【極地研究】徐廣淼：蘇聯北方海航道開發歷史探析

原標題：【極地研究】徐廣淼：蘇聯北方海航道開發歷史探析

作者系武漢大學中國邊界與海洋研究院講師、博士後；國家領土主權與海洋權益協同創新中心研究人員。

【關鍵詞】蘇聯北方海航道 冰上絲綢之路 北極航運

內容提要

蘇聯時期是整個俄羅斯北方海航道開發歷史中最具系統性和成果最豐碩的篇章。蘇聯於二戰前積極開展北方海航道試航考察，成立了北方海上航路總局並完成了航道一個通航期內的全線航行。蘇德戰爭期間，盟國運輸船隻通過北極航線將租借物資運至蘇聯戰場。戰後，蘇聯致力於破冰船和港口建設、航道水文地理探測技術和浮冰站建造的發展，還依據歷史性權利和直線基線提出對北方海航道全線的管轄權主張，並提出向其他國家開放商業航行。北方海航道開發中的「蘇聯模式」，是蘇聯時期航道開發取得諸多成就的關鍵原因，但同時也導致了一系列問題，如航道的國際化長期受到制約，沿線的社會經濟發展十分不充分，北極海域環境污染嚴重等。但儘管如此，蘇聯時期的北方海航道開發仍為今天的「冰上絲綢之路」建設創造了基本的雛形，奠定了當今俄羅斯在北極航運事務上的競爭優勢和主導地位。

北方海航道是北極東北航道中緊鄰俄羅斯北部領土、西起喀拉海峽、東至白令海峽的航段和水域。這段水域海冰密布，通航期短，航行規則嚴格,決定著北極東北航道的商業化、規模化航行的開發程度，同時也是俄羅斯近年來多次倡議與中國共建的「冰上絲綢之路」。中方於2017年6月發布的《「一帶一路」建設海上合作設想》中，提出要「積極推動共建經北冰洋連接歐洲的藍色經濟通道」，顯示著「一帶一路」涉北極合作的正式開啟。2018年1月公布的《中國的北極政策》白皮書指出，「願依託北極航道的開發利用，與各方共建『冰上絲綢之路』」。「冰上絲綢之路」的提法在俄羅斯並非今天才有。實際上，在冰封艱險的北極海域，經過四百年的漫長努力，俄羅斯逐漸探索出一條名為北方海航道的海上之路，「冰上絲綢之路」才有了今天的雛形。而蘇聯時期則是整個俄羅斯對北方海航道的開發歷史中最具系統性和成果最豐碩的篇章。

在十月革命前的三個多世紀里，俄國對北方海航道展開了持續不斷的探索。1917-1991年蘇維埃政權在俄國存在的75年間，是俄羅斯歷史上北方海航道開發的快速發展階段，該階段將北方海航道這一原本只能在夏季進行短距離航行的不穩定水路，逐漸轉變為在蘇聯頗具影響力的常規水上交通幹線。蘇俄對北方海航道的開發，源於蘇維埃政權建立之初對西伯利亞資源的需求，隨後在不斷的考察試航中實現了航道在一個航期內的全線通航。第二次世界大戰開始前，蘇聯已經完成了兩個完整的國家五年計劃，在北方海上航路總局（Главное управление Северного морского пути）的主導下，北方海航道的開發形成了一定的規模，蘇聯於20世紀30年代末提出將其建設為「全國水上交通幹線」的目標。二戰期間，蘇聯對北方海航道的戰時利用，在一定程度上促進了航道的航運發展，使其成為連接歐洲北部、西伯利亞和遠東地區的生命線。冷戰時期，蘇聯建造了世界上第一艘核動力破冰船，航道航期延長，貨運量得到了很大程度的提高，航道東西兩端各新建了眾多港口，水文地理探測活動也獲得了長足進展。蘇聯末期還頒布法律，最終確定了北方海航道的線路範圍，並依據歷史性權利和直線基線，提出對北方海航道全線的管轄權主張，還提出向其他國家開放商業航行。北方海航道的管理機構，在蘇聯時期經歷了從北方航路委員會到北方海上航路總局，再到北方海航道管理局的轉變。北方海航道開發最初的主要目的，是與蘇聯其他地區建立交通聯繫進行物資運輸，最終也帶動了北極地區自然資源的開發。

蘇聯時期尤為重視北方海航道開發歷史的研究，確定了對北方海航道探索與開發的歷史是從16世紀開始的，出現了附有北方海航道自16世紀中葉開始至20世紀30年代間的航行統計數據表等資料的論著。在國際法和國際海洋法逐漸發展的時代背景下，蘇聯開始在歷史中尋找證據，力圖證明俄國在北極各海域、島嶼的長期存在，這類論著明顯帶有政治意圖，對於俄國在北方海航道的開發歷史有詳細的梳理，但其結論需辯證看待。一些著作一定程度上誇大了蘇共和蘇聯政府在北極開發中的作用。二戰前的研究論著大多沒有對蘇聯戰前的航道開發進行充分、全面的評價；而二戰以後的文獻雖對二戰前蘇聯在北方海航道的開發活動和政策，進行了較為全面的梳理和總結，但又往往出現過分拔高對其評價的現象。蘇聯解體後，俄羅斯學術界關於北方海航道開發的歷史論著的研究範圍，多集中在較短的時間段中航道開發的某個方面，這些論著一定程度上填補了蘇聯時期航道開發歷史梳理中細小但關鍵的問題研究上的缺失。

國內學術界近年來對北方海航道、東北航道、北極航運等方面的研究熱度有所提升，但對相關問題的研究多集中在現實領域，從歷史角度探討俄羅斯北方海航道開發進程的文獻還很少，尚存較大的研究空間。

1蘇聯時期北方海航道的科學考察與航運開發

十月革命前俄國對北方海航道的探索，基本確立了航道的地理全貌，也證明了航道全線的適航性。俄國也在向西伯利亞不斷擴張的過程中，成了北極領土面積最大、海岸線最長的國家，這些都為蘇聯時期北方海航道的加速開發奠定了基礎。蘇聯考察和開發北方海航道最初的主要目的，是與蘇聯其他地區建立交通聯繫，從而進行物資運輸。也正因此，蘇聯時期北方海航道的科學考察與航運開發緊密相關：蘇維埃政權成立初期，多次針對北方海航道的科學考察均帶有貿易性質，而蘇聯後期航道航運的快速發展更是離不開科學技術和科學考察的推動。

（一）1917-1932年：資源需求帶動下的考察試航時期

十月革命成功至國內戰爭結束，蘇維埃政權基本統一了全國。蘇俄為努力擺脫從外國進口物資的依賴，決定更多地開發利用西伯利亞的資源來鞏固政權和發展社會經濟。蘇維埃中央政權為此開展了多項以運輸西伯利亞木材和毛皮等物資為目的的北方海航道試航，在北方島嶼建立水文氣象觀測站,為航道航行提供必要保障。考察試航不僅為新生政權帶來了西伯利亞的豐富物資，同時還促進了航道的初步開闢。到了1932年，蘇聯已經可以在一個通航期內完成航道的全線航行。

蘇俄宣布退出第一次世界大戰之後，白軍和協約國武裝干涉軍就開始在西伯利亞鐵路沿線和遠東港口地區對新生政權進行武裝干涉，試圖推翻沿線的蘇維埃政權。因此，要想利用西伯利亞的資源,只能考慮進行海路運輸。蘇俄於是重新開啟了喀拉海(Карское море)至鄂畢河（Обская губа）、葉尼塞河口（Енисейская губа）的商業航線，用於向西伯利亞運送來自俄歐地區的工業產品，並從西伯利亞運出木材。蘇俄對喀拉海域綜合考察的最初嘗試是在1918年，蘇維埃海洋人民委員部撥款100萬盧布用於北方海航道西段的考察。然而，由於出發前夜阿爾漢格爾斯克遭到了英法武裝干涉軍的空襲，大部分船隻和考察物資被毀壞，考察計劃被迫中斷。實際上，直到1920年2-3月，阿爾漢格爾斯克和摩爾曼斯克被紅軍佔領之前，蘇俄關於北方開發的工作計劃都沒有付諸實施。

