近代中國如何以共和形式重建中央集權？

【觀察者網專欄作者/寒竹】

當今中國作為一個以中央政府為核心的單一制國家，其國家結構形式有著深厚的歷史淵源。回顧歷史，中國一共經歷了三次大一統的制度性變革。

第一次是西周建制，周王朝以分封建國的形式創建出一個鬆散的大一統國家。公元前一千多年的周人的人數和力量都極為有限，周人主要是依靠華夏各部落間的共同力量才推翻商紂王。由於周人本身並無足夠的人力資源直接統治當時廣袤的中原地區，於是周公以層層分封的形式創建出一個鬆散的大一統國家。這個鬆散的封建大一統國家的特點是內輕外重、弱干強支。周天子對分封的各諸侯國而言，僅有形式上的至尊地位。「普天之下，莫非王土，率土之濱，莫非王臣」[1]，只是對這個鬆散大一統國家的象徵性表述，而非對實際權力的描述。

第二次是秦漢建制，秦王朝以武力掃平六國後，建立起一個以皇帝為國家權力核心的大一統國家。這種制度通常被稱為郡縣制，簡稱秦制，漢承秦制，漢代完善了秦王朝建立的大一統中央級集權制度。這個制度在中國延續了兩千多年，決定了中國政治文化的基本特徵，決定了此後中國的國家結構形式。這種以君主製為形式的中央集權國家的特點是，全國的政治權力集中於中央，地方政府只是中央政府的派出機構，其權力來自中央的授予。

第三次是二十世紀的共和建制。1911年辛亥革命爆發，隨著君主制度被廢除，延續了兩千多年的中央集權制度也隨之瓦解，中國陷入軍閥割據的混亂狀態。從1926年第一次國共合作開始，中國的革命黨人開始以共和的形式重建大一統國家。1949年，中國共產黨完成現代建國，中國成為一個以共和為形式的中央集權國家。

由於本章專註於中國的現代建國和中國道路的形成，所以，在此著重闡述中國的革命黨人在20世紀上半葉以共和的形式重建大一統國家的進程。

1911年10月10日，武昌新軍中的革命黨人發動起義，辛亥革命爆發。在幾個星期之內，清王朝治下的各省紛紛通電獨立，中央集權的政治構架應聲崩潰。作為中央集權構架主體和基礎的官僚體制，在經歷了兩千多年的發展後進入了一個分崩離析的時期。辛亥革命既不同於中國歷代以來下層民眾推翻上層統治者的農民起義，也不同於由資產階級推翻封建階級的歐洲各國政治革命，辛亥革命的特點在於，它是由中央政府以外的地方各省宣布獨立的方式進行的。所以這場革命的直接後果是延續了兩千多年的中央集權大一統國家分崩離析。[2]

從辛亥革命到北伐戰爭，國民黨一直試圖在形式上統一中國。民國初年的中國政府在17年間經歷了《中華民國臨時約法》時期、《中華民國約法》時期﹑南北政府時期﹑臨時執政時期和軍政府時期幾個階段。其間曾出現過1916年的「洪憲帝制」和1917年的「張勳復辟」兩次短暫的君主制。先後產生過7任總統，1任臨時執政，1任軍政府大元帥；44屆內閣，29位國務總理。從中央政府的形式上看，除兩次短暫的帝制復辟外，表面上一直維持著西式的三權分立民主共和形式，大部分時間實行形式上的責任內閣制。國務院為國家最高行政機關，由國務總理和各部總長組成。各部總長由國務總理提名﹐經國會批准後﹐以大總統名義任命。國務院下設行政各部，各部設總長﹑次長各一人總領部務。

袁世凱稱帝

但實際上，整個民國初年的中央政府基本上形同虛設，政令根本無法下達到各地方。民國初年的地方行政制度採取省、道、縣三級政府的管理體制，但道一級並未實施。由於軍政不分，除山西、江蘇、福建、湖北、江西、四川等省專設省一級民政行政公署首長外，其他各省均以軍事首長都督兼民政長。但無論各省實行軍民長官分職還是軍民長官兼職，各省的權力都掌握在有軍權的督軍手裡。

