劉佐：要減輕老百姓負擔，光有減稅還遠遠不夠

不久前，《個稅修正案》（草案）徵求意見稿結束。草案規定每年6萬元（摺合每月5000元）的起征標準，引發了不少討論甚至爭議。

5000元/月起征點是高還是低？單單提高起征點，就一定能減輕大家的稅費負擔嗎？今天推送的這篇文章，來自中國法學會財稅法學研究會副會長劉佐先生，某種程度上對上述問題做做了解答。

文章原載微信公眾號原子智庫，以上題目系編者所擬。

除了減稅，還應當減交社會保險費

7月28日，中國人大網為期一個月的《中華人民共和國個人所得稅法修正案（草案）》（以下簡稱草案）徵求意見結束。從媒體報道看，在草案徵求意見的過程中，最熱門的話題是費用扣除標準（很多人習慣稱之為「起征點」），似乎不少人認為草案中擬規定的每年6萬元（摺合每月5000元）的費用扣除標準太少，應當提高，也有些人不同意上述觀點。所以，這個問題值得進一步研究。

我認為，草案中擬規定的上述標準是否合適，應當綜合多方面因素考量，如現行個人所得稅法規定的分項徵稅所得的各種扣除項目和扣除標準，近年來中國工資、物價和居民消費支出的變化，草案中擬規定的稅率和適用應納稅所得額級距的調整，基本養老金等收入免稅，納稅申報主體是否調整，等等，具體測算總體稅負變化情況以後進一步論證。

應該可以肯定的是，草案中擬規定費用扣除標準提高和稅率調整實施以後，工資、薪金所得的個人所得稅負擔會下降，其中中低收入納稅人的稅負下降會更加明顯。例如，某職工月薪1萬元，沒有其他收入，目前可以按照規定扣除基本養老保險費、基本醫療保險費、失業保險費、住房公積金（以下簡稱「三險一金」）約2250元（其中「三險一金」大約分別為800元、200元、50元和1200元）和費用3500元以後繳納個人所得稅，應納稅額約320元。

按照草案中擬規定的費用扣除標準和稅率計算，稅法修改以後，該職工每月的應納稅額將減少到82.5元左右，稅負下降近四分之三。如果該職工月薪只有6400元，稅法修改以後則不再需要繳納個人所得稅。國家統計局公布的2017年全國城鎮非私營單位就業人員月平均工資為6193元，城鎮私營單位就業人員月平均工資為3813元。

以此而論，按照草案每月扣除5000元似乎大體可行，提高到6000元似乎也可以考慮。由於工資、薪金所得是中國個人所得稅的主要來源，工薪收入者是中國個人所得稅納稅人的主體，所以，應該可以預期，這次稅法修改將會產生普遍減輕個人所得稅負擔的效果。

同時，上述費用扣除標準確定以後，不應當繼續多年固定不變，而應當根據中國工資、物價和居民消費支出等情況的變化適時調整。為了提高工作效率，似乎可以建議全國人大或者全國人大常委會授權國務院按照稅法規定的原則和程序，定期調整上述費用扣除標準。

多年來不斷有人批評中國的個人所得稅「已經淪為『工薪稅』」，這種說法可能是一種誤解。有意者不妨看一看目前各國的個人所得稅來源，有哪些國家不是工資、薪金為主要來源，其主要來源是什麼？我們不能採用多重標準討論同一個問題，批評中國個人所得稅來源不合理時說它是「工薪稅」，讚揚美國個人所得稅來源合理時不說它是「工薪稅」。從各國包括中國的情況看，雖然對工資、薪金所得徵收的個人所得稅是此稅的主要來源，但是少數高薪者繳納的稅款才是其中的大頭。

有些人認為草案中擬定的上述費用扣除標準太低，應當提高到6000元、7000元、8000元甚至1萬元以上。他們希望適當降低個人所得稅負擔的想法可以理解，但是他們可能沒有注意到，個人所得稅負擔的輕重是多方面因素決定的，除了基本費用扣除以外，還有專項費用扣除、稅率和減免稅等因素需要同時考慮，並具體測算在上述因素聯動的情況下的稅負變化情況；也沒有注意到目前中國絕大多數納稅人的收入水平。

如果把草案中的基本費用扣除額提高到1萬元，大概月薪12900元以下、沒有其他收入的工薪收入者扣除「三險一金」和上述費用以後，都不用繳納個人所得稅了（去年全國年所得12萬元以上申報個人所得稅的納稅人佔全國個人所得稅納稅人的比重不到一成），這恐怕不是這次個人所得稅制度改革的初衷，也難以被全國人大或者全國人大常委會通過。

實際上，如果大家希望通過普遍降低個人特別是中低收入者的稅費負擔改善民生，最好的辦法不是減少個人所得稅，而是減少所有僱員繳納的社會保險費。目前月薪萬元者大約需要繳納「三險」1050元，高於其應當繳納的個人所得稅2倍多。但是，這樣做的時候必須兼顧社保基金支出的安排。