1920年夏天，蘇俄重新開啟喀拉海考察計劃，並成立了北方科學考察隊，由兩個支隊共18艘考察船組成。考察船隻大多已十分破舊，並且不具備冰區航行的能力。然而這一年喀拉海域的航行條件尚佳，兩個月時間內，考察隊將1000噸糧食、1500噸動物油脂和大量可供出口的物品如毛皮、亞麻等物資，從西伯利亞通過北方海航道運輸到了俄歐地區。這一次的考察成果使蘇俄看到了北方海航道的開發前景和商業價值，立即決定此後每年都進行喀拉海域航行考察。1921年的考察還關注了港口的水文地理觀測設施和沿岸無線電設施的改善問題，發現航道沿岸對船隻的接納能力還十分有限，因此在以後的考察中加強了港口的基建工作。1922-1923年間，喀拉海域考察的範圍開始擴大，1924年的考察還在進行冰情勘察時動用了飛機。蘇聯於1924年開始從西伯利亞運出木材，喀拉海的航線此後便成了運輸西伯利亞木材的主要交通線，航道運輸量也大大增加。1920-1924年間，經北方海航道往來的貨運總量為59800噸。而1924-1928五年內，北方海航道貨運總量上升到了86200噸。諾里爾斯克(Норильск)的煤礦業同時也開始發展，煤通過馴鹿雪橇運至葉尼塞轉河運。1920-1928年間，北方海航道自西向東共進行了62次貨運航行，43次到達鄂畢河口，19次到達葉尼塞河口。

這一時期的北方航行考察中有兩艘船失蹤，都發生在1921年，並且是在破冰船列寧號（Ледокол?Ленин?）的護航之下，說明了重型破冰船冰情勘測能力的不足。此後直到1928年，蘇聯在北極海域的考察中僅使用一些輕型破冰船，如謝朵夫號（?Седов?）和馬雷金號（?Малыгин?）等。這些輕型破冰船與列寧號相比，破冰能力有限，但冰情勘測能力強，因此航行中更能避免浮冰或等待其移開。1928年以後，為了完成第一個五年計劃的貿易任務，提高運輸效率，蘇聯又重新使用重型破冰船。

1930年，蘇聯在伊加爾卡（Игарка）成立了鋸木廠。伊加爾卡在葉尼塞河口以南725公里處,木材在此地加工後可以通過河運轉海運完成運輸。伊加爾卡由此開始發展成聚居點，蘇聯大量將勞改犯遷居至此，在當地建立勞改營。到了1930年，木材運輸量達到單年12.8萬噸的峰值。隨後，受世界經濟危機的影響，木材輸出開始減少。1931年，喀拉海域木材運輸量只有4.9萬噸，1932年只有8萬噸。蘇聯對喀拉海域的航行考察也就此告一段落。

20世紀20年代的喀拉海域考察，是蘇聯開發北方海航道的第一步。而和喀拉海域正在起步的航運和貿易相比，遠東地區的航運業務則顯得十分蕭條。自1911年起，俄國政府僅每年一次向遠東地區運送茶葉、糖、麵粉、蠟燭等必需品，且數量十分有限，並不能滿足當地生活的需要，其目的主要為了宣示對遠東的主權。這一舉措一直實施到1917年。1921年，蘇俄決定恢復遠東地區的物資運輸，並於1923年開始實施。1923-1931年期間，蘇聯進行了科雷馬（Колыма）附近海域的考察。這一區域的生產發展剛剛起步,向外輸出的大多是毛皮類產品。1931年以後，來往遠東地區的航運次數開始增加，科雷馬-因迪爾卡地區（Колыма-Индигирка）的經濟也隨即開始發展。

為了更好地保障北方海航道上的航行考察，蘇聯從20年代初便開始在北方海航道沿線的島嶼上建設水文氣象觀測站、無線電站、科學考察站等類型的極地站。這些極地站在後來航道的綜合開發時期，以及二戰期間喀拉海域的軍事活動中，都起到了十分關鍵的作用。1922年，蘇聯開始開發新地島（о. Новая Земля），並在新地群島的馬托奇金海峽（Маточкин Шар）附近建立了無線電站和冰情氣象觀測基地，兼具了多功能極地觀測站的功能。之前荒無人煙的新地群島上也逐漸建起了村落。1928年，蘇聯開始執行第一個國民經濟發展五年計劃，蘇聯第一份政府北極科學研究計劃也被列入五年計劃框架內，計劃包括在蘇聯北冰洋扇形區域內的所有島嶼，尤其是在法蘭士約瑟夫地群島（земля Франца-Иосифа）、熱拉尼耶角(мыс.Желания)、切柳斯金角（мыс.Челюскин）、北地群島（о.СевернаяЗемля）、利亞霍夫群島（Ляховскиеострова）、弗蘭格爾島（Врангеля остров）、傑日尼奧夫角（мыс.Дежнева）等地建設無線電水文氣象觀測站，並建議先對北地島和泰梅爾半島（о.Таймыр）進行考察研究。1929年，蘇聯在法蘭士約瑟夫地群島的太平灣（Тихая бухта）建立了第一個水文氣象台。1930年，又在北地群島建立了水文氣象站，並且沿用至今。1932年，蘇聯在切柳斯金建立水文地理觀測站（如今該站叫菲奧德洛夫水文氣象觀測站）。蘇聯第一個五年計劃期間北極科學研究計劃的實施，使北方海航道的航行獲得了良好的基礎保障。1932年，蘇聯北方海航道的航行總里程為17萬千米，是1928年數據的五倍。

北方航路委員會在這一時期的航道航運開發中起到了重要的作用。1920年，蘇俄在西伯利亞建立政權兩個月後即成立了北方航路委員會（Комитет Севморпути），隸屬於西伯利亞革命委員會（即西伯利亞地區最高蘇維埃政權），負責西伯利亞通過水上運輸進行的對外貿易，同時管理、研究水上運輸線路，完善沿線設施，安裝無線電通信設備等。委員會還設計建造了適合北部水域航行的船隻，增強了船隻的運載能力，節省了運輸成本。1928年，北方航路委員會經歷了改組，更名為西伯利亞北部工業及交通國有股份公司，隸屬於蘇聯內外貿易人民委員部，旨在發展運輸業務、提高通過喀拉海的海河運輸船隻噸位、延長通航期，同時在葉尼塞河北部沿岸從事收購木材、建造鋸木廠並負責木材運輸和在泰梅爾半島開採石墨礦、在下通古斯卡河（р.Нижная Тунгуска）開採煤礦等事務。直到1933年，由於直接隸屬於蘇聯人民委員會的北方海上航路總局的成立，該公司隨即被撤銷。北方航路委員會在這一階段，開闢了海河兩用港伊加爾卡以及烏斯季葉尼塞和鄂畢河上的新河港，連接西伯利亞三大河流和喀拉海的西伯利亞北部的水上交通網路，在這一時期得以初步形成。

1932年10月，由О.Ю·施密特（О.Ю.Шмит）和В.Ю·維謝（В.Ю.Визе）率領的考察隊，乘西比里亞科夫號破冰船，在一個通航期內成功完成了從阿爾漢格爾斯克到白令海峽的一次航行。這是蘇聯首次在一個航期內完成的橫穿北方海航道的航行。蘇聯政府開發北方海航道商業航行的計劃因此受到了很大的鼓舞。1932年12月，在克里姆林宮召開了考察隊的表彰大會，正是在這次會議上做出成立隸屬於人民委員會的北方海上航路總局的決定。

