德國政府首次否決外商對德投資

來源 | 高偉紳律所

針對煙台台海集團對德國目標公司Leifeld的擬議收購，德國政府首次作出了禁止外商對德國目標公司進行收購的決定。該項禁止決定是否標誌著德國對外商投資的監管態度已發生根本性轉變，目前尚待觀察。

本文主要討論以下要點：

— 德國對外商投資強化監管的政策導向在其首項禁止交易的決定中彰顯無遺

— 德國外商投資的股權收購申報門檻擬由25%下調至15%

— 德國外商投資審查程序愈發呈現政治化色彩

— 更長的審查期和負擔更重的申報要求將影響交易時間表和交易成本

— 未來的合同條款需將救濟措施及禁止交易的風險考慮在內

政府的禁止決定

本月初，德國政府授權德國聯邦經濟和能源部（Bundeswirtschaftsministerium,「BMWi」）禁止中國企業煙台台海集團對德國目標公司Leifeld Metal Spinning（「Leifeld」）的收購。在德國政府對外商投資（即非歐盟收購方投資）正逐漸加強監管這一政策轉向的背景下，該禁止決定很可能具有里程碑意義。儘管德國對外商直接投資的收緊態度已有時日，但在此之前並未對任何外商投資實施禁止。此前的一些外商投資，例如Osram/Ledvance案及Cotesa案，雖歷經曠日持久的談判並最終受制於特定承諾，但仍獲得了德國政府的批准。而此次德國政府對Leifeld案的禁止決定則似乎是其監管收緊態勢的巔峰之舉，這一態勢在此前幾項針對中國企業的決定中已初露端倪——在愛思強（Aixtron）案中，德國政府撤回了其對該交易已發出的批准證書；在50Hertz案中，德國政府對中國投資者未觸發申報門檻的少數股權收購進行干涉；均旨在對中資企業在德投資加強管控。

決定的背景

煙台台海集團是一家中國民營企業，擬收購位於德國西北部Westphalia鄉村地區的德國目標公司Leifeld。Leifeld是一家在德國生產用於汽車、航天領域並未來可能用於核工業領域的機械工程產品的領先公司。在煙台台海集團向德國政府發出申請批准證書的請求後，BMWi啟動了跨行業審查，並隨後出於對向中國轉讓德國敏感技術秘密和科技並擬在中國用作軍事目的的擔憂，開啟了進一步深入審查。儘管煙台台海集團已撤回其對批准證書的申請請求，德國政府仍授權BMWi正式禁止此項擬議交易。

德國政府的禁止決定是基於《德國對外貿易條例》（Au?enwirtschaftsverordnung, 「AWV」）做出的。根據AWV的規定，德國政府可以禁止任何由非歐盟收購方對德國企業的收購，只要德國政府認為該項收購危及德國的「國家公共秩序或安全」。當一項收購的目標企業為德國關鍵基礎設施的運營商時，則這項交易很容易被認定為危及德國「國家公共秩序或安全」。

未來面臨更加嚴格的監管

Leifeld案或可解讀為德國擬對所有外商投資採取更嚴格的管控。據悉，BMWi部長Peter Altmaier可能正考慮將當前須申報交易的股權收購門檻從25%進一步下調至15%，從而將對德國敏感行業（特別是國防、關鍵基礎設施以及與安全相關的民用技術）的投資納入審查範圍。這將導致申報交易數量的增加，並對外商投資造成更多障礙，更為重要的是，這表明德國政府有意對外商直接投資實行更為嚴格的監管。鑒於該修訂並不需要獲得德國議會的通過，因此可能會被相對較快地提上日程，目前雖尚未生效，但很可能在今年晚些會生效。

除上述之外，德國政府此前針對中國對德投資數量不斷增多還採取了其他政治手段加以干涉。例如，在50Hertz案中，中國國有企業國家電網擬對德國輸電網運營商50Hertz 20%的股權進行收購，該交易並未達到25%的股權收購申報門檻。但德國政府仍阻止了該項交易，並由德國國有銀行（德國復興信貸銀行）間接收購了擬出售股份。這表明，即便是未到達申報門檻的外商對德投資，特別是涉及德國的關鍵基礎設施，也可能引發德國政府的警覺。

儘管如此，外商投資審查趨緊似乎已成為國際上的普遍現象——法國、英國和美國目前均已實行類似的審查程序。歐盟層面的外商投資審查制度也已有動議，但進一步詳情仍有待觀察。

對實踐的影響及展望

由於中方投資者在對外投資中往往尋求通過取得多數股權而實現控制，因此德國的股權收購申報門檻擬從25%下調至15%這一設想對中國在德投資是否會產生實質性影響仍有待觀察。

儘管如此，近期案例仍在多重維度對中國企業具有借鑒意義：

首先，由於需申報的交易數量增加且可能進行深入審查，審查的期限將會被相應延長。鑒於此，在收購規劃開啟的早期應將此因素考慮在內，例如在股份購買協議中通過相關條款加以約定。

其次，在投資管控收緊的大背景下，某競標方的要約可能會因受制於投資監管審查而處於劣勢地位。為確保要約的競爭力，競標方應將賣方為接受其要約而需額外承擔的履行監管審查程序等負擔考慮在內，並在此基礎上對要約做出相應調整。

第三，近期獲得批准的交易傾向於以公法合同的方式對收購方施加特定救濟措施。因此，收購方在對德擬投資項目中需做好向德國政府提供救濟方案的準備。

最後，需指出的是，針對外商投資的審查在很大程度上受到政治因素的影響。審查的最終決定既不公開也無法尋求司法途徑救濟。因此，收購方需清晰認識到由此產生的風險，並在交易初期就將此不確定性考慮在內。

儘管德國政府近期的決定對於非歐盟投資者較為不利，但這也僅僅反映了當下的國際政治環境。因此，著眼未來，懷揣對德國政府不會過度實行保護主義的希冀，收購方應密切關注德國外商投資審查政策的今後走勢。

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