純粹從政治制度上看，民國初年的政府形式是中國歷史的一個巨大進步。中央政府在形式上模仿西方國家的三權分立；地方政府都以自治的方式自行治理。在這樣一種制度形式下，中國延續了兩千多年的君主制弊端基本消除。但與此同時，在古代君主制構架下發展了兩千多年的郡縣制度也隨之處於潰散的狀態，各省軍政府成了國家權力的重心。此時的中國幾乎已經到了國家分裂的懸崖邊。

從宏觀視角看，中國的官僚體制經過了兩千多年的發展走到了自己的反面，龐大的官僚系統在清王朝後期形成了一個外重內輕的構架。秦漢以後，中國的地方政權分郡縣兩級。後來由於疆域的擴大和人口的增加，中央政府為了加強對郡縣的控制，到了唐朝，在州（郡）縣之上加了一個中央派出機構「道」，設觀察使或節度使，到唐朝後期，全國已設四十幾個道。宋代改道為路，並作了合併。元代改路為省並進一步合併，全國劃為十一個行省。至此，中國地方政權形成省、州（相當於地區）、縣三級。

跟中央官僚機構的異化一樣，行省這一級政權本來是中央為了控制州（郡）縣的臨時派出機構，但後來這個臨時性的中央機構卻轉化為一級最強大的地方機構。這樣一來，中央朝廷更不放心，在明代時又派出一些巡迴流動的中央大員，如巡撫、總督等到各地監督節制各個行省，但最終仍難脫地方化的宿命。到了清代，這些中央派出監督節制各省的中央臨時派出機構無一不固化為地方的官僚機構，如總督衙門和巡撫衙門。清朝中期，全國設八督十二撫轄十九個省，奠定了中國現代地方政權劃分的基本格局。省成為中國地方政權最根本的單位，而轄二或三省的總督相當於1949年後的大區，權力極大。

中國地方政府的這一演變過程說明，中央官員的地方化的跟皇帝內宮的侍從官僚化一樣不可避免。無論中央政府派出什麼樣的中央大員來管轄節制地方政府，最後，這些中央派出機構都不可避免地地方化，不可避免地演化為一級新的地方政權，而中央派出的封疆大吏也都不可避免地演變為地方土皇帝。中央朝廷越是派出人員和機構控制地方政府，地方政府反而會機構越多，規模越龐大，獨立性越強。

鴉片戰爭後，由於清廷的腐敗和西方列強的入侵，中央朝廷的力量日漸式微。19世紀中葉爆發太平天國運動時，中央朝廷已不得不依靠長江中下游一帶地方政權的支持和湘淮兩支地方武裝力量來打敗太平天國。所謂「同治中興」，掌權的重臣曾左李胡等無一不是掌握武裝力量的地方大員。這種外重內輕，強枝弱乾的情形到了19世紀末，由於義和團的興起和八國聯軍的入侵，終於導致了地方政權力圖獨立於中央的「東南互保」運動。

1900年6月，清王朝正式向包括英法俄德日在內的列強宣戰，同時命令各地督撫北上勤王。但此時東南各地的地方督撫為了保全各地的利益，拒不聽從朝廷的旨意。6月26日，兩江總督劉坤一、湖廣總督張之洞派上海道台余聯沅為代表，邀約各國領事商訂了《東南互保章程》。

劉坤一

主要內容為：上海租界歸各國共同保護，長江及蘇杭內地均歸各地方的督撫保護，兩不相擾，以保全中外商民人命產業。這個東南互保章程實際上是向各國領事保證，東南各省將獨立於北方的戰亂之外，不管北方發生什麼事情，他們仍照所議辦理，決不聽從中央朝廷向各國開戰的命令。這個章程雖然最後沒有形成正式的文件，但在事實上，南方各省之間已達成了一個互保的默契，決不捲入北方的戰亂。這個互保的範圍幾乎覆蓋了南方大部分地區，包括江蘇、江西、安徽、湖北、湖南，後來又擴大到浙江、福建、廣東、山東等地。東南互保運動的出現標誌著中國從秦漢以來的中央集權制度發生了重大危機，地方政府擺脫中央控制成為一種難以阻擋的趨勢。1911年爆發的辛亥革命就是這個地方獨立運動的結果，並進一步推動了後來各省的獨立自治運動。

