【全球治理】那朝英：網路空間全球治理的六個困境

原標題：【全球治理】那朝英：網路空間全球治理的六個困境

作者單位系中國人民大學國際關係學院

20世紀80年代,科幻作家威廉·吉布森創造的「網路空間」(Cyberspace)一詞,是指將電子信息設備與人體神經系統相連接後所產生的一種虛擬空間。而隨著網路技術在社會各個領域的廣泛應用,基於互聯網而形成的網路空間開始承載越來越多的人類活動,如今這一計算機領域中的抽象概念已成為人類生產生活的一個公共基礎設施。然而,網路空間在提高效率、降低成本、帶來便利性的同時,也帶來了諸多新問題,並且其中一些已經成為全球經濟增長和社會發展的新瓶頸和新風險,亟須探尋深層次原因並加以解決。基於此,本文歸納總結了當前網路空間全球治理面臨的困境,主要有以下六個方面。

網路空間存在公域和私域的屬性之爭。網路空間治理的困境,首先與網路空間的屬性緊密相關,即網路空間到底是全球公域還是具有網路主權的私域?如果網路空間存在國家主權的話,主權的範圍如何界定,以及以什麼方式實現網路主權?能夠在這些問題上達成一定的國際共識,是網路空間全球治理的關鍵。然而,各利益相關方在這方面的分歧和爭論非常明顯且難以消除,尤其是以美國為主的西方網路強國和以中俄為代表的網路新興國家之間,圍繞著是否承認網路主權和數據主權進行了長期的爭論。美國等國認為,網路空間是全球網民互動和網路資源鏈接而形成的全球性虛擬空間,是全球公域,應採取多利益相關方的治理模式,反對國家及政府間國際組織來主導網路空間治理;而中俄等國則強調,任何國家在信息領域的主權都不應受到侵犯,網路空間治理必須尊重網路主權,並要發揮聯合國的重要作用。

在技術層面上,因互聯互通的本質要求,網路空間無法成為獨立的國內私域,而在社會和政治層面上,網路空間也無法成為單純的全球公域。所以,將網路空間界定為公私兼具的混合場域才是合理的認知。界定並承認網路空間所具有的雙重屬性,並明確私域和公域的界限,是構建共識、建立與各自屬性相匹配的合作機制之基礎。然而,將網路空間定性為全球公域更符合美國等網路強國的利益,所以,屬性之爭仍將是網路空間治理進程中的一大難題。

治理主體之間權力和利益的分歧。網路空間不僅拓展了權力的範疇,而且改變了權力的分配結構。一方面,跨國公司、非政府組織甚至個人因利用了網路的資源價值和工具價值,使自身在網路空間中的實力和話語權不斷提升,從而獲得了與國家行為體在某些層次上的對話能力;在某些技術性很強的領域,非國家行為體的實際影響力已超越國家,從而導致了國家行為體和非國家行為體之間治理主導權的鬥爭。另一方面,在各國之間,網路空間中權力的固化和權力的轉移趨勢並存。因發源於美國,以其為主的西方國家在網路空間中具有天然的先發技術優勢,以及由此帶來的「資源優勢」和「實力優勢」,而網路空間中的權力分配不僅反映了現實世界的權力分配格局,也將會進一步固化這種分配格局。

然而,在移動支付等數字領域,隨著中國等新興國家不斷形成的特色和優勢,獲得了這些領域中規則制定的部分話語權和影響力,國際政治權力發生了轉移,引發了相關國家之間的競爭和摩擦,而這是網路空間治理中各方矛盾的主要來源之一。此外,網路空間治理還涉及對技術派生資源和新型緊缺資源的控制權和分配權。網路的互聯互通性要嚴重依賴IP地址、域名等關鍵的虛擬邏輯資源,這雖然是網路空間中的一個技術領域,但是資源的稀缺性導致了「誰控制這些資源」「這些資源如何分配,分配方式是否公平、透明」等爭論。