1917-1932年間，蘇聯開展了多項以國內運輸為任務的考察試航。作為蘇聯北方海航道開發政策的初始階段，這一時期北方海航道的總體運輸量仍非常小，但已經開始出現大幅提升，航道沿岸增添了多個新港，航道沿線也布置下了最初的極地站網路，初步建立了北極航行的安全保障體系，並於1923年進行了第一次北極冰情預報，1924年進行了喀拉海域的第一次冰情勘測。蘇聯在初期建設中所做的這些努力，為最初的北方海航道航運業務提供了最基礎的支撐。到了1932年，蘇聯國民經濟第一個五年計劃和北極科學研究五年計劃完成以後，有關政策成果已初見成效，並最終在一個通航期內完成了航道全線的試航，開發西伯利亞資源並進行運輸的主要目的基本實現。總體上看，這一時期北方海航道的發展中，科學考察與貿易運輸緊密結合，為蘇聯接下來打造北極統一的水上交通幹線進行了可貴的初步探索。

（二）1932-1940年：北方海上航路總局領導下的全面開發時期

經過第一個北極科學研究五年計劃的實施，蘇聯在北方海航道不僅實現了一個航期內的全線航行，航道的航運保障體系也初步建立。1932年，北方海上航路總局成立後，北方海航道進入了全面開發時期，並於30年代末期確立了「將北方海航道轉變為通往遠東的常規水上交通幹線」的目標。

總局成立之初，被賦予的主要任務是開發貫通從白海到白令海峽的北方海航道，並保障航行安全。隨後蘇聯16個北極水文氣象考察站、北極研究院以及所有的破冰船隊,也歸屬北方海上航路總局管理。1934年7月，蘇聯人民委員會和聯共中央委員會決議擴展北方海上航路總局的工作職責，將原本歸屬北方委員會的多項職能和部門，劃歸北方海上航路總局，使其擔負起了負責發展極北地區經濟和文化建設的職能。1936年6月22日，蘇聯人民委員會還給予北方海上航路總局在其管轄範圍（北緯62°以北）以外建立任何類型工業企業的權力。

總局成立後的第一個考察任務進行得並不順利。1933年，總局組織考察隊乘切柳斯金號輪船，沿1932年西比利亞科夫號的路線對北方海航道全線進行科學考察，蘇聯原計劃讓這次航行成為不在輔助設施支持下完成航行的典範，但考察船切柳斯金號並不完全具備破冰的能力。1933年7月，在考察隊已經快要到達白令海峽時，船隻被夾在了漂流的冰塊中間，並隨冰塊漂流了兩個月之久。在等待救援的時間裡，探險隊仍未中斷科學研究，最終全體隊員獲救。①通過這次的考察，蘇聯科考人員認為，今後要更加關注船隻的維護和建造工作，繪製出更為詳盡的地圖，使航行不再存在盲區。1935年，總局派出考察隊乘破冰船完成了自西向東的全程考察，並在途中進行了多項海洋學研究。自1936年起，總局的水文地理考察便可在冬季的冰上進行，結束了冬季船隻在各處越冬的歷史。

北方海上航路總局的管理體系發展迅速，到1937年，已下設52個組織和87個不同類型的科室。然而北極地區經濟體系龐大，管理難度大，與中部地區已經建立起來的蘇維埃經濟體系的接軌難度也較大。總局將很大精力用在北極地區的企業管理上，而最為重要的目標——北方海航道的開發卻未能很快達成。1937年，總局派出的考察隊經歷了嚴重的失敗。考察隊準備航行至北極點進行考察，並計劃建立世界上第一個浮冰站СП-1號。然而，由於船隻設施老舊、對冰情和航行條件盲目樂觀等問題，派出的64艘船隻和破冰船中，到達北極越冬的只有26艘。這一年的物資運輸任務也沒有完成。為了集中精力解決航道開發問題，1938年，蘇聯人民委員會頒布《關於將北方海上航路總局下屬企業移交其他機關管理的決議》，令北方海上航路總局把工作重心重新轉移到北方海航道的開發上來，還確定了「將北方海航道開發成為具有潛力的國家交通幹線」的發展目標。自此之後，北方海上航路總局的職能有所縮小，以便於集中力量建設開發北方海航道。

北極航運在這期間經歷了較大的發展。1932年，只有西比利亞科夫號一艘破冰船進行了北方海航道的試航，到了1935年，已有百餘艘船隻在北方海航道航行，1936年這一數字增加到160艘。1935年有4艘船隻橫貫整條航線航行，1936年增加到了14艘。1937年，蘇聯又建造了四艘新的破冰船，分別為斯大林號（?Сталин?）、卡岡諾維奇號（?Каганович?）、莫洛托夫號（?Молотов?）和加里寧號（?Калинин?）。第二個五年計劃期間，蘇聯政府對北方海上航路總局增加了2.5億盧布撥款用於各項建設但實際花費卻投入了4.65億盧布。北冰洋沿岸和附近的島嶼上每年都會增加新的企業。蘇聯在季克西（Тикси）建成了最北端的海港，還擴大了季克松（Диксон）、烏斯季-葉尼塞（Устье-Енисей）、新港（Новыйпорт）等海港的規模。在凍土區建立了多座新城，如伊加爾卡、馬加丹（Магадан）、沃爾庫塔（Воркута）、阿姆傑爾馬（Амдерма）等。北方海航道經過1932-1937第二個五年計劃的發展，總體上已經可以進行較為穩定的商業航行。

1939年，聯共（布）十八大上對北方海航道開發工作提出了新的要求,要求在第三個五年計劃結束之前，實現「將北方海航道轉變為通往遠東的常規水上交通幹線」的目標。北方海上航路總局接下來便以此目標為工作中心。1939年的航行考察採用了航空勘探技術、破冰船設備和廣泛的長期短期冰情預報系統。先進設施的配備使這一年的物資運輸成果相當豐碩。共有104艘船隻參與運輸，共運送約12萬噸各種類的生活物資，比預計還多出了近20%。北方海航道1935-1940年間的開發中，運輸量增長了26%。1940年12月12日，聯共（布）中央委員會和人民委員會《關於進一步改進北方海上航路總局工作》的決議中規定，將北方海航道由考察性線路轉變為常規系統性的水上交通幹線，並責成造船工業人民委員部建造一批較強動力的破冰船輔助北方海航道的運輸功能，計劃於1943年投入航行。同時還規定供北極航行的專門船隻不得少於40艘。然而就在這一任務順利實施時，德軍的入侵中斷了這一計劃。

儘管發展北方海航道成為全國常規水上交通幹線的目標沒有達成,但戰前的相關工作，仍為二戰之後繼續這一任務奠定了基礎和積累了經驗。1932-1941年北方海航道在國家集中規划下發展的十年中，北方海上航路總局在其中發揮了至關重要的統籌作用。正如俄羅斯科學院歷史研究所專家Ю.Н·茹可夫（Ю.Н.Жуков）說：「1920-1930年間的蘇聯北極綜合開發措施並非是程式化、形式化的政策文本，而是領導層經過深思熟慮後制定的地區發展戰略。」這20年間，通過北方海航道以及西伯利亞河流運輸的開發，國家西部與偏遠地區開始獲得更深入的經濟聯繫，國家海河運輸網路也形成雛形。蘇聯基於北極政策的前瞻性所取得的北極經濟領域、交通領域和軍事領域的成果早在二戰時期就已經顯現出來了。

（三）1941-1945年:北極港口和北方海航道的戰時利用

蘇德戰爭開始後，北極航運一度中斷，大型的建設項目叫停，並且中途撤回了多個北極考察隊。戰爭初期，蘇聯政府將北方海上航路總局迅速改組成為具有軍事性質的組織，總局的主要任務變成了粉碎敵人在該地區的進攻。這一時期總局的領導人員、極地工作者都被授予了軍銜，許多極地工作者還加入了紅軍和海軍北方艦隊。