辛亥革命在形式上推翻了帝制，但這一革命過程本身表現出的形式卻是各省擺脫對中央的服從，爭取地方自治的政治運動。武昌起義之後的一個多月里，全國大部分省份宣布通電獨立，脫離中央政府，並紛紛建立了相對獨立而又自成體系的地方政權。

辛亥革命後中國的政局有兩個特點。第一，延續了兩千多年的以君主製為形式的中央集權制度被共和製取代；第二，原來的地方政權由中央的派出機構轉變為獨立自治的軍政府。1911年12月3日，由獨立的11省派出的23名代表在漢口召開會議，通過了《中華民國臨時政府組織大綱》。1912年元旦，中華民國臨時政府在南京成立，孫中山任臨時大總統。但是，南京臨時政府事實上是一個只有招牌的空架子，整個社會的運轉完全依賴各省的地方政府。當時孫中山在南京建立的臨時政府，窘迫不堪，連辦公費用都沒有。國家的政治重心在省一級，軍事大權在省一級，財政大權在省一級，各省地方政府的權力遠遠超過了一般聯邦制國家的州一級政權。此時的中華民國，實際上是一個分裂成十幾個獨立王國的徒有虛名的國家，中國實際上處於一種半分裂狀態。

南北議和後，孫中山讓位，袁世凱任中華民國臨時大總統，但仍然沒有改變中國的半分裂狀態。除了袁世凱直接控制的北洋軍閥外，中央政府仍是空有其名。而國民黨發動的「二次革命」失敗後，作為勝利者的袁世凱卻對日益膨脹的北洋軍閥逐漸失去控制。中國此時的政治結構比一般意義上的聯邦制更為鬆散，很接近美國大陸會議時期的邦聯制。

首先，民國臨時政府的軍事不統一，雖然有中央軍隊，但各省有更強大的軍事力量；其次，外交不統一，很多省都設有外交司跟各國政府直接打交道；再次，立法權被地方控制，臨時國會的成員並非選民選舉的，而是各省都督派遣的，這樣國家主權既不在民，也不在國會，而在各省都督；第四，中央無財權，社會的財政收入掌握在省一級的地方政府，地方政府和地方銀行甚至有印刷和發行鈔票的權力。中央政府的財政額度完全取決於地方政府願意給中央多少錢。

袁世凱擔任總統後制定《中華民國約法》（也稱「袁記約法」），改內閣製為總統制的最大考慮就是建立強有力的中央政府，讓各自獨立的地方政權能夠聽命於中央。袁世凱做的第一步是從財政入手，實行分稅制，把各省的主要稅種、財政收入收歸中央，繼而下令嚴禁各省向外國銀行借款，禁止各省發行鈔票。袁世凱的這一步做得比較成功，基本上把主要的財權逐步集中於中央。

袁世凱的第二步是削督、廢省、收兵權，企圖一舉消滅地方自治勢力，集權於中央。袁授意黎元洪發出主張各省軍民分治和廢督裁兵的通電，要求各省把都督和民政長官兩個職務分開，然後著手裁兵，各省都督一律裁撤，軍隊一律直屬中央。但是，這個方案遭到各省軍閥的激烈反對而胎死腹中。接著，袁世凱又提出「廢省存道，以道轄縣」的方案來打破獨立自治的各省，取消省的設置，把全國重新分為四十乃至五十餘道，每道轄四十至五十個縣。這一方案當然也遭到各省軍閥的反對而流產。

