縣改市浪潮來了？一篇文章帶你讀懂中國行政區劃

【文/觀察者網專欄作者 高燕軍】

9月26日，河北省公布：國務院批准同意撤銷灤縣，設立縣級灤州市，灤州市由河北省直轄，唐山市代管。這是今年全國第12個「撤縣設市」案例，今年還有3個月，新增縣級市卻已高達去年兩倍。

我國的行政區劃調整並不罕見，行政區劃本身也是我們生活中經常接觸的內容，但多數人卻並不十分了解我國的行政區劃體系。

我國的基本大法憲法的第三十條規定：全國分為省、自治區、直轄市；省、自治區分為自治州、縣、自治縣、市；縣、自治縣分為鄉、民族鄉、鎮。直轄市和較大的市分為區、縣。自治州分為縣、自治縣、市。第三十一條規定：國家在必要時得設立特別行政區。這樣，除了自治州和較大的市這種特殊情況，憲法中實際上規定我國基本上使用的是省、縣、鄉的三級區劃體系，一般學術界相關研究也認為我國區劃是三級體系。鄉級以下的村民委員會、居民委員會等屬於基層群眾自治組織，理論上並不屬於行政區劃層級之一。

圖 僅按照憲法的規定所繪製的行政等級圖

省級行政區包含23個省、5個自治區、4個直轄市及2個特別行政區。其中的特別行政區，從憲法的角度，嚴格意義上並不屬於省級行政區。其與中央的關係不同於其他省級行政單位與中央的關係。

省、縣、鄉的三級區劃體系，並不包括我們常說的地級行政區。但在實際情況中，地級市作為一級行政機關大量存在，其來源自民國時期省對縣的管理方式，並逐漸實體化為地級行政區。地級行政區多在原有的省派虛設單位——地區行政公署的基礎上演變而來，撤地設市出現了大量的地級市。這樣就實際形成了省、地、縣、鄉的四級區劃體系。

複雜的區劃種類

除了我們最常見的省市縣鄉的稱謂，我國的行政區劃種類其實特別繁多，我國在少數民族地區和產業特別的地區，往往因地制宜設置不同的行政區。例如因林區而建立的我國唯一作為縣級行政區林區的神農架林區（湖北省），因煤礦而建立的我國唯一作為縣級行政區特區的六枝特區（貴州省六盤水市）。內蒙古等自治區內部也有很多獨具特色的行政區稱謂。

各等級的行政區包括很多不同的稱謂

複雜的多級區劃體系

關鍵字：省直管縣、省直管市、不設區的市、縣轄區（區公所）

雖說我們最常見的是省、地、縣、鄉的四級區劃體系，這種適用於省和自治區的絕大部分地區。但在實際中，除了這種四級區劃體系，還出現了多種變形：

省、縣、鄉三級體系：

這種類型主要存在於直轄市，直轄市的特殊性質導致了其內部地級市的取消。另外在河南、湖北、海南、新疆等試點省直管縣的地方，也實行了這種三級體系。這裡的省直管縣指的是「省直轄縣級行政單位」，是獨立於省內其他地級行政區的單獨建制。由所在的省直接領導和管理，與地級行政區享有相同的政治、經濟和社會管理許可權的縣級行政區。省直管縣中的縣級市，有時也被稱為省直管市。

省、地、鄉三級體系：

這種類型主要存在我國不設區的市。這裡的不設區的市特指未設市轄區的地級市，在地級市下直接是鄉鎮或街道辦事處等鄉級行政區。民間一般俗稱其為「直筒子市」。這種行政結構的顯著優點是有利於提高行政效率、降低行政成本，但也在一定程度上加重了市政府的負擔。截止2017年，我國只有5個地級市是這種情況，分別是廣東省中山市、廣東省東莞市、甘肅省嘉峪關市、海南省三沙市、海南省儋州市。

省、副省、地、縣、鄉五級體系：

這種極為特殊的情況只有一個例子，存在於新疆維吾爾自治區伊犁哈薩克自治州，其下轄了塔城、阿勒泰兩個地區（地級行政區），另外還直轄了3縣級市、7縣、1自治縣。因此，伊犁哈薩克自治州也成為了我國唯一的副省級自治州。這是由相應的歷史原因和特殊的民族自治政策，造就了這個特殊的例子。