為了使破冰船免遭德軍摧毀，蘇聯決定由北方海上航路總局負責，將摩爾曼斯克港口停放的破冰船和重要航運設施撤離該港，並對阿爾漢格爾斯克港進行重修和擴建。該港隨後建設了新的碼頭，加深了碼頭吃水深度至24英尺。阿爾漢格爾斯克附近的深水港埃卡諾米亞在秋季以後完全冰封，無法與主港往來。為了能夠使用該港口，總局在北德維納河（р.Северная Двина）的河冰上建設鋼軌，將卸載於此處的物資運往阿爾漢格爾斯克再經鐵路運出。1942年初，德維納河口新的深水港北德文斯克（Северодвинск）建成，到達該港的護航隊已經能夠繞過冰情條件複雜的北德維納河口。阿爾漢格爾斯克港的改建，在戰爭期間的北方交通運輸方面起到了十分重要的作用。到了1941年，從歐洲經北極航線共有七萬零六百餘噸貨物通過阿爾漢格爾斯克港到達蘇聯。這一年，歐洲經北極航線到達摩爾曼斯克港的貨物佔31.8%，而到阿爾漢格爾斯克港的貨物比重則達到68.2%，很快代替了摩爾曼斯克港，在戰爭中承擔起接納盟國租借物資的主要港口的責任。

北方海上航路總局下設的水文地理艦隊在二戰時期也起到了不小的作用。其編下的船隻參與了冰上巡航，研究人員在進行水文冰情實地研究後,制定了新的航行手冊和海圖供戰時航行使用，同時完成了在北方海航道上設立航標的任務。

在對盟國運輸船隻進行護航的同時，北方海航道也在正常進行貨運通航。在白海（Белое море）航段和拉彼魯茲海峽（Лаперуза пролив）以及整個北方海航道的冬春兩季運輸過程中，破冰船的作用功不可沒。破冰船隊在整個戰爭期間得以完好保存。

1941-1945年期間，從歐洲到俄羅斯北部港口的北極航線和北方海航道，成了盟國從美國向蘇聯運送租借武器、糧食等物資的必要通道之一。戰爭中的軍工需求促進了蘇聯北極的一些金屬、木材等資源的開發，從而也帶動了北方海航道貨運量的提升。而戰爭期間新建和改造過的北極港口、浮冰站、氣象站等設施，也進一步為航道的航行提供了基礎和安全的保障。可以說，蘇聯對北方海航道的戰時利用，在一定程度上促進了航道的航運發展,使其成為連接歐洲北部、西伯利亞和遠東地區的生命線。

（四）1946-1991年：打造「國家水上交通幹線」的加速發展時期

二戰結束後，蘇聯面臨著恢復國家社會經濟發展的任務。與此同時，冷戰鐵幕的降臨和北約的成立，使蘇聯日益感受到北極地區來自東西兩側的戰略擠壓。二戰的經驗使蘇聯早已認識到北方海航道重要的軍事戰略價值。美蘇冷戰開啟後，北極地區直接成為兩極對抗的前沿，兩國在北極地區展開了海陸空全方位的爭奪。保證北方海航道的通航能力、發展破冰船技術，便在冷戰時期被賦予了穩固蘇聯遠東地區社會經濟發展、保持北極軍事競爭的特殊意義。20世紀50年代末，在完成戰後經濟恢復工作後，蘇聯開啟了海運交通發展的新階段，在北方海航道上的主要任務，是加快各領域的技術改造和更新，繼續完成將其打造成「國家水上交通幹線」的目標。在這一背景下，蘇聯順應時代科技浪潮，對北極航運的交通技術進行了改造升級：破冰船的更新速度在加快，核動力破冰船的誕生使蘇聯的極地考察和北極航運事業進入了新時期。北極海域浮冰站的陸續建立，對北方海航道的航行安全和航運發展也起到了保障作用。破冰船與冰級船隻體系的建設，以及對浮冰開展的綜合研究，使得北方海航道的高緯航線航行、通航期延長以及冬季航行成為可能。蘇聯藉由飛機、船隻、極地站和觀測台展開的針對浮冰的廣泛而綜合的例行研究，一直延續至今。

由於蒸汽破冰船的老化和北極航運需求的增加，加上核技術的發展，更強動力的破冰船建設已提上日程。1957年，蘇聯製造的世界上第一艘核動力破冰船「列寧」號下水，並於1959年12月7日完成首航。核動力破冰船具有極高的冰上通過能力和機動性，航行速度也比一般的破冰船高出2.5倍，同時具有強大的自給能力，這在冰區航行中是至關重要的一點。核動力破冰船的誕生是北方海航道開發史上的重要里程碑之一，為蘇聯進一步開發北極資源提供了新機遇。自1961年起,蘇聯不斷建造新的適用於冰區航行的船隻,如「阿姆古埃馬」號（?Амгуэма?）、「波韋涅茨」號（?Повенец?）等，內燃機輪船「巴斯昆恰克」號（?Баскунчак?）、「薩莫特洛爾」號（?Самотлор?）等。船隻動力裝備的提升使其在冰區航行的速度逐漸加快，也提高了船隻的裝載量。這些具有強大動力的破冰船和冰級船隻，使得北方海航道西段全年通航成為可能。

北極海冰的變化深刻地影響著世界氣候的變化和北極航運的安全，因此，從北極浮冰站所獲得的第一手數據具有無法代替的重要性。為了全面開發北方海航道，保證航行的順利，蘇聯在北極海域重建了具有長期觀測功能的浮冰站。1950年4月2日，蘇聯在北冰洋開設「СП-2」號浮冰站，該浮冰站持續工作了376天，1952年4月11日隨著浮冰移動而關閉。1954-1955年，蘇聯同時開設了「СП-3」和「СП-4」兩個浮冰站，此後北冰洋上的蘇聯浮冰站不停地更換，直至90年代初，常設浮冰站開始運行。1954-1957年三年間，蘇聯各浮冰站共完成了25000次氣象觀測，發出了8000多個無線電高空測候器，進行了近4萬次水文測量和3000多次深度測量。

得益於北極海上交通技術的現代化改造，北方海航道高緯航行和北極點航行成為可能，通航期也得到延長。20世紀中期，蘇聯已經積累了足夠的高緯航行經驗。每一次北方海航道的航行考察，都會在傳統沿岸線路冰情條件不佳時評估高緯航線的可行性。這些考察收集了大量北極各海域北部和北冰洋海域冰情的信息，為高緯航行分析和破冰船的通過性提供了數據基礎。然而，只有當更強動力的新一代破冰船和破冰性更強的冰區航行船隻出現後,北冰洋海域高緯度航行才真正可行。1977年，蘇聯「北極」號核動力破冰船在線路試航中成功到達北極點。這次試航持續了數晝夜，穿越了多年冰蓋，到達了地球頂端，是世界海運史上水上船隻第一次到達北極點。這次航行的主要目的，是檢驗北冰洋高緯度航行的可行性和設備的可靠性。試驗獲取了北冰洋冰情等科學數據，以及破冰船在惡劣冰情條件下機械設施的運行情況的數據等信息。隨後的1978年，又一艘核動力破冰船「西伯利亞」號帶領一艘交通船進行了為期18天的高緯航行，經過新地島、北地島和新西伯利亞島（о.Новая Сибирь），跨越北極五個海域，最終到達楚科奇海的謝爾契-卡門角。雖然北極各海域，尤其是東西伯利亞海冰情條件惡劣，但與北方海航道常規路線相比，這條高緯線路自西向東航行比航道的傳統線路節省了2100公里路程。除了通往北極點的航行之外，這一時期其他的高緯航行主要是出於建設和維護浮冰站以及科學考察的需要。20世紀90年代起，通往北極點的航行開始增多。1990年「俄羅斯」號破冰船為北極點送來了第一批遊客。自此以後，俄羅斯破冰船至北極點的夏季旅遊航線開始常規化。

北極海上交通技術的進步，還使得北方海航道的通航期得到延長，同時使冬季航行成為可能。從1970年開始，蘇聯北極航運進入了更快的發展時期。諾里爾斯克金屬礦聯合公司坐落在葉尼塞河的下游，北方海航道對其有重要意義。積累了足夠的冬季航行經驗後，蘇聯於1970年11-12月間進行了從阿爾漢格爾斯克出發經北方海航道航行至杜金卡（Дудинка）的冬季試航，並在中途到葉尼塞下游完成了該公司的貨物運輸。這次試航是北方海航道有計劃的冬季航行的開端，證明了在極夜和惡劣的水文氣象條件下，利用破冰船也能完成喀拉海和葉尼塞河的航行。此後北方海航道的通航期逐年延長，到了1978年，北方海航道的西段航線從摩爾曼斯克到杜金卡的航線實現了全年開通，標誌著蘇聯針對北方海航道延長航期目標的階段性達成。

