文化和旅遊部「三定」方案諸家談

日前文化和旅遊部的「三定」方案，即《文化和旅遊部職能配置、內設機構和人員編製規定》終於公布了，文化和旅遊終於「合體」，專家從多方面對此次「三定」進行解讀。

何為「三定」？

三定，即定機構、定編製、定職能。更口語話一些，就是對國務院所屬各部門具體做什麼事，內設哪些機構，內設機構有哪些職責/職能，部門有多少人員編製和領導職數等等。

該規定是中央編辦為深化行政管理體制改革，而對國務院所屬各部門的主要職責、內設機構和人員編製等所作規定的簡稱，主要指定部門職責、定內設機構、定人員編製。

正平：「三定」方案，定一個文化旅遊大時代

行業翹楚期待的文化和旅遊部「三定方案」日前公布了，文化和旅遊從此成為一個「合體」，形影不離。旅遊在文化的相伴中，成為彰顯文化自信的重要方式，提高國家文化軟實力和中華文化影響力的重要陣地；文化在旅遊的相隨中，豐富了文化表現方式和傳播載體。這是旅遊地位的戰略性提升，是文化建設的戰術性轉變。

文化自信是一個國家、一個民族發展中更基本、更深沉、更持久的力量。中華民族偉大復興需要以中華文化發展繁榮為條件。文化自信以文化傳承和發展為前提，沒有文明的繼承和發展就沒有文化的弘揚和繁榮，沒有文化的繁榮昌盛也不可能產生文化自信。沒有思想的旅行，行萬里路也無異於郵差。沒有文化的旅遊，抵達不了思想的遠方。只有賦予文化內涵的行走，才是旅遊。

文化和旅遊在這樣的背景下「合體」，旅遊在經濟屬性之外，其文化責任、社會責任、國家責任極大提高了。這種提高，表面上體現在國家屬意旅遊的傳播能力，實質上要求旅遊產品、產業、產能的體系性發展。文化自信為旅遊表達提供了價值導向，旅遊為文化自信搭建了通俗化的傳播平台，承載了核心價值內容的旅遊在傳承、激活、弘揚、創新國家文化資源價值和構建國家文化競爭優勢方面的作用越來越重要。國家屬意的，不僅僅是旅遊的經濟帶動作用，也包括旅遊的民生性，包括旅遊的文化性與社會性。

在文化和旅遊緊密結合、和衷共濟、和合共生的前提下，理解文化和旅遊部的「三定」方案，定下的不僅僅是一個部門的職能，更是一個文化旅遊的大時代，文化一如既往地重要，但它的重要找到了更好的創造方式、傳播載體和產業體系，這也使得旅遊變得更加重要的。這裡有一個核心的思維問題，是分裂地看待文化和旅遊部門合併，那個變強了、那個變弱了，還是以系統的、辯證的思維看待文化和旅遊部的組建。文化工作思維和旅遊工作思維是不完全一樣的，文化是生產導向，有好的作品才是王道；旅遊是需求導向，以遊客為本，以市場為基。文化和旅遊的合併，是互補、幫襯，不是割裂的，非此即彼的。因此，這種合併體現的是一種乘法思維，而非簡單的加法思維。那些從「三定」方案的文字多少來粗暴斷定哪個弱了哪個強了，都是簡單的加減法思維。

大部制是將職能職責相近的機構、業務範圍趨同的事項相對予以集中，由一個部門進行統一管理，加大橫向覆蓋的範圍，把本來是部門和部門之間的關係變為部門內部的關係，最大限度地減少和避免職能交叉、政出多門、多頭管理、推諉扯皮的不良現象。旅遊高度強調統籌協調，各地成立旅遊發展委員會，其核心職能就是統籌協調。

旅遊部門做工作有一句話，「沒有槍沒有炮，只有一把衝鋒號」。組建文化和旅遊部門，文化資源轉變為旅遊資源，文化產業賦能旅遊產業，文化建設與旅遊發展都在一個系統內完成，這是文化和旅遊的協調從外循環變為內循環。這種內生動力的轉變，是「三定」方案中多幾個字少幾個字所體現不出來的。

