為何《南海各方行為準則》推動力日漸增強？

2016年東盟十國與中國外長級會議

東盟和中國同意以一份單一草案文本作為進一步磋商《南海各方行為準則》（COC）的基礎，這對解決持續多年的南海問題不啻一個意義深遠的里程碑。南海爭端持續挑戰中國現行展示自身和平崛起的努力，但它同時也彰顯出中國是一個負責任的大國，而非修正主義大國。

如果未能管控南海爭端，將影響中國的「海上絲綢之路」戰略，因為「海上絲綢之路」正好穿越爭端延續了數十年的焦點地區。無論是作為中國的鄰國，還是對中國的周邊外交而言，東南亞國家都至關重要。因此，作為南海領土爭端中最大的聲索國，中國擁有足夠大的動力來與東盟國家攜手，共同推進一個有效、同時有望具備約束力的《南海各方行為準則》。地緣政治和地緣經濟發展正在為雙方提供機會窗口，但這些機會窗口可能隨著形勢的多變轉瞬即逝。因此，中國和東盟雙方，尤其是中國，正在緊鑼密鼓地加速推進《南海各方行為準則》早日達成。

中國南海（來源：環球網）

雙軌並進

過去兩年，在南海問題的爭端管控方面，雙邊軌道（各聲索國之間）和地區軌道（東盟與中國）都取得了不俗的成績。除設置了高級別對話機制外，各方還採取了堅實步驟管理現場突發事件並推進信心建設機制。與過往行為不同的是，這一次中國令人意外地展現出更大的意願推動磋商《南海各方行為準則》。

2016年7月，東盟和中國的外長在寮國首都萬象舉行會談，探討全面有效落實《南海各方行為宣言》（DOC）。同年9月雙方再次於萬象會晤，探討落實《海上意外相遇規則》（CUES）。2017年4月，在中國+東盟11國高級外交官之間設立熱線溝通平台的指導方針得到通過，同時進行了交流試驗。同年5月，來自東盟和中國的高級別官員在中國貴陽會晤，通過了《南海各方行為準則》框架，各國外長在同年8月菲律賓首都馬尼拉舉行的會議上批准了該框架。2018年8月見證了另一個突破性進展，東盟和中國結束了雙方首次舉行的海軍桌上演練，並計劃於10月開展實地訓練軍演。

在雙邊軌道層面，2017年2月，菲律賓-中國海警海上合作聯合委員會在菲律賓蘇比克舉行第一次會議和第二次組織會議。同年5月，菲律賓-中國南海問題雙邊磋商機制首次會議在中國貴陽舉行。這一雙邊磋商機製成立的背景是南海領土聲索國越南和菲律賓與中國日漸頻繁的高級別會議和工作組會議。習近平在2017年10月的十九大後，越南是當年11月他進行國事訪問的第一個到訪國。王毅在習近平11月出訪前率先訪問了越南。2018年4月，王毅部長重抵越南首都河內，進行了一些列會晤。管控南海海洋爭端是這一系列會見的主要議題。

採取漸進方式管控南海領土爭端正在成為主流，這種方法建立在先前達成的協議基礎上，如共同宣言和會後聲明等。遵守《海上意外相遇規則》以及建立高官熱線溝通交流平台等都是政治上較少阻礙、較易達成的成果。這些措施落實起來比較容易，對爭端管控也有實際而顯著的效果。緩慢但穩步的進展與東盟的漸進式方法不謀而合。這或許會令一些人擔心南海問題進展緩慢正中中國的下懷，然而這種擔心忽略了緩慢進展背後是東盟漫長而痛苦的共識基礎決策原則，以及東盟儘力避免有巨大分歧的議題的關鍵性因素。因此，我們有理由相信，政治氛圍轉暖或許會帶來更大的前進動能。無疑，雖然切實的信心建立機制是積極舉措，但通過《南海各方行為準則》框架和單一草案文本僅僅是漫長曲折旅程的第一步，而這趟旅程本身或許已足夠令人精疲力盡、心力交瘁。

趁熱打鐵

南海領土爭端各聲索國之間的關係改善，以及美國自身的亞洲戰略依然處於初期狀態，這些都給中國提供了一個良好的環境，令其得以加速推進自身訴求，並在南海爭端管控方面發揮領導者角色。

《南海各方行為準則》磋商為中國提供了一個有力的渠道。菲律賓總統羅德里戈·杜特爾特採取了與前任總統對抗性態度截然不同的方式，他弱化了2016年海牙國際仲裁法庭對南海爭端的歷史性判決，轉而尋求與北京展開直接對話。雖然中國一直在擾亂越南在其經濟專屬區海域進行的油氣開發活動，但越南依然保持著與中國的對話，並將兩國海洋爭端大體維持在雙邊框架內。

同時，美國總統唐納德·特朗普「自由開放的印太」戰略依然處於初期階段，美國近期又受制於對中國及美國的地區和全球關鍵盟友及夥伴國實施關稅。美國未能在TPP中繼續保持其領導地位（該協定本可成為對美國亞洲地區安全聯盟的經濟補充），這又成為了美國的另一個軟肋。

然而，這些變數都會輕易改變。東盟國家的選舉周期或許會帶來外交政策上的轉變。馬來西亞總理馬哈蒂爾·默罕默德決定取消並重新談判中國支持的作為「一帶一路」倡議組成部分的項目就是一個典型例子。菲律賓總統杜特爾特也表示，他或許會在下台前重提2016年海牙國際仲裁法院的南海判決。杜特爾特甚至少見地批評中國，稱中國應當在爭議海域控制自身行為。

美國也在加強對該區域的關注與投入，承諾提供價值3億美元的新安全幫助以及價值1.13億美元的科技、能源和基礎設施項目。雖然這些與該地區的需求以及中國「一帶一路」倡議相比只是小巫見大巫，但這無疑釋放出一個信號，即美國即便不是抗衡也要遏制北京日漸增強的地區影響力。

總之，就《南海各方行為準則》單一草案文本達成一致，無論在雙邊軌道還是多邊軌道,都符合東盟推進南海爭端管控的模式。得益於中國在該地區日漸增強的影響力，前沿國家更具眼光的政治領導力，以及美國的亞洲地區戰略仍未成型等因素，過去兩年中，南海問題出現了很強的向好動力。然而，這些因素很可能轉瞬即逝，這就要求東盟各國以及中國——尤其是後者——及早採取行動。

原題：為何《南海各方行為準則》的推動力日漸增強？

作者：

盧西奧·布蘭科·皮特洛三世

Lucio Blanco Pitlo III

亞太外交事務與安全分析家，《亞洲政治和政策》雜誌特約評論編輯，馬尼拉亞典耀大學中國研究系講師，菲律賓中國研究會董事會成員。目前就讀華盛頓特區美國大學防務、外交與發展研究生課程，在伍德羅·威爾遜國際學者中心任學者實習生。

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