由於交通技術的大幅提升，二戰後北方海航道航運業務發展迅速。1957年北方海航道的運輸總量與1940年相比增加了4倍，與1932年相比則增加了16倍。到1987年左右，北方海航道的年貨運量達到了歷史頂峰，但由於國內改革和經濟危機造成的影響，北方海航道的運輸量在經歷巔峰後很快又開始大幅下滑。蘇聯時期北方海航道的航運業務與當今的不同在於，蘇聯時期主要是為滿足航道沿線居民點的物資供應，幾乎不存在過境運輸。

在航道管理機構設置方面，二戰後蘇聯逐步縮小了北方海上航路總局的職能範圍，到20世紀70年代，新成立的北方海航道管理局將其取而代之。1946年前，北方海上航路總局一直歸蘇聯人民委員會直接管理，1946年開始至1953年則由蘇聯部長會議直接管理。1953-1964年又交由蘇聯海運部直接管理。期間，原本歸北方海上航路總局管理的摩爾曼斯克和符拉迪沃斯托克兩地的輪船公司和破冰船，都移交給了蘇聯海運部貨運船隊總局，北方各港口也交由蘇聯海運部的相應各航運局管理。北極地區採煤生產聯合公司、北極地理研究院、幾個航空管理處和所有的機場，也都不再由北方海上航路總局領導。北方海上航路總局的職責在幾經縮小後，主要負責領導北極破冰船隊，協調各海運公司、部門，組織進行航行及其準備工作。由此，北方海上航路總局由成立時統管北極事務的領導決策部門，逐漸轉變為以北方海上航運發展為單一目標的執行機關，北方海上航路總局的地位的日益下降，最終在20世紀70年代初被北方海航道管理局所取代。蘇聯設置統一部門管理北極綜合事務的歷史就此結束。北極事務管理機構在國家層面逐漸向細分化、專業化、常規化調整。1971年9月16日，蘇聯部長會議通過《海運部下屬北方海航道管理局相關問題》的決議，正式組建北方海航道管理局，並確定了北方海航道管理局的章程。北方海航道管理局的職責包括：對北方海航道作為國家北極交通幹線的合理利用進行國家監管；組織北極航運，採取措施保障該地區航運的安全；採取措施防止和消除蘇聯北方海岸海洋環境污染，並以此目的對往來船只有可能造成環境污染的行為進行監管。

自1950年起，在全面了解和掌握航道浮冰信息、破冰船技術突飛猛進且居世界前列的大形勢下，蘇聯的北極航運得到了迅速發展，貨運量大大增加，北方海航道最終被打造成為全國性的常規水上交通幹線。二戰後的蘇聯北極航運政策具有很強的規劃性、穩定性和高效性，同時也具有連續性。不但延續了戰前的政策方式，即將北方航運發展規劃納入國民經濟綜合發展的規劃之中，而且延續了戰前的政策目標，即將北方海航道打造成常規水上交通幹線，並最終實現了這一目標。值得注意的是，在長達半個世紀的冷戰中，蘇聯大力發展北極航運技術，其首要目的是滿足爭霸的軍事需求，然而在客觀上也惠及了北方海航道航運水平的快速提升。

2蘇聯對北方海航道管轄權的維護

蘇聯時期，除了在北極領土問題上堅持以扇形原則進行劃界之外，二戰以後，蘇聯在北極的海域空間問題上也秉持擴展的姿態。這一方面是出於冷戰時期維護北部邊界安全的考慮，需要更廣闊的北部海域部署潛艇和浮冰站，另一方面也是基於順應海洋法發展的立場，對內水、基線、領海、經濟區等做出國內立法上的相應規定，並且儘力尋找擴大歷史水域範圍的理論和實踐證據，以期獲得海上油氣資源開發、航道開發上更多的優勢。歷史性水域理論的產生給蘇聯提供了北極空間爭奪的新依據。到了20世紀80年代以後，蘇聯又開始依據領海直線基線劃法，維護其在北方海航道的管轄權。蘇聯末期還頒布法律確定了北方海航道的路線範圍，依據歷史性權利和直線基線，提出對北方海航道全線的管轄權主張，並頒布了歷史上第一個《北方海航道航行規則》。蘇聯末期嘗試向其他國家開放商業航行，體現了蘇聯在20世紀80年代末期尋求北極國際關係緩和與合作的態度。

（一）基於歷史性權利和直線基線理論維護北方海航道管轄權

1916年俄國向一戰盟國發布的外交照會中，界定了俄國扇形區域內眾多北極島嶼的主權歸屬，這是歷史性權利在俄國北極領土主權與海洋權益方面應用的開端，也為蘇聯利用直線基線對北極部分海域提出內海主張和對北方海航道提出管轄權主張提供了歷史基礎。蘇聯時期也基本是利用這些島嶼划出領海直線基線，為自身尋求更廣闊的內海空間，再結合「歷史性海峽」的理論，從而將管轄權擴展至整個北方海航道水域。蘇聯於1960年通過的《1960年蘇聯國家邊界保護規定》（Положение обохране го судар ственной границы СССР 1960г.）中便採用了歷史水域理論來界定內水，認為一些蘇聯擁有歷史性權利的海域和海峽屬於蘇聯內水，並且定義歷史性水域為「歷史上屬於蘇聯的海灣、水灣、小灣和河口灣的水域，以及海和海峽」，但並沒有具體指出哪些海域和海峽屬於此列。1964年7月，蘇聯向美國提交備忘錄，稱蘇聯對德米特里·拉普捷夫海峽（пролив Дмитрия Лаптева）和桑尼科夫海峽（пролив Санникова）擁有歷史性權利。1966年，蘇聯發布《海上航行國際法手冊》，規定德米特里·拉普捷夫海峽和桑尼科夫海峽歷史上屬於蘇聯。1982年，蘇聯頒布《蘇聯國家邊界法》（ЗаконОгосударственнойгранице СССР），其中重複了1960年《1960年蘇聯國家邊界保護規定》中關於歷史性水域的規定，界定了蘇聯國家邊界的地位，還有專門條款規定蘇聯的內海、內水和領海。規定內水包括大小海灣、河灣、三角洲、部分海洋和海峽，以及歷史上自古屬於蘇聯（俄羅斯）的區域。1985年，蘇聯在《確認北極海域、波羅的海和黑海基線以計算領水、經濟區和大陸架寬度的地理坐標目錄》的法令中規定，北極的「歷史性水域」有白海、巴倫支海的車什卡內亞灣（Чешскаягуба）和喀拉海的拜達拉塔灣（Байдарацкаягуба）。然而，1985年主張的這些水域並不都屬於北方海航道的範圍。

實際上，俄羅斯歷史上從沒有對整個北方海航道提出「歷史性水域」主張，僅對航道上的兩個海峽提出主張，認為是其歷史海峽。這與加拿大主張整個西北航道為其「歷史性內水」有著明顯區別。而對於蘇聯1964年主張的歷史性海峽，美國等國在1965年也曾多次提出抗議。美國在其抗議聲明中聲稱，「就算國際法中的歷史水域理論可以用於國際海峽，基於歷史性根據對這些水域的任何主張，美國是不予認可的。」美國對蘇聯主張的抗議也體現在行動中。1962-1967年間，美國海岸警衛隊在楚科奇海（Чукотское море）、東西伯利亞海（Восточно-Сибирское море）、拉普捷夫海峽（пролив Дмитрия Лаптева）、喀拉海（Карское море）和巴倫支海（Баренцево море）進行水文考察，考察兼具科研和軍事調查性質，而這些行動也立即遭到蘇聯的抗議。