從實際看，原國家旅遊局只有7個司，文化和旅遊部13個司，除藝術司和非物質文化遺產司不直接涉及旅遊業務，其它11個司都設有旅遊業務，這是數字的擴大。

「三定方案」的關鍵詞有，旅遊體制機制改革、旅遊統計、旅遊公共服務、旅遊科技、旅遊裝備技術、旅遊教育、旅遊產業及新型業態、旅遊投融資體系、旅遊資源、全域旅遊、鄉村旅遊、休閑度假旅遊、紅色旅遊、旅遊市場管理、旅遊服務質量提升、旅遊經濟運行監測、假日旅遊市場、旅遊安全、旅遊對外及對港澳台交流合作，涉及到旅遊業發展的方方面面。

文化和旅遊的「合體」，使旅遊在產品建設、產業發展、產能體系和供給側改革上，一定要把握旅遊的價值導向，一定要明確旅遊應表達的核心文化內容，一定要自覺成為國家文化戰略的具體切入點。

王興斌：三定方案 推進文旅融合

原北京二外旅遊科學研究所所長、享受國務院突出貢獻專家津貼等榮譽的旅遊專家王興斌教授，對文化和旅遊部職責定位、內設機構和人員編製方案，發表看法，並表示「三定」方案出台，預示著下一步司局級以下的機構和人員設定的開始，機構調整正進入關鍵時刻。文化和旅遊部門在觀念上、機構、工作上磨合邁開了第一步。本文摘取部分精彩內容：

1、推進文旅融合發展是文旅部職責的主題。

《規定》關於文化和旅遊部的主要職責共13條，其中只涉及文化的有3條，同時涉及文化和旅遊的共8條，包括方針政策、法律法規、發展規劃、市場推廣、公共服務、科技創新、行業信息化標準化、資源普查保護和利用、市場經營、行業監管、行業信用、市場綜合執法、體制機制、對外及對港澳台交流合作和宣傳推廣等，涵蓋了原文化部和國家旅遊局的的全部職責，並有補充。總的基調是推進文化事業、產業和旅遊業的融合發展。

2、推進文旅結合是業務機構設置的主脈

原文化部設有11個業務機構，即辦公廳、政策法規司、人事司、財務司、藝術司、文化科技司、文化市場司、文化產業司、公共文化司、非物質文化遺產司、對外文化聯絡局 （港澳台辦公室）。

原國家旅遊局設有9個業務機構，即辦公廳、政策法規司、人事司、財務司、綜合協調司、監督管理司、全國紅色旅遊工作協調小組辦公室、旅遊促進與國際合作司、港澳台旅遊事務司。

文化和旅遊部設13個業務機構，機關黨委和離退休幹部局兩個黨政事務機構是原一部一局相關機構的合併。13個業務機構中，只涉及文化業的有藝術司、非物質文化遺產司共2個，涉及到文化與旅遊業的有11個，體現了文化與旅遊業務的結合，是實現文旅部13條職責的機構保障。

文化和旅遊部與原文化部、原國家旅遊局業務機構設置相比：1）完全重合機構合併的有5個：辦公廳、政策法規司、人事司、財務司、國際交流與合作局 （港澳台辦公室）；2）保留原文化部的機構有個：藝術司、非物質文化遺產司；3）整合原有機構後新設置的的機構5個：公共文化司、科技教育司、產業發展司、資源開發司、市場管理司、文化市場綜合執法監督局。

3、新設司局，釋放多個信號

1）新設公共服務司，組合原文化部公共文化司與原國家旅遊局綜合協調司的職能，發出兩個信號：⑴更加重視「全國公共文化服務和旅遊公共服務」建設，有助於改變旅遊業建設中重景區、酒店、旅行社而忽視旅遊公共服務的狀況。⑵加強「公共文化服務和旅遊公共服務的協調」功能，把為遊客服務與為居民服務的公共文化服務設施建設管理結合起來，把大眾休閑與大眾旅遊兼顧起來，更加合情合理。

2）新設科技教育司，組合由原文化部的文化科技司與原旅遊局的人教司中的教育處的職能，發出三個信號：⑴對「文化和旅遊科技創新」更加重視，對「文化和旅遊行業信息化工作」 更加重視，要求對文化和旅遊兩個行業的信息化、標準化工作進行「協調」。⑵「指導文化和旅遊高等學校共建」，這對高校文化、藝術與旅遊學科的設置和建設將產生重大影響。原來旅遊教育中側重於經濟管理和市場營銷的情況可能有所調整，旅遊學科將會加強與文化、藝術學科的融合，處理得好不會削弱經濟管理和市場營銷的內容。⑶更加重視文化和旅遊「行業職業教育工作」，把職業教育與高等學校教育置於同等地位，符合社會、產業和市場需求形勢，文化和旅遊教育中長期偏重於高等教育而忽視職業教育的狀況將會得到改變。