省、地、縣、副縣、鄉五級體系：

這種體系中多出的縣轄區是我國行政區劃體系改革中遺留的產物。其不是嚴格意義上的一級行政區劃，而是縣級政府的派出機關，性質上是一種輔助機關。縣轄區在上世紀九十年代我國撤區並鄉之前是極為普遍存在的一種行政區劃單位，建國初期達到上萬個。當時絕大部分縣份的區的數量從5個到10個不等，大縣多的超過10個區。縣轄區的行政機構稱為「區公所」，縣轄區管轄的鄉鎮數量平均管轄4-5個。截止2017年，我國僅存兩個縣轄區，分別是河北省張家口市涿鹿縣南山區和新疆維吾爾自治區喀什地區澤普縣奎依巴格區。

我國五種行政體系的舉例

副省級行政區

關鍵字：副省級市、計劃單列市、副省級市轄區、副省級自治州

生活中我們常常接觸「副省級市」這一概念，但「副省級市」並不是省級行政區和地級行政區之間的級別，其仍屬於地級行政區級別。「副省級」指的是城市的行政級別而不是行政區劃級別，即指的是市政府領導等的行政級別是副省級，較一般的地級市行政級別高了半級。例如濟南市教育局長的級別是副廳級，而濰坊市教育局長的級別是正處級。

副省級行政區的位置

副省級市的前身是計劃單列市（國家社會與經濟發展計劃單列市），是改革開放後為下放部分經濟管理許可權而設置的城市。經濟上越過省級管轄，直接與中央掛鉤，具有省一級的經濟管理許可權。原來的計劃單列市由大連、青島、寧波、廈門、深圳和8個省會城市組成。1993年，國家進行機構改革，前5市的計劃單列市資格保留，省會城市不再實行計劃單列。1994年，將原14個計劃單列市加上濟南、杭州，確定為副省級市。從計劃單列市向副省級市的過渡，減少了省與計劃單列市之間因許可權劃分不清引起的矛盾和扯皮。

副省級行政區

除了副省級市，還有副省級市轄區和副省級自治州的說法。不同的是後兩者都是俗稱，沒有在官方文件中正式出現，也存在一定的爭議。一般而言，副省級市轄區指的是區委書記高配為副省部級官員的國家綜合配套改革試驗區，我國有上海浦東新區和天津濱海新區2個。副省級自治州比較特殊，我國只有新疆的伊犁哈薩克自治州較為符合，稱其為副省級不是指其政府領導的行政級別，而是其同時下轄了地區（地級）和縣市（縣級），這是由歷史原因造成的罕見現象。

較大的市

關鍵字：較大的市、設區的市、不設區的市

「較大的市」這一概念，在1954年即寫入憲法。我國憲法中規定「直轄市和較大的市分為區、縣」，但對「較大的市」的具體概念沒有解釋。在憲法中，實際涉及了三種「市」：較大的市、省自治區分為的市和自治州分為的市，這三種市的相互關係也不是很明確。

「較大的市」的設立最早是改革開放時期解決地級市立法權而設立。在1982年版的地方組織法中，對「較大的市」的地方立法權作了開創性的規定。從此之後，國務院開始以下發通知的方式，批准設立了四批19個「較大的市」。「較大的市」是具有地方立法權的特殊的地級市，在特殊階段發揮了積極的作用，充分發揮了地方的主動性。

隨著經濟的發展和法制制度的改變，設區的市開始普遍賦予地方立法權。「較大的市」這一概念逐漸退出歷史舞台。立法法、地方組織法中「較大的市」這一概念逐漸被「設區的市」所替代。

結合如今的實際進行梳理，可以發現，市可以分為設區的市和不設區的市，較大的市近似於今天設區的市。

行政區劃的未來

隨著經濟和社會的發展，行政區劃的改變將是一個永恆話題。一成不變的行政區劃體系必將限制社會的活力，逐漸探索出一個符合實際情況的行政區劃體系是社會發展的必由之路。我國通過理論論證、小範圍實驗等方法，逐步探索改革方向。例如，安徽省銅陵市已在2011年成為首個撤銷全部街道辦事處的地級市。通過這樣的嘗試，科學有序推進行政區劃改革，達到提高行政效率、因地制宜促進區域發展的目的。

參考文獻：

楊生賢. 副省級城市的行政定位:特殊地級市[J]. 山東行政學院學報, 2011(2):24-26.

宮桂芝. 我國行政區劃體制現狀及改革構想[J]. 政治學研究, 2000(2):63-73.

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