其次是減少對貨物和勞務普遍徵收、累退性明顯的增值稅。如果月薪萬元者繳納「三險一金」和個人所得稅以後到手的七千多元全部用於生活消費，可能要拿出其中的700元左右用於支付增值稅。但是，有時商家會乘政府減稅之機漲價，政府減稅以後消費者能否受惠，受惠多少，恐怕很難確定。

另一些人認為草案中擬定的上述費用扣除標準不低，甚至偏高，理由是美國等國家的個人所得稅的基本費用扣除額大約僅為納稅人平均收入的二至三成，而中國個人所得稅基本費用扣除額占職工平均工資的比重已經大大高於美國等國家。

我認為，比較各國個人所得稅的基本費用扣除額占職工平均工資的比重，具有一定的借鑒意義。但是，比較時應當注意各國的經濟發展水平，選擇經濟發展水平近似的國家比較可能更為合理一些。

將中國這樣的發展中國家與美國這樣的發達國家比較，否則恐怕說服力不太強。因為，低收入者的消費支出結構與高收入者的消費支出結構差別很大，前者的消費支出中屬於衣、食、住、行等基本生活方面的「剛性」支出很多，這部分支出占低收入者收入的比重也很大，難以與高收入者的消費支出結構相比。此外，有些國家個人所得稅納稅人的基本費用扣除額和贍養人口的費用扣除是分列的，在國別比較時也應當注意。

有些人提出，中國各地的個人收入、物價水平差別很大，採用全國統一的基本費用扣除標準不合理，上述標準應當根據各地的不同情況分別規定；或者允許各地在全國統一標準的基礎上，結合本地區的情況適當調整。

上述意見不無道理，但是在實踐中難以操作。因為中國各地個人收入、物價水平的差別是多方面原因引起的，也是動態的，難以通過稅收包括個人所得稅調節；一個納稅人的收入可能來自中國不同的地區和國外，其開支也可能用於中國不同的地區和國外，按照國內不同的地區分別設計扣除標準，可能會導致稅制的複雜和征納手續的煩瑣，也可能引起地區之間的不適當的稅收競爭，甚至對人員的正常流動產生一些不利的影響。

從其他國家包括美國、俄羅斯和印度等大國的個人所得稅制度看，也沒有上述「區別對待」的做法。而且，僱員的工資水平通常是其任職單位根據多方面因素確定的，政府收取的稅費也是其中的重要因素。

有些人承認提高基本費用扣除標準的減稅效應，但是認為這樣做會使高收入者得到更多的好處，應當採取必要的限制措施。這種意見有一定的道理，但是不宜極而言之。

從稅率方面看，在採用超額累進稅率的情況下，增稅、減稅的時候，高收入者的稅收增加額、減少額，分別會大於低收入者的稅收增加額、減少額；但是高收入者的稅收增加幅度、減少幅度，則會小於低收入者的稅收增加幅度、減少幅度。

從稅前扣除方面看，目前「三險一金」等扣除都有上限規定，高收入者並不能多扣除，估計以後其他扣除也會有所限制。

從收入來源看，高收入者除了工資、薪金所得以外，可能還有很多勞務報酬所得、稿酬所得和特許權使用費所得，目前這些所得適用分項徵稅方法，最高適用稅率都低於工資、薪金所得的最高適用稅率，其中勞務報酬所得適用累進稅率，最高適用稅率是40%；稿酬所得、特許權使用費所得適用20%的稅率，其中稿酬所得可以減征30%，實際稅率只有14%。按照草案，擬將這些所得與工資、薪金所得合併為綜合所得，按照超額累進稅率計稅，最高適用稅率是45%，稅負也有可能大幅度提高。

草案擬在稅法第六條中規定稿酬所得打七折計稅，可能考慮了目前此類所得減稅30%的規定，但是即便如此，仍然可能出現一部分納稅人稅負上升的情況。目前的情況是：與工資、薪金所得相比，在同等金額的情況下，某些小額稿酬的稅負比較重，大額稿酬的稅負則比較輕，因為一次取得稿酬所得超過800元就要納稅，但是最高稅負只有11.2%；而工資、薪金所得可以每月扣除「三險一金」等項目和3500元費用以後納稅，但是最高稅負接近45%。

為了公平稅負，適當縮小上述兩類所得的稅負的差距是必要的。

與此類似，勞務報酬所得的費用扣除、稅負問題也應當考慮。無論如何，此類所得和稿酬所得、特許權使用費所得都不是比較固定的所得，不同於僱員從任職單位取得的工資、薪金所得，所以在計稅時也應當有所區別。

草案擬在稅法第六條中規定，非居民個人的勞務報酬所得、稿酬所得和特許權使用費所得，以每次收入額為應納稅所得額，既沒有關於費用扣除的規定，也沒有說明適用什麼稅率計稅，似乎需要完善。

最後，根據我國立法的習慣做法和以往修改個人所得稅法的情況，我估計草案中擬規定的費用扣除標準最終有可能適當提高，但是應該不會很高。

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