削督、廢省和統一軍權的失敗使袁世凱試圖重振中央集權的意圖遭到很大打擊。他認為無論是內閣制還是總統制都無法使中國重新回到中央集權的體制下，都無法使已經轉化為地方自治政權的各省軍政府重新變為中央派出的官僚機構。在這種情形下，從清王朝走出來的袁世凱自然而然把中央集權的國家制度跟君主制聯繫到一起，因為在中國歷史上，大一統的中國只採取過封建制和君主制。袁世凱認為要在中國實行國家統一，除了君主制，別無他途。袁世凱的稱帝並非像一般人想的那樣僅僅是個人的野心的膨脹。在稱帝的後面，是袁世凱希望重振中央集權的政治企圖。但是，袁世凱錯誤地估計了國內外的形勢，終於因稱帝而徹底失敗。

袁世凱稱帝失敗，非像一般人理解那樣是共和戰勝了帝制的復辟，更不是民主戰勝了專制。在袁世凱稱帝失敗的背後，是清王朝崩潰後，中央政府企圖以君主制的形式重建中央集權制度的失敗。秦王朝在兩千多年前開創中央集權制度靠的是軍事暴力和戰爭，這個制度的維持是靠中央強大的軍事力量和官僚體制。在辛亥革命推翻了清王朝後，各省地方軍政府已經由原來中央派出的官僚機構演化為獨立自治的地方諸侯，非軍事討伐不能改變。因此，在辛亥革命後，任何重建中央集權制度的意圖都必須建立在絕對強大的軍事力量之上。要想通過和平的手段，僅憑個人的威望和縱橫捭闔的權術來重建中央集權制度是一種不切實際的夢想。1916年袁世凱稱帝時，對外沒有足夠的軍事力量掃平各省諸侯，對內沒有真正控制北洋諸將，所以袁世凱根本沒有重建中央集權體制的能力。即使袁世凱不稱帝，僅僅是以大總統的身份來實行中央集權制度，也是註定要失敗的。袁世凱稱帝失敗說明，要在中國實現中央集權，僅靠政治途徑，很難實現。

從辛亥革命到袁世凱稱帝失敗，中國社會面臨著兩個基本選擇：一個是聽任各省的自治，然後在各省自治的基礎上建立起鬆散的聯邦制；一個是用武力統一中國，重建大一統的中央集權制度。從理論上說，建立在各省自治基礎上的聯邦制是一種選擇，美國在這方面已經給中國樹立了一個榜樣。民國初年，希望在中國實行美國式的聯邦制度的人不在少數。早在清末，梁啟超、歐榘甲等康門弟子就提出過十八省分立之說。辛亥革命後，主張建立以各省自治為基礎的聯邦制的人更多，像孫中山、章太炎，戴季陶，張東蓀，丁世嶧，蔡元培、章士釗、潘力山、丁燮林、王世傑、李四光、胡適，李煜瀛、李麟玉、譚熙鴻等，包括青年毛澤東，都在不同程度上主張各省自治的聯邦制度。

孫中山在辛亥革命前曾表明中國在政治上「萬不宜於中央集權，倘用北美聯邦制度實最相宜」。「每省對於內政各有其完全自由，各負其整理統馭之責；但於各省之上建設一中央政府，專管軍事、外交、財政，則氣息自連貫矣。」[3]孫中山在革命臨時政府組織的發起時更明確表示：「美利堅合眾國之制，當為吾國他日之模範」[4]。

袁世凱稱帝失敗後，中央政權的力量急劇萎縮，各省的軍政權力越來越大，到了1920年前後，因南北和會無結果，北方直皖戰爭爆發，南方軍政府瓦解，聯省自治（或簡稱聯治）運動在全國開始興起。「聯省自治」這個新名稱是章太炎首次提出。聯省自治的前提是各省自治，最終目標是建立全國聯邦政府。「各省自治為第一步，聯省自治為第二步，聯省政府為第三步」[5]。