除了歷史水域理論以外，蘇聯還通過國內立法，對北方海岸採用直線基線划出了內水、領海的界限，實際上造成向外擴展了專屬經濟區範圍的事實。北方海航道上一些重要的海峽和水域也被劃作內水。相比於歷史水域理論，蘇聯顯然更重視通過劃定直線基線的方式,使其主張的水域在法律上構成內水。蘇聯於1985年通過決議《蘇聯直線基線：北極大陸沿岸與島嶼、波羅的海和黑海》,對北極陸地沿岸和島嶼的內水採用直線基線劃法,將北極眾多海峽，包括烏戈爾沙爾海峽（Югорский шар）、喀拉海峽(Карские Ворота)、維利基茨基海峽（пролив Вилькицкого）、紹卡利斯基海峽（пролив Шокальского）、紅軍海峽（пролив Красной Армии）,揚斯克海峽（пролив Янский）、德米特里·拉普傑夫海峽和桑尼科夫海峽划到基線內，成為蘇聯內水，並最終確定了領海直線基線各點的名錄，還用拉丁字母標出名稱與讀音。（蘇聯解體後，俄羅斯在北方海岸繼續沿用了直線基線制度。而美國對俄羅斯北方海岸的部分直線基線提出抗議，抗議位置包括幾處重要的海峽入口處。）

歷史性權利和直線基線在蘇聯北方部分海域和北方海岸是否適用，在國際法學界至今仍存在很大爭議。而北方海航道的法律地位，以及俄羅斯是否擁有對北方海航道整個水域的管轄權，國際社會上也存在著異議。然而在當今的絕大部分北極航運實踐中,已傾向於遵守俄羅斯關於航道的國內立法，這還與1982年《聯合國海洋法公約》第234條的適用和《極地規則》的強制性有關。但儘管如此，蘇聯時期儘力尋找擴大歷史水域範圍的理論和實踐證據，以及直線基線在國內立法中的體現，仍為蘇聯和俄羅斯在北極海上油氣資源開發、航道管轄與利用上爭取了更多的優勢，也為蘇聯末期《北方海航道航行規則》的出台奠定了法理基礎。

（二）頒布《北方海航道航行規則》

《北方海航道航行規則》於1990年出台，1991年實施，是蘇聯歷史上首部規範北方海航道航行規則的法規，是蘇聯維護其在整個北方海航道上管轄權的國內立法體現。蘇聯在1965年頒布的《維利基茨基海峽、紹卡利斯基海峽、德米特里·拉普捷夫海峽和桑尼科夫海峽實行強制性的引航和破冰服務》的法令中，僅規定了船舶在通過以上四個海峽時必須接受強制性的破冰引航服務的規則，而1991年的《北方海航道航行規則》則規定了除以上四個海峽之外，通過其他區域時，北方海航道管理局的海上指揮中心可根據不同情況，通過岸基、飛機、破冰船引領或破冰船協助引航等方式指導船隻航行。通過航道的船隻需要提交破冰引航申請，並表明引航要求，還需保證承擔海洋環境污染的責任。北方海航道管理局指揮部須向航行船隻提供航行信息、破冰與救援服務並按規定收費。如果過境船隻事先未向北方海航道管理局遞交航行申請，則該船在經過每一處於蘇聯監管下的水域時都需獲得許可方能通過。（目前該規則已被2013年的《北方海航道航行規則》取代，新規則取消了強制引航規定，引航費用也有所下降。）

《北方海航道航行規則》還第一次通過法律形式確定了北方海航道的地理範圍。1971年蘇聯頒布的《北方海航道管理法》中並未對北方海航道的範圍做出清晰界定，而《北方海航道航行規則》則第一次通過法律形式確定了北方海航道的地理範圍。《規則》1.2條規定：「北方海航道是位於蘇聯內海、領海（水）或者毗連蘇聯北方沿岸的專屬經濟區內的常規國內海運線,包括適合冰區領航船隻航行的航道，西端的起點是新地群島海峽的西部入口和熱拉尼亞角向北的經線，東段到白令海峽中的北緯66°緯線和西經168°58』37」經線。」該定義區別了北方海航道和東北航道，證明了北方海航道是東北航道的一部分，但未對航道的北部界限加以明確，保留了北方海航道延伸到極點的高緯航線的可能，同時表明了蘇聯堅持北方海航道是國內海運幹線而非國際航道的地位。（2013年的新規則重申了俄羅斯在北方海航道地位上「國家海上交通幹線」的立場，並將1990年《規則》中的「北方海航道航線（Трасса）」的說法改為了「北方海航道水域（Акватория）」，進一步擴大了航行規則的適用範圍。）

《北方海航道航行規則》還是蘇聯歷史上第一次通過國家立法的形式規定北方海航線對所有國家、所有船舶開放的法規。二戰期間，為了接納盟國運輸物資，蘇聯向盟國開放了北方海航道和空中航線。但除此之外，整個蘇聯時期的北極交通體系，尤其是北方海航道，對外國基本上處於關閉狀態。1967年，蘇聯海運部長曾邀請外國船舶在北方海航道航行，但前提是必須遵守蘇聯的航行規則並支付相關費用,還需提前獲得蘇聯商船部的批准。該邀請並沒有獲得其他國家的實質響應。1987年，戈爾巴喬夫發表摩爾曼斯克講話，發出了對外開放北方海航道的意願。然而，直到1991年《北方海航道航行規則》實施後，才有第一艘外國商船經北方海航道過境。

3蘇聯北方海航道開發利用的經驗與不足

「冰上絲綢之路」的經濟和地緣優勢在當今世界的凸顯，得益於多個方面：加速融化的北極海冰，迅速發展的冰區航行技術，中、歐對貿易通道的需求，北極能源開發需求……而早在這一切優勢尚未被國際社會所關注的時代，北極國家，尤其是蘇聯，就已經為北極航道能夠早日成為真正的「冰上絲綢之路」作了成體系的鋪墊準備。蘇聯時期對北方海航道的開發治理，顯現出了遠高於當今和其他歷史階段的發展速度和效率,取得了相當的歷史成就,也奠定了當今俄羅斯在北極航運事務上的競爭優勢、主導權和話語權。然而蘇聯北方海航道開發政策同時具有兩面性，又在一定程度上抑制了航道商業航行的開放性和發展的內生動力。蘇聯模式的開發治理帶來的弊端，是航道國際化發展的嚴重缺失、內需的嚴重不足，以及對環境保護的長期忽視。總結蘇聯北方海航道開發利用的經驗與不足，筆者認為需從蘇聯的政治經濟模式在航道開發中的體現、對航道管轄權與開放性之間的平衡、技術開發與經濟社會開發是否齊頭並進，以及航道地緣優勢凸顯的時代背景下的影響等方面來探討。

（一）「蘇聯模式」在北方海航道開發中的體現與得失

蘇聯時期採用高度集中的政治經濟體制進行社會主義建設，這種被稱為「蘇聯模式」的建設形式和集中一切力量辦大事的「舉國體制」也體現在了北方海航道的開發中，是蘇聯時期北方海航道政策最顯著的特色，是航道得以快速開發的關鍵，同時也是導致開發中產生一系列遺留問題的根本原因。

北方海航道開發中的「蘇聯模式」主要體現在對北極和航道政策上的高度連續性、管理上的高度集中性、高效性和強制性。連續性主要體現在蘇聯時期的北方海航道發展主要靠政府財政預算，國家對其開發計劃被長期納入國民經濟發展五年計劃的框架中，且擁有一以貫之的建設目標。從北方海航道全線航行在一個航期內得以貫通後，蘇聯於1937年首次提出「將北方海航道打造為全國常規水上交通幹線」的建設目標。這一建設任務雖然被戰爭打斷，但在戰後又重新提上日程，依靠破冰船技術、海冰預報和水文預測技術，以及港口基建的提升，最終完成了目標。而對偏遠落後地區進行高強度開發往往成本很高，因此在不藉助外力的情況下，這種規模的開發只有在蘇聯的計劃經濟體制下才能夠實現。

北方海上航路總局在20世紀30-70年代間對航道的開發管理，體現了高度的集中性和高效性。蘇聯時期的垂直權力體系雖然有許多弊端，但其高效的政策執行力，卻保證了這一時期國家各項政策的實施效果。統一的國家執行體系是蘇聯北極政策實施的高效保障，能夠很大程度上避免多部門分工重疊、權責不明以及溝通協調不暢等問題。而當代俄羅斯的北方海航道政策執行體系中，正恰恰缺乏像北方海上航路總局這樣總攬全局的執行機構來保障政策實施，以助於北方海航道開發中的攻堅問題的推進和最終解決。