3）新設產業發展司，發出兩個信號：⑴統籌資源開發、產業發展和市場管理等3個方面，形成資源、產業和市場的產業鏈，推進文化產業和旅遊產業發展。⑵從資源、產業和市場3個方面加強加強文化產業和旅遊產業的融合發展。

4）新設資源開發司，發出三個信號：⑴把「指導、推進全域旅遊」放在「資源開發」的範疇中更加務實。⑵「國家文化公園建設」是個新提法，它與「國家公園」是什麼關係有待探討。⑶把原國家旅遊局全國紅色旅遊工作協調工作併入資源開發司，「承擔紅色旅遊相關工作」之中。沒有把紅色旅遊納入產業發展司，這種設置更加合理。

5）新設產業發展司，組合原文化部文化產業司與原國家旅遊局規劃財務司中的規劃發展處的職能，發出一個信號：提出「促進文化、旅遊與相關產業融合發展」，表明文旅部將與相關部門加強協調，如與自然資源部協調發展生態旅遊，與農村和農業部協調發展鄉村旅遊、休閑農業，與教育部部協調發展修學旅遊，與國家衛健委及其老齡辦協調發展康療旅遊、老年旅遊，與商務部協調發展商務會展旅遊，與體育局協調發展體育旅遊，與國家民委協調發展民族旅遊，與宗教局協調發展宗教旅遊，與交通部協調發展空中旅遊、郵輪旅遊、列車旅遊、自駕車和營地旅遊等等。

6）新設市場管理司，組合原文化部文化市場司與原國家旅遊局監督管理司、綜合協調司的部分職能，發出一個信號：這裡的「市場管理」是個 「大市場」概念，包括文化市場和旅遊市場政策、市場規劃、市場經營監管、市場經營場所、設施、服務、產品等標準和服務質量，以及旅遊經濟運行監測、假日旅遊市場、旅遊安全綜合協調和監督管理等。

7）新設文化市場綜合執法監督局，這裡的「文化市場綜合執法監督」包括文化市場和旅遊市場。在「職責」第九、十條中指出包括「組織查處全國性、跨區域文化、……旅遊等市場的違法行為」，可見旅遊市場綜合執法包含在其中，實際上是文旅市場的綜合執法監督。

8）在原文化部對外文化聯絡局（港澳台辦公室）和原國家旅遊局旅遊促進與國際合作司、港澳台旅遊事務司基礎上，設置國際交流與合作局(港澳台辦公室)。把「對外文化聯絡局」改名為「國際交流與合作局」，改得好。「國際交流與合作」比「對外文化聯絡」內容更準確、範圍更廣泛。與其他司級機構不同，稱之為「國際交流與合作局」，足見該機構的份量之重。原「對外文化聯絡局」內設辦公室、政策法規處、禮賓翻譯處、美大處、西歐處、亞洲處、歐亞處、亞非處、非洲處、國際處、港澳處、對外文化傳播處、對外文化貿易處、文化中心規劃處、文化中心管理處、護照簽證處、護照簽證處、綜合項目處和交流協會秘書處等19個處；原國家旅遊局旅遊促進與國際合作司設有市場調研處、宣傳推廣處、亞大非洲處、歐美處、國際關係處、國際組織處和高級翻譯與禮賓處，港澳台旅遊事務司設有綜合處、港澳旅遊事務處和台灣旅遊事務處。這兩方面「軍」的「會師」必將促進對外文化宣傳和旅遊推廣工作的結合，在宣傳資源、資金、渠道和人力資源上更加雄厚，使對外文化宣傳和旅遊推廣更具穿透力和感染力，開創文化和旅遊對外宣傳的新局面。近十年來國際入境旅遊發展滯緩迫切要求改進和加強對外文化和旅遊宣傳推廣工作並使之結合，從文化方面更好地開展國家旅遊整體形象推廣。

三定方案 內設機構要點概覽

根據「三定方案」，文化和旅遊部內設機構共有：辦公廳、政策法規司、人事司、財務司、藝術司、公共文化司、科技教育司、非物質文化遺產司、產業發展司、資源開發司、市場管理司，文化市場綜合執法監督局、國際交流與合作局 （港澳台辦公室），以及機關黨委和離退休幹部局。以下為部分機構職能：

