居者有其屋：回顧1998年住房改革

「改革開放40周年」特別策劃《生活大爆炸》第20期

文 | 諶旭彬

對渴望擁有個人住房的中國人而言，1998年，是一個值得懷念的年份。

這年6月，「全國房改工作會議」宣布，將從下半年起，停止住房實物分配，建立和完善以經濟適用房為主的多層次城鎮住房供應體系；發展住房金融，培育和規範住房交易市場，實行住房分配貨幣化，新建住房原則上只售不租。

這場改革的實質，是「取消福利分房、實現居民住宅的貨幣化和私有化」。

福利分房的弊端顯而易見。1978年，中國城市居民的人均住房面積尚不足6平方米。1985年，已有調查數據顯示，超過27%的城市居民必須與其他人共用住所，37%的城市居民必須與他人共用廚房，76%的居民家中沒有獨立衛生間。其效率低下與質量低劣，可見一斑。

圖：1999年12月31日，《羊城晚報》報道福利分房從廣州消失

不過，「九八房改」的核心動力，並非糾正福利分房的弊端。其之所以捨棄福利分房，最直接的原因是：1995年之後，非國企職工的數量，已經超過了國企職工的數量，福利分房不足以覆蓋這部分人群。

當然，亞洲金融危機後啟動的「九八房改」，也被賦予了促進消費、拉動內需的期望。不過，住房供應結構的整體設計，仍試圖將「居者有其屋」放在首位。

按照1998年23號文件，房改後，將主要供應三種住房，對應三種不同收入層次的家庭：

「對不同收入家庭實行不同的住房供應政策。最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房；中低收入家庭購買經濟適用住房；其他收入高的家庭購買、租賃市場價商品住房。」

其中，被定位為「重點發展」的，是經濟適用房，將佔到整個住房供應的70%~80%，商品房和廉租房，各自約佔到10%。

圖：配合「九八房改」出版的相關政策問答類書籍

這種住房供應結構，參考了香港、新加坡的歷史經驗。

在1980年代的新加坡，約有80%的居民住在組屋（類似「九八房改」中的經濟適用房，絕大多數人擁有組屋的產權）之中，余者住在政府提供的保障房（類似「九八房改」中的廉租房）或自費購買的商品房中。香港亦有供中低收入者購買的「居屋」（相當於經濟適用房），和供低收入者租住的「公屋」（相當於廉租房）。「居屋」的建設成本，較之商品房少了土地費用；「九八房改」中的經濟適用房，建設用地也免費以劃撥方式供應。

圖：引自《住有所居 中國保障性住房建設的理論與實踐》第91頁

23號文件同時還規定，經濟適用房的出售價格，將「實行政府指導價，按保本微利原則確定，……利潤控制在3%以下。」其目標是「使經濟適用住房價格與中低收入家庭的承受能力相適應，促進居民購買住房。」

「保本微利」究竟是多少呢？23號文件也有一段規定：

「停止住房實物分配後，房價收入比（即本地區一套建築面積為60平方米的經濟適用房的平均價格與雙職工家庭年平均工資之比）在4倍以上，且財政、單位原有住房建設資金可轉化為住房補貼的地區，可以對無房和住房面積未達到規定標準的職工實行住房補貼。」

60平方米經濟適用房的平均價格，超出雙職工家庭年收入4倍，即可對無力購房、購房面積不足標準值的職工發放補貼——這一規定顯示，文件的制定者認為將60平住房的價格，控制在雙職工家庭年收入的4倍之內，是比較合理的。

1999年，建設部再次重申了經濟適用房的指導價，即按一對雙職工家庭年收入的4倍來核定其售價。若一對雙職工夫妻月收入各為800元，則1600X48=76800元。也就是說，最合適這個家庭的60平方米的經濟適用房的價格，應該等於或低於76800元。建設部還解釋說，國際通用的家庭收入與房價之比為2~6倍，故我國取4倍。不過，這個價格只是理論上的指導價，不具備強制性。

下表是「建設部課題組」1998年做的一次統計，收錄了96個國家的「房價與收入（指家庭收入）比」。大體上，家庭收入水平閱讀，房價與家庭收入之比越高，96個國家的均值為8.4，中位數為6.4。

圖：表格引自《住房保障模式改革研究》（2014）

遺憾的是，「九八房改」所寄望的兩大目標——（1）以「保本微利」的經濟適用房為絕對供應主體；（2）經濟適用房價格與家庭收入比控制在4以內——最終都沒有能夠實現。

2003年的18號文件里，原本屬於保障房的「經濟適用房」，被重新定義為「具有保障性質的政策性商品住房」。自此，「經濟適用房」成了「商品房」的一部分，而不再是1998年23號文件中與商品房並列的住房品類，也不再是「住房供應的絕對主體」。

房地產在這一年被明確定性為「國民經濟的支柱產業」，房價也自這一年開始加速飛漲——在此之前，1998~2003，房價從1854元/平方米增至2197元/平方米，五年時間裡，只漲了343元。

與1998年的23號文件不同，2003年的18號文件，切切實實改變許多人的命運。

引自時寒冰《未來二十年經濟大趨勢》

注釋

《國務院關於進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》（1998年7月3日），簡稱1998年23號文件。本文其餘引自該文件者，不再贅注。

龔於、聶日明，《調控之殤——「98房改」以來的房地產市場》。

曹幸仁，《從我國住房制度改革政策的變遷看房地產宏觀調控》。

參見：羅應光、向春玲等/編著，《住有所居 中國保障性住房建設的理論與實踐》，中央黨校出版社，2011，第89~98。顧湘，《公共租賃住房運行機制研究》，重慶大學出版社，2016，第112~115頁。

按照後來出台的《經濟適用住房管理辦法》，經濟適用房的建設用地「以劃撥方式供應」，建設項目「免收城市基礎配套費等各種行政事業性收費和政府性基金」，項目外的基礎設施建設費用「由政府負擔」。

辜小勇、吳懷志/著，《住房保障模式改革研究》，武漢出版社，2014，第124~125。

《國務院關於促進房地產市場持續健康發展的通知》（2003年8月12日），簡稱2003年18號文件。

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