搬石砸腳！新版Nafta凸顯「美國優先」政策的局限性

對於自由貿易主義者而言，新的北美自由貿易協定(Nafta)簡直就是一顆難以下咽的苦藥丸。它把管制貿易(managed trade)引入汽車業，約束了企業在海外的權利，還把國家安全變成加征關稅的正常理由。而這項協定在知識產權和勞工權利等方面所取得的許多成就，其實早就包含在12個國家參與的跨太平洋夥伴關係協定( Trans-Pacific Partnership, 簡稱TPP)中，但特朗普(Donald Trump)退出了TPP。

可如果換一個衡量標準，看看國際貿易體系能否安然挺過這屆多年來保護主義色彩最濃厚的美國政府，人們就會得出不一樣的結論。這個結論就是：新版Nafta凸顯出特朗普「美國優先(America First)」政策的局限性和現有秩序的頑強，其根源在於，特朗普面對來自美國國會、身邊的顧問以及美國貿易夥伴的抵制。這種抵制束縛了特朗普的手腳，而且未來還可能重演。

在Nafta談判之初，特朗普可謂勝券在握：墨西哥和加拿大的出口對美國市場的依賴遠超美國出口對墨加的依賴。特朗普對貿易協議的態度與其他美國總統完全不同，無論是從協議本身，還是從外交政策的角度都是如此。他對於退出Nafta、美韓自由貿易協定(U.S.-Korea Free Trade Agreement)，甚至世界貿易組織(World Trade Organization, 簡稱WTO)的威脅都絕非空話，而是以單方面加征洗衣機、太陽能電池板、鋼材和鋁進口關稅的實際行動來加以證明。

美國貿易代表萊特希澤(Robert Lighthizer)周一向記者回憶說，特朗普曾告訴他：「我對你的支持將超過美國歷史上任何一位貿易代表所得到過的支持。」萊特希澤說，特朗普的確做到了這點。

然而最後的結果卻是，新簽署的《美國-墨西哥-加拿大協定》(U.S.-Mexico-Canada Agreement)與原來的Nafta大同小異。墨西哥唯一重要的讓步是在汽車和零部件方面，即提高北美地區生產比重，提高工人工資，以及如果對美出口汽車超過260萬輛可能徵收關稅。

但汽車行業的這些規定可能沒有多少實際意義。諮詢公司LMC Automotive的Jeff Schuster稱，目前大眾汽車(Volkswagen AG, VLKAY)、馬自達(Mazda Motor Co., 7261.TO)和其他幾家製造商在墨西哥組裝的一些低價車型可能本來就不再享有免稅出口美國的資格。他表示，相比把生產線搬到美國，這些廠商更有可能選擇支付2.5%的關稅。這損害的將是美國消費者（特別是低收入群體）的利益，對美國工人又沒什麼幫助。

考慮到美國市場的汽車需求陷入停滯，限制對美出口可能阻礙生產商在墨西哥擴大產能，但不會影響當前的出貨量。加拿大也面臨出口限制，但上限遠高於加拿大目前對美國的出口水平，因此更不可能產生約束效應。這讓人想起韓國此前把無需符合韓國安全標準的美國汽車進口配額提高了一倍，實際上，沒有任何一家美國汽車廠商達到過原先的配額。

在與墨西哥達成協議後，美國曾敦促加拿大也加入進來，否則將被排除在外。但自從1988年與美國達成最初的貿易協議以來，加拿大談判人員一直以不妥協不退讓而聞名。而且加拿大還在美國州長、參議員、國會人士和商業團體之中花大力氣培養了不少盟友。

威斯康辛州共和党參議員Ron Johnson表示，他向特朗普的顧問解釋了為什麼這份協議不僅需要墨西哥，也需要加拿大。Johnson說，他告訴這些顧問，一些企業因為鋼鋁關稅而受到了怎樣的影響，以及如果無法維持北美自貿區將出現什麼樣的情況。雖然威斯康辛州選民和企業界歡迎特朗普就中國知識產權行為採取的針對性措施，但當地選民對加拿大和墨西哥的看法並不像他們看待中國那樣。當去年加拿大停止進口威斯康辛出產的超濾牛奶時，當地奶農感到十分沮喪。但Johnson稱，加拿大大使當時聯繫了威斯康辛州的加拿大加工廠，由這些工廠購買了這些牛奶，讓當地奶農免受損失。

假使美國談判人員在沒有加拿大參與的情況下繼續推進，美國國會很可能不會批准僅包括美國和墨西哥的協議，如果民主黨在11月中期選舉中控制了眾議院，這種可能性就更大。

這種風險對後來的談判結果產生了什麼影響不得而知。加拿大確實做出了重要讓步，允許國內受到嚴格保護的乳品市場更多地向美國開放。但問題是，加拿大之前已準備在這方面做出讓步，因為該國在TPP以及與歐盟的自由貿易協議中已有這樣的先例。而美國則允許進口商品更多地進入自己受到保護的花生醬和糖市場。因此，這是自由貿易贏得的一項真正勝利，消費者因此獲利。

與此同時，加拿大在一個重要領域獲得了成功：保留由兩國人員組成的委員會，這些委員會可推翻美國加征反傾銷和反補貼關稅的決定。這是萊特希澤做出的一項值得注意的讓步，因為在擔任私人律師替企業尋求保護時，萊特希澤曾有過案子被這類委員會推翻的經歷，這讓他常常抱怨這些委員會侵犯了美國主權。

這個結果將為今後的貿易談判提供重要經驗。特朗普很快將與日本和歐盟就鋼鐵和汽車問題展開磋商。但隨著美國出口商和企業因為國內成本上升和海外報復措施而受損，特朗普將繼續面臨來自企業的壓力，以及隨之而來的國會阻力。這種狀況對中國並無幫助，因為中國在國會獲得的同情要少得多。與此同時，相比取消Nafta，特朗普發出的顛覆WTO的威脅，在國會面臨的阻力可能還要更大。

明年的某個時候，特朗普將不得不敦促國會批准《美國-墨西哥-加拿大協定》。屆時他可能發現，原來一直被他詬病的協議，現在卻要由他來讚美鼓吹。

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