1）辦公廳。負責機關日常運轉工作。組織協調機關和直屬單位業務，督促重大事項的落實。承擔新聞宣傳、政務公開、機要保密、信訪、安全工作。

2）政策法規司。擬訂文化和旅遊方針政策，組織起草有關法律法規草案，協調重要政策調研工作。組織擬訂文化和旅遊發展規劃並組織實施。承擔文化和旅遊領域體制機制改革工作。開展法律法規宣傳教育。承擔機關行政複議和行政應訴工作。

3）人事司。擬訂人才隊伍建設規劃並組織實施。負責機關、有關駐外文化和旅遊機構、直屬單位的人事管理、機構編製及隊伍建設等工作。

4）財務司。負責部門預算和相關財政資金管理工作。負責機關、有關駐外文化和旅遊機構財務、資產管理。負責全國文化和旅遊統計工作。負責機關和直屬單位內部審計、政府採購工作。負責有關駐外文化和旅遊機構設施建設工作。指導、監督直屬單位財務、資產管理。指導國家重點及基層文化和旅遊設施建設。

5）藝術司。擬訂音樂、舞蹈、戲曲、戲劇、美術等文藝事業發展規劃和扶持政策並組織實施。挾持體現社會主義核心價值觀、具有導向性代表性示範性的文藝作品和代表國家水準及民族特色的文藝院團。推動備門類藝術、各藝術品種發展。指導、協調全國性藝術展演、展覽以及重大文藝活動。

6）公共服務司。擬訂文化和旅遊公共服務政策及公共文化事業發展規劃並組織實施。承擔全國公共文化服務和旅遊公共服務的指導、協調和推動工作。擬訂文化和旅遊公共服務標準並監督實施。指導群眾文化、少數民族文化、未成年人文化和老年文化工作。指導圖書館、文化館事業和基層綜合性文化服務中心建設。指導公共數字文化和古籍保護工作。

7）科技教育司。擬訂文化和旅遊科技創新發展規劃和藝術科研規劃並組織實施。組織開展文化和旅遊科研工作及成果推廣。組織協調文化和旅遊行業信息化、標準化工作。指導文化和旅遊裝備技術提升。指導文化和旅遊高等學校共建和行業職業教育工作。

8）非物質文化遺產司。擬訂非物質文化遺產保護政策和規劃並組織實施。組織開展非物質文化遺產保護工作。指導非物質文化遺產調查、記錄、確認和建立名錄。組織非物質文化遺產研究、宣傳和傳播工作。

9）產業發展司。擬訂文化產業、旅遊產業政策和發展規劃並組織實施。指導、促進文化產業相關門類和旅遊產業及新型業態發展。推動產業投融資體系建設。促進文化、旅遊與相關產業融合發展。指導文化產業園區、基地建設。

10）資源開發司。承擔文化和旅遊資源普查、規劃、開發和保護。指導、推進全域旅遊。指導重點旅遊區域、目的地、線路的規劃和鄉村旅遊、休閑度假旅遊發展。指導文化和旅遊產品創新及開發體系建設。指導國家文化公園建設。承擔紅色旅遊相關工作。

11）市場管理司。擬訂文化市場和旅遊市場政策和發展規劃並組織實施。對文化和旅遊市場經營進行行業監管。承擔文化和旅遊行業信用體系建設工作。組織擬訂文化和旅遊市場經營場所、設施、服務、產品等標準並監督實施。監管文化和旅遊市場服務質量，指導服務質量提升。承擔旅遊經濟運行監測、假日旅遊市場、旅遊安全綜合協調和監督管理。

12）文化市場綜合執法監督局。擬訂文化市場綜合執法工作標準和規範並監督實施。指導、推動整合組建文化市場綜合執法隊伍。指導、監督全國文化市場綜合執法工作；組織查處和督辦全國性、跨區域文化市場重大案件。

13）國際交流與合作局(港澳台辦公室)。擬訂文化和旅遊對外及對港澳台交流合作政策。指導、管理文化和旅遊對外及對港澳台交流、合作及宣傳推廣工作。指導、管理有關駐外文化和旅遊機構，承擔外國政府在華、港澳台在內地(大陸)文化和旅遊機構的管理工作。承辦文化和旅遊中外合作協定及其他合作文件的商簽工作。承擔政府、民間及國際組織在文化和旅遊領域交流合作相關事務。組織大型文化和旅遊對外及對港澳台交流推廣活動。

機關黨委。負責機關及國家文物局、在京直屬單位的黨群工作。

離退休幹部局。負責離退休幹部工作。

來源：品橙旅遊

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