治理主體之間價值觀的分歧。作為一種工具,網路的屬性是中性的,但網路的技術工具身份背後,反映的卻是各種不同的利益訴求和價值觀。技術精英和大型企業更關注互聯網的開放、自由和自治,不願接受任何來自第三方的監管。而作為重要的參與者之一,政府期望應用網路來維護其主流社會價值和社會秩序。此外,在不同的社會制度、發展水平和文化價值標準中,相同的信息技術可能以迥然不同的方式被採用。如美國等西方發達國家,更強調信息技術在提高經濟競爭力和效率方面的優勢,在網路行業發展方面也強調以商業利潤為原則,由市場決定其發展方向;而發展中國家則強調在利用互聯網提升效率的同時,要兼顧對網路空間的國家治理,從而維護社會秩序的穩定,更突出各國政府機構在網路空間發展過程中的參與和引導。

數字鴻溝削弱了治理的合法性基礎。網路雖然具有開放性、平等性等特點,但隨著網路受眾不斷增加,網路空間卻加劇了新的不平等。據統計,截至2016年底,世界上近53%的人口沒有使用互聯網,其中近75%不使用互聯網的人口集中在非洲,只有21%的歐洲人不使用互聯網。沒有能力和條件進入網路空間的群體,將會成為網路空間的遺棄者。在大數據時代,數據的多寡、品質以及對數據的處理和使用能力等,都是財富和權力的重要來源,少部分數據擁有者和大部分數據貧乏者之間的數字鴻溝,不僅很大且難以翻越。雲計算技術的發展,使硬體、軟體、內容和數據等網路生產,越來越集中到少數美國互聯網服務商手裡,這更是推動了一種新的社會權威結構的變化。數字鴻溝的存在,不僅導致此前的貧富分化問題變得更加固化和複雜化,而且由此成長起來的少數巨無霸企業不僅掌握了重要的戰略資源,還間接代理行使著行政管理的自由裁量權。基於這種現實,在網路空間全球治理多利益相關方模式下,多數網路弱國及其企業的利益難以得到保障。所以,多利益相關方模式雖取得了部分共識,但其治理的合法性和有效性問題值得認真研究。

治理技術目標與秩序目標的衝突。互聯網早期的發展,主要是以技術專家為主導的原發性技術創新,導致這一時期的互聯網管理也是以技術目標為主。隨著網路空間成為一種新型的社會空間,有序化發展則成為更基本的現實訴求。但是,技術目標與秩序目標在目標確定時的出發點並不完全一致,以技術目標為導向的治理是一種基於效率的治理,如對互聯網使用中降低成本、提高效率、突破時空、提升自由度等目標的追求;而以秩序目標為導向的治理則是基於合法性的強化社會價值的治理,如對國際和平、社會穩定、政治體系良性運轉等目標的追求。兩種目標的衝突不僅造成了技術精英和政治精英之間的分歧,也造成了網路空間治理路徑選擇的複雜性。

網路空間本身的複雜性和多變性。網路空間是在互聯網技術推動下產生的新生存空間領域,是傳統物理空間和虛擬空間高度融合的新狀態,是一個由網路空間關鍵資源、各類參與者和相關社會環境所組成並相互作用,旨在達到動態平衡的巨大複雜系統。它的複雜性不僅體現在參與主體和涉及領域的繁雜上,還體現在網路空間所依託的信息技術發展的快速和不確定性上。日新月異的技術將會帶領網路空間走向什麼方向?造成什麼樣的後果?研究者們並沒有清晰的認知。

總之,網路空間吸附了越來越多的人類活動和資源,其重要性與日俱增。面對愈發凸顯的網路空間的脆弱性和安全問題等,雖然國際社會已經認識到了治理的必要性,但是對於如何治理、治理的議題是什麼、治理要達到怎樣的價值追求等都存在分歧,而這些分歧已經造成了網路空間全球治理的現實困境。

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本文為作者個人觀點，不代表國關國政外交學人平台觀點

文章來源：中國社科報；國關國政外交學人微信公眾平台編輯

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