的利潤大幅下降。事實是實驗組公司在實施稅制改革後得到的其他政府項目支持減少，導致出口和新產品銷售的下降。在考慮了稅改對投資以及那些由增值稅收入提供資金的產業政策所帶來的負面影響後，我們的研究主要關注於這項改革的凈效果。

在增加總投資甚至生產性投資方面，稅改的益處似乎非常有限，並且主要集中在國有企業。但為什麼這個改革依然被推廣到中國的其他地區？一種可能的解釋是，推廣這項改革是應對2008-2009年金融危機的全面刺激計劃的一部分。

我們的文章對現有文獻做出了多方面的貢獻。首先，文章率先採用了改變增值稅稅率的自然實驗，並使用多個嚴格的估算策略來確定該變化的影響。其次，本文對評估中國政策干預的文獻也做出了貢獻。近幾十年來，中國政府實施了一系列產業政策。近期的論文研究過稅收減免、綜合補貼和研發補貼等政策對企業績效的影響[Aghion et al (2015), Boeing (2016)]。2004年的增值稅改革是一項重大的政策變化，但研究其產生影響的證據有限[Liu and Lu (2015)]是一個例外，他們分析了增值稅改革對於出口的影響）。我們通過研究稅制改革對公司業績的全面影響為這方面的文獻做出了貢獻。

注1：六個行業包括農產品加工業、設備製造業、石油化工業、冶金業、造船業和汽車製造業。

注2：請注意在圖中作者沒有包含2004年的數據，因為國家統計局的數據缺少該年度的變數值。

蔡婧，馬里蘭大學農業與資源經濟系; Ann E. Harrison，賓夕法尼亞大學沃頓商學院。

本文翻譯自 voxchina.org，版權歸 VoxChina 所有。

參考文獻

Philippe Aghion, Jing Cai, Mathias Dewatripont, Luosha Du, Ann Harrison, and Patrick Legros (2015), 「Industrial Policy and Competition.」American Economic Journal: Macroeconomics, 7(4): 1-32. https://www.aeaweb.org/articles?id=10.1257/mac.20120103

Philipp Boeing (2016). 「The Allocation and Effectiveness of China』s R&D Subsidies— Evidence from Listed Firms.」 Research Policy, 45(9): 1774-1789. https://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S0048733316300816

Ann Harrison and Jing Cai (2018), 「Industrial Policy in China: Some Intended or Unintended Consequences?」 Working Paper. https://faculty.wharton.upenn.edu/wp-content/uploads/2016/04/VAT_040616.pdf

Rachel Griffith, Helen Miller, and Martin O』Connell (2014). 「Ownership of Intellectual Property and Corporate Taxation.」Journal of Public Economics, April 2014, 112:12-23. https://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S0047272714000103

Kevin A. Hassett and R, Glenn Hubbard (2002). 「Tax Policy and Business Investment.」 Handbook of Public Economics, Chapter 20: 1293-1343. https://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S1573442002800246

Qing Liu and Yi Lu (2015). 「Firm Investment and Exporting: Evidence from China』s Value-Added Tax Reform.」Journal of International Economics, Vol 97 (2): 392-403. https://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S002219961500118X

轉載自深高金經濟視點

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