然而必須指出，蘇聯時期北方海航道開發的集中、高效，是在維持政策實施的強制性的基礎上才得以實現的。參與北極地區工程建設的勞動者中,除了少數的極地科學工作者、專家和土著居民外，其餘大多是北極地區大大小小勞改營中的勞改犯。這種強制的、低成本勞動力的使用，在當今俄羅斯早已不具備延續的可能。因此舊有的發展模式崩塌之後，北方海航道繼續發展的內生障礙，便在20世紀90年代體現無遺：航道的國際化和開放性長期受到制約，航道沿線的社會經濟發展和內在需求問題沒有得到根本解決，以及北極海域較為嚴重的環境污染問題。這歸根結底也都是「蘇聯模式」在航道開發中的遺留問題。俄羅斯在20世紀90年代推出了一系列北極油氣資源開採項目，但複雜的隸屬關係、利益糾葛和資金困難，大大降低了執行效率，導致這些項目停滯，北方海航道的發展也隨之停滯。在經歷了二十年的沉寂後，2008年，隨著俄羅斯國家北極戰略的部署，北方海航道復興被重新提上日程，其戰略實施方式多以國私合作的形式體現。然而從近幾年的發展形勢，至少從財政撥款方面來講，仍難以令人滿意。當前，俄羅斯雖然繼續堅持北方海航道的「國家常規水上交通幹線」的地位，並且致力於發展航道的國際運輸業務，北方海航道發展規劃也已經形成了立法和政策體系；然而由於缺少蘇聯時期獨有的計劃經濟體制下充足的國家預算、垂直權力體系和統一的執行機構支撐，俄羅斯北方海航道開發政策的效率和連續性，大大受阻。

（二）緊抓管轄權但開放性不足

1926年，蘇聯將扇形理論用國內立法的形式固定下來，在1916年沙俄政府關於島嶼主權歸屬的外交照會的基礎上，將蘇聯對北極島嶼的主權以法律的形式擴展至扇形區內的未知島嶼和陸地。時至今日，扇形理論早已完成了其歷史使命，成功維護了其規定的扇形區域內島嶼的主權歸屬地位,而1926年法令又沒有規定相關海域的主權權利問題，因此在國際海洋法迅速發展的20世紀70-80年代裡，繼續堅持扇形原則的意義已然不大，蘇聯也在尋找法理依據，解釋扇形理論未涉及的海洋空間的地位。歷史水域理論和直線基線的採用，便是在這一歷史環境中產生的。蘇聯通過歷史水域的說法，將白海、喀拉海等北極多處海域定義為內海，以直線連接各島嶼外沿作基線划出領海。這樣一來，北方海航道大部分航段和一些重要的海峽，都被劃在了蘇聯的領海和內水中之，從法律上獲得了加強對航道控制的依據。除此之外,蘇聯時期重視對北極開發的歷史研究，完成了對十月革命以前三百多年國家北極政策和開發活動的歷史梳理，為蘇聯對扇形理論、歷史水域理論的採用補充了歷史依據。雖然該時期的此類歷史著作多被西方學者質疑，但從結果來看，蘇聯時期在擴展和維護北方海航道管轄權方面的努力是較為成功的。但在與鄰國海洋劃界爭端中，蘇聯表現出「寸步不讓」的強硬態勢，導致海洋劃界並沒有在這一時期完成，北方海航道的具體範圍在劃界完成之前都將存在爭議。

然而在牢抓航道管轄權的同時,蘇聯幾乎放棄了航道的對外開放。這一方面是由於蘇聯在航道管理上的嚴格和航道管轄權的爭議給發展國際航運業務帶來了諸多限制，但主要的原因還是冷戰時期東西方的對峙，導致航道的軍事功能在這一時期已經遠遠大於貿易功能。蘇聯時期北方海航道的航運業務與當今的不同在於，其主要滿足於航道沿線居民點的物資供應，幾乎沒有過境運輸業務。蘇聯前期為航道開放所進行的僅有的幾次努力，也是迫於戰爭或形勢變化，並未帶有嘗試開放航道商業航行的目的。直到1987年戈爾巴喬夫發表摩爾曼斯克講話，才明確發出了對外開放北方海航道的意願。因此,哪怕是北方海航道航運業務最高峰的1987年，航道的過境運輸和跨境運輸業務仍然寥寥無幾。蘇聯時期北方海航道開放性不足的影響一直延續至今，當今俄羅斯仍然面臨被西方擠壓的戰略困境，過境運輸船次在航運船次數據上依然占很小的比例。俄羅斯近年來雖然提倡發展北方海航道的國際航運業務,欲將其打造成為「可與馬六甲海峽和蘇伊士運河相提並論的國際化航道」，但是在航道的法律地位上,一直堅持對其擁有不容置疑的管轄權。這種主張和發展目標間的矛盾，需要通過長時間的戰略和貿易需求結構的調整來解決。

（三）技術開發與經濟、社會開發沒有齊頭並進

出於冷戰的需要，蘇聯後期對北方海航道航運技術的開發極其重視，且收效明顯。然而航道沿線的經濟開發和社會發展，卻遠遠沒有跟上技術發展的步伐，內需長期缺乏，加上過境運輸業務遲遲開展不起來，導致航道航運量提升的後勁嚴重不足。

蘇聯在二戰以後順應世界科技發展的潮流，對北方海上交通技術進行了現代化改造，破冰船、浮冰站和港口設施建設都得到大幅度發展。與此同時，對北方航運管理部門的調整也促進了北方海航道事務的細分化、專業化和常規化。戰後的幾個五年計劃中，對航道的發展都給出了清晰的目標。由於以上政策的實施，北方海航道西段在20世紀70年代全年通航，北方海航道的航期得到了延長，蘇聯隨後征服了北方海航道的高緯線路，並且利用核動力破冰船航行至極點。將北方海航道打造成為常規水上交通幹線的總體目標也在蘇聯末期短暫得以實現。

然而，這一系列技術優勢的獲取雖然使得北方海航道的航運量在20世紀80年代達到頂峰，但又迅速回落。這是因為蘇聯解體後，原有的發展模式不復存在，資源開採行業陷入停滯，俄羅斯北極地區本身發展極不充分的第三產業和社會經濟，無法拉動航運的內在需求，技術開發與經濟、社會開發沒有齊頭並進。北方海航道大部分沿線港口城市直到現在仍沒有與全國交通網相連接的鐵路，有些城市規模極小，甚至只能算得上是聚居點，且人口外流形勢嚴峻。解決這些矛盾，亟須在不斷堅持技術開發的基礎上，發掘新的貿易增長點和航運需求，加強沿線港口城市化建設、其他交通線路建設和多樣化產業布局。而要實現這樣的目標，則需要通過啟動擁有強大資金、技術和戰略保障的國際化方案，而蘇聯時期顯然並不具備這樣的條件。

新世紀以來，北方海航道在俄羅斯振興北極大戰略的帶動下，獲得了新的發展機遇。俄羅斯延續了蘇聯時期的戰略目標，確立了利用北方海航道作為其「國家海上交通幹線」開發北極的優先方向。並且著手調整航道的航行規則，取消了航道強制引航的規定，推出了多部針對北方海航道航行管理的國內法律規定和多個國家開發項目。最終目標是如普京在2013年提出的，將北方海航道建成與傳統的蘇伊士運河、巴拿馬運河等重要航線相比，具有競爭力的一條國際航線。然而從2014年開始，由於受到全球油價暴跌、航運業蕭條等危機的影響，北方海航道的航運數據開始出現大幅回落。為促使北方海航道航運數據回升，保障航行安全，振興航道發展，2015年6月，俄羅斯政府推出了《北方海航道發展綜合規劃》（規劃文本據查閱資料顯示並未公開）。規劃內容包括以下幾個大方向：（1）航行水文地理保障；（2）事故搜救保障；（3）建設新的破冰船；（4）水文氣象保障；（5）海港發展；（6）海洋技術的研發；（7）保障海軍軍艦的活動。2017年3月，在第四屆「北極－對話之地」國際論壇上提到的俄羅斯《2025年前北極地區社會經濟發展財政預算方案》中，計劃為發展北方海航道的運輸潛力而建立所謂「支撐區域」，用以發展建造破冰船、完成水文氣象觀測網路的現代化和維持交通信息綜合系統，並計劃在2025年前完成120兆瓦的領航破冰船建造並投入使用。目前北方海航道的運輸量已有所回升，且於2016年的通航期內達到了超過700萬噸的歷史最高點。預計到2035年，北方海航道年運輸量將達到3000萬噸。