湖南省的自治運動是全國各省自治運動中的一個典型案例。1920年月，在湖南省軍人和民眾驅逐皖系督軍張敬堯後，譚延闓以湘軍總司令的名義宣布了湖南自治的宗旨。趙恆惕接任總司令後，主持了湖南省憲法的起草、審查和公民總投票。12月11日，憲草交給全省人民投票公決，最後《湖南省憲法》以1800餘萬票贊成、57萬票反對獲得通過，並於1922年1月1日公布施行。這是中國歷史上第一部正式使用的憲法。同年12月，湖南省自治政府成立。從當時的政治發展和思想界的主流思潮看，中國似乎已經站在了以各省自治為基礎的聯邦制門口。

但是，中國大一統的歷史基因終究是強大的，中國在巴黎和會上遭受的恥辱使中國人醒悟到唯有建立強有力的中央政府，唯有實現國家的高度統一，中國才能免遭亡國之災。

1918年第一次世界大戰結束，德國戰敗。1919年1月18日，戰勝國在巴黎召開「和平會議」。北京政府和廣州軍政府聯合組成中國代表團，以戰勝國身分參加和會，提出取消列強在華的各項特權，取消日本與袁世凱訂立的不平等條約，歸還大戰期間日本從德國手中奪去的山東各項權利等要求。但是，巴黎和會在大國操縱下，不但拒絕中國的要求，而且在對德和約上，明文規定把德國在山東的特權，全部轉讓給日本。軟弱的北洋政府準備在「和約」上簽字，從而激起了社會各界的強烈反對。從5月初到6月上旬，全國各地都爆發了以「外爭國權、內懲國賊」為口號的罷課，罷工，罷市。最終，在國內民眾的巨大壓力下，中國代表沒有在和約上簽字。

五四運動是辛亥革命以來中國社會的一個根本性轉折，從此，救亡圖存成了全社會壓倒性的主題，其它一切社會問題都被置於從屬的地位。西方的一些學者和政治家甚至把五四運動看成是類似於西方文藝復興時期民族國家的形成過程。當時美國的駐華公使芮恩施(Paul S. Reinsch)曾這樣描述五四運動：「中國人民從巴黎決議的不幸中產生出一種令人鼓舞民族覺醒，為了共同的思想和共同的行動結合成一個整體」[6]。而時在中國訪問的美國哲學家杜威說得更明確：「我們正目睹一個民族／國家的誕生。（the birth of a nation）」[7]。

五四運動激起的救亡圖存浪潮顯然在四分五裂的各省自治中找不到出路，社會的主要潮流逐漸轉變為結束各省的割據和軍閥混戰，建立一個獨立自主的大一統國家，自立於國際社會。這樣一來，中國的統一就由在各省自治基礎上建立聯邦政府的方式，走向了反抗列強侵略，用革命武力統一中國的道路。由於蘇俄革命的成功，由於共產黨開始在中國發展，由於孫中山與主張聯省自治的陳炯明的激烈衝突，孫中山在五四運動後放棄了在中國建立聯邦制的構想，提出聯俄聯共的新政策，建立黃埔軍校，準備在南方建立武裝力量來統一中國。20年代中期，中國南方的革命黨人終於聚集在北伐的旗幟之下，走向了用武力重建中央集權大一統的道路。

參考文獻：

[1]周振甫：《詩經譯註》卷五《小雅·北山》，北京：中華書局，2002年，第335頁。

[2]韓杼：《辛亥革命：開啟中國現代建國路——兼與李澤厚先生商榷》，《社會觀察》，2011年第10期。

[3]王附民：《孫中山詳傳》（上冊），中國廣播電視出版社，1993年版，第586頁。

[4]李劍農：《戊戌以後三十年中國政治史》，北京：中華書局，1965年版，第117頁。

[5]《章太炎與各省區自治聯合會電》，《申報》，1921年01月06日。

[6]（美）保羅·S·芮恩施：《一個美國外交官使華記》，李抱宏、盛震溯譯，北京：文化藝術出版社，2010年版。

[7]John Dewey from Peking，June 1，1919，in John Dewey and Alice C. Dewey，Letters from China and Japan，ed.by Evelyn Dewey， New York，1920。

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