（四）地緣優勢凸顯，強化了軍事競爭的同時也加重了環境污染

二戰時期，蘇聯北極的海空原本是盟國間運輸租借物資的「生命通道」，航道的地緣地位在戰爭中第一次獲得世界關注。因此在冷戰開啟之後，北極海域直接成為美蘇對抗的前沿，美蘇兩國在北極展開了海陸空全方位的爭鋒。美國認為，如果爆發第三次世界大戰，北冰洋可能成為美蘇的主要戰場。因此，冷戰剛開始，美國就在阿拉斯加投入了很多軍事物資，還在格陵蘭島、冰島等地建立了多個海空軍事基地。北約成員如英國、挪威和丹麥等，冷戰時期也秘密在蘇聯北方邊境部署了軍事基地。二戰的經驗使蘇聯早已認識到將來北極海上陸上發生戰爭的可能性。為了應對威脅，冷戰時期的蘇聯在西伯利亞的北極沿岸建立了空中防禦系統，重視在北冰洋沿岸開發戰略核導彈，部署核潛艇，建立浮冰站，努力在北極地區尋求自己的戰略優勢，以同美國相抗衡。而經過北極戰場的錘鍊變得日益強大的蘇聯北方艦隊，也為冷戰時期蘇聯同美國的對抗提供了軍事保障。蘇聯還將二戰之後擁有的第一艘核潛艇配備給北方艦隊，大力加強了北方艦隊的實力，同時將摩爾曼斯克建成蘇聯最大的海、空軍基地。北方艦隊由此在20世紀50-70年代逐漸擴大成為蘇聯在冷戰時期五大艦隊之中規模最大和實力最強的海軍艦隊。

北極海域軍事競爭的強化、北冰洋海域傾倒核廢料產生的核污染，必然導致海洋自然生態的破壞，也影響到土著少數民族的生存發展。然而二戰以前的蘇聯政府並沒有關注到生態問題。即使是二戰後，蘇聯北極開發仍以生產指標的增長為導向，並沒有合理安排生產布局和為居民創造更好的生活環境，也沒有在生態保護方面採取合理有效的措施。北極的生態環境問題在蘇聯後期開始漸漸凸顯，蘇聯後期關於北極航運的立法中也開始出現防止海洋污染的相關規定。如1971年的《海運部下屬北方海航道管理局相關問題》的決議中提到，北方海航道管理局的職責包括採取措施防止和消除蘇聯北方海岸海洋環境污染，並以此為目的對往來船只有可能造成環境污染的行為進行監管。1984年最高蘇維埃主席團關於《蘇聯專屬經濟區》的命令（Указ Обэконо мическойз оне СССР）中宣布了蘇聯擁有海岸向外200海里的專屬經濟區，還根據1982年《聯合國海洋法公約》第234條規定的「一國有權在其專屬經濟區內製定專門措施和規定防止船舶污染」來對「特殊區域」和「冰封區域」設定條件和制定相關規定。防止海洋受船舶污染方面的法令，還有1984年《加強蘇聯極北地區和北方各海域自然環境保護》等。這些法令的頒布和實施，在一定程度上體現了從20世紀80年代起蘇聯開始關注北極海域污染問題，但具體的防治措施並沒有抑制住污染後果的蔓延。時至今日，俄羅斯北極海域和島嶼上，仍然遺留有大量冷戰時期的核廢料。而冰區溢油污染則與一般海域相比更為嚴重，治理起來也極其困難。蘇聯時期並沒有建立起有效的冰區污染防治機制，而當今俄羅斯在北極海域的污染治理手段，也面臨著國際上日益嚴苛的冰區航行規則，尤其是《極地規則》的考驗。

結 語

蘇聯時期是俄羅斯歷史上北方海航道開發的快速發展階段。在科學考察與航運開發方面，這一時期蘇聯積極開展航道各航段的試航考察。1932年成立北方海上航路總局直接管理航道航運、科考事務，並於同年完成了航道的全線航行。二戰期間，盟國租借物資運輸船隻還通過北方海航道運至蘇聯戰場。二戰後，蘇聯致力於破冰船和港口建設、航道水文地理探測技術和浮冰站建造方面的發展，建造了世界上第一艘核動力破冰船，成功考察航道高緯航線，航道航期也逐漸延長。蘇聯還於20世紀70年代中期利用破冰船航行至北極點。蘇聯憑藉其在破冰船技術上的絕對優勢，奠定了其在北方海航道航行中的絕對優勢地位，並堅持北方海航道是蘇聯的「國家常規水上交通幹線」。雖然蘇聯時期北方海航道未開展國際航運業務，但國內對航道的利用在1987年達到了頂峰。在航道的管轄權維護方面，歷史性水域理論的運用,給蘇聯提供了爭奪北極空間的新依據。到了20世紀80年代以後，蘇聯又開始依據領海直線基線劃法，維護其在北方海航道的管轄權。蘇聯末期還頒布法律最終固定了北方海航道的路線範圍，依據歷史性權利和直線基線，提出對北方海航道全線擁有管轄權的主張，並頒布了歷史上第一個《北方海航道航行規則》。

北方海航道開發中的「蘇聯模式」和集中一切力量辦大事的「舉國體制」，是蘇聯時期北方海航道得以快速開發並取得以上諸多成就的關鍵原因。在奠定了當今俄羅斯在北極航運事務上的競爭優勢、主導權和話語權的同時，也導致了一系列遺留問題，如航道的國際化和開放性長期受到制約,航道沿線的社會經濟發展和內在需求問題沒有得到根本解決，以及北極海域較為嚴重的環境污染。

但儘管如此，蘇聯時期的北方海航道開發，仍為今天的「冰上絲綢之路」創造了基本的雛形。蘇聯時期形成了針對北方海航道較完善的科學考察和技術開發體系，順應國際海洋法的發展緊抓航道管轄權，且擁有航道開發持續的目標和統一的政策體系及執行機構。這些成功經驗不僅值得俄羅斯在制定和實施航道開發政策時去學習，同時也值得當今希望參與航道開發、利用航北方海航道國際化和開放性的提升，沿線基礎設施建設，內需、過境業務需求的拉動，以及各種大型項目的資金需求等各方面的目標，亟須通過國際合作的形式來達成。參與北方海航道建設，充分發揮和利用航道潛力不僅可以緩解中國目前海上通道中的「馬六甲困境」，對其開發利用也將對中國的經濟布局、能源戰略產生巨大影響。這與中國「一帶一路」建設的目標是不謀而合的。中國作為參與航道開發與利用的後來者，首先要本著尊重的態度學習俄羅斯已有的開發治理經驗，了解產生問題的原因。而當下「一帶一路」的開展，則為北方海航道的復興在全球大格局下提供了前所未有的可能性。無論從國家、地方、學術還是企業層面來講，中俄兩國都應積極調整合作與互動模式，探索出具體的推動路徑與合作方案，使俄羅斯堅持探索和開發了幾百年的北方海航道，在「一帶一路」建設、俄羅斯北方海航道復興戰略和兩國北極政策的推動下，真正轉變為聯通和繁榮歐亞貿易、惠及中俄兩國的「冰上絲綢之路」。（注釋略）

本文為作者個人觀點，不代表國關國政外交學人平台觀點

文章來源：《俄羅斯研究》2018年第4期；國關國政外交學人微信公眾平台首發

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