詳解土壤污染防治「最強法律」 ：如何讓毒鎘大米不再捲土重來

今年8月31日，十三屆全國人大常委會第五次會議通過了《中華人民共和國土壤污染防治法》，將於明年1月1日正是實施。繼《水污染防治法》、《大氣污染防治法》之後，土壤污染防治也有了專門的法律保護。這部法律，也被稱之為土壤污染防治的「最強法律」。

那麼，有了「最強法律」的保護，曾經出現過的毒鎘大米事件如何做到不會再捲土重來？在不同用地的風險管控上，又如何防治不符合用地標準的土地進入市場。近日，全國人大環資委法案室、全國人大常委會法工委行政法室、生態環境部法規司、生態環境部土壤司相關負責人接受紅星新聞記者專訪，詳細解讀這部即將面臨實施的法律。

土壤污染防治法為何被認定為「最強」污染防治法？

在《土壤污染防治法》出台後，被不少業內人士認定為「最強」污染防治法，那麼這個「最強」到底體現在哪裡？對於紅星新聞記者提出的這個問題，生態環境部法規與標準司副司長趙柯表示，最強，強在三個方面。首先是在理念上遵循預防為主，保護優先，減少污染產生。為此，法律創設了土壤污染重點監管單位名錄，並規定重點監管單位應當嚴格控制有毒有害物質排放，建立土壤污染隱患排查制度，制定實施自行監測方案。土壤污染防治法，還對獸葯、農藥，使用回收作出了管理規範。敏感人群，作為保護重點，在敏感人群所在的周邊，禁止新改擴建。而學校、醫院、療養院，敏感人群集中的地區，採取額外的措施。未污染的土壤和未利用的土地，要進行額外保護。好的不能壞下去。

趙柯還表示，其次是在制度上建立和完善土壤污染責任機制。為落實企業主體責任，法律規定了土壤污染責任人負有實施風險管控和修復的義務；土壤污染責任人無法認定的，由土地使用權人實施風險管控和修復；土地污染責任人應當承擔實施風險管控和修復的費用。法律還明確了地方人民政府及其生態環境主管部門、農業農村等相關部門的監督管理責任。比如，建立了目標責任制，對政府有21條責任清單，對部門有11項。以生態環境部為主，生態環境部的責任有53條。沒有落實，會有相應的追責。

趙柯提到，此外，土壤污染防治法還在罰則上嚴懲重罰，對污染土壤的違法行為設定了嚴格的法律責任。為此，法律規定對違法向農用地排污，或者不按照規定採取風險管控措施或者實施修復的，情節嚴重的違法行為，實施拘留。對未按照規定進行風險管控或修復等違法行為，實行「雙罰制」，既對違法企業給予處罰，也對企業有關責任人員予以罰款。對出具虛假的土壤污染調查、土壤污染風險等報告，情節嚴重的違法行為，對單位予以禁業限制，對有關責任人員禁業十年；構成犯罪的，對有關責任人員終身禁業；與委託人惡意串通的單位，還應當與委託人對造成的損害承擔連帶責任。對嚴重的污染土壤違法行為，依法追究刑事責任等。

如何讓毒鎘大米不再捲土重來？

現在一些已經受到一定污染的耕地仍在進行糧食生產，出現如鎘大米鎘小麥等，怎麼減少鎘大米事件，讓這種土地避免用於糧食或者其他食物的生產？

對於這個問題，生態環境部土壤司副司長鍾斌表示，為保障農業生產環境安全，《土壤污染防治法》《土壤污染防治行動計劃》進行專門的制度安排，即建立農用地分類管理制度。對輕度和中度污染的耕地，通俗講可以理解為「亞健康」的耕地，劃為安全利用類；重度污染的，通俗講可以理解為「生病」的耕地，劃為嚴格管控類。對安全利用類耕地，制定實施受污染耕地安全利用方案，採取農藝調控、替代種植等措施，降低農產品超標風險。加強對嚴格管控類耕地的用途管理，依法劃定特定農產品禁止生產區域，嚴禁種植食用農產品；制定實施重度污染耕地種植結構調整或退耕還林還草計劃。

土壤污染風險防控如何做到？

而《土壤污染防治法》強調注重風險防控，又新增了哪些土壤污染風險防護和管理制度呢？生態環境部法規司法規處處長燕娥告訴紅星新聞記者，《土壤污染防治法》在立法原則上，堅持預防為主、保護優先、分類管理、風險管控。

在風險預防方面，一是規定農用地和建設用地地塊的重點監測制度，二是規定土壤污染重點監管單位管理制度，重點監管單位應當嚴格控制有毒有害物質排放，建立土壤污染隱患排查制度，制定實施自行監測方案等義務；三是規定了農業投入品管理相關制度，防治農業面源污染。

在風險管控方面，分別規定了農用地和建設用地的風險管控和修複製度。根據土地的不同用途、不同污染程度分類施策,規定了不同的應對措施和管理要求。對農用地實行分類管理制度,根據不同風險水平分為優先保護類、安全利用類和嚴格管控類農用地，並分別提出了相應的管控要求。

燕娥表示，對建設用地，規定了土壤污染狀況調查、風險評估、風險管控和修複名錄，以及建設用地准入管理等制度。對經過調查和風險評估認為需要開展風險管控、修復的地塊，納入建設用地土壤污染風險管控和修複名錄，嚴格加以管控，不得作為住宅、公共管理與公共服務用地；未達到風險管控、修複目標的，不得開工建設任何與風險管控、修復無關的項目。

現實情況下如何發現這些不符合安全標準的地塊呢？燕娥表示，根據法律規定，有三個途徑，一是通過土地污染狀況普查，環境監測，或者現場檢查等，可以發現土壤污染風險地塊。二是建設用地用途轉變成住宅、公共管理、公共服務用地時，必須開展土壤污染狀況調查。三是涉及有毒有害物質排放、被列入土壤污染重點監管單位的生產經營用地，如果發生用地用途變更或者轉讓，這塊土地一定要開展土壤污染狀況調查。經過土壤污染狀況調查、風險評估，並經省級生態環境保護部門組織評審，對需要納入到管控和修複名錄的地塊，就要納入到管控和修複名錄。一旦納入管控和修複名錄，不得作為住宅、公共服務與公共管理用地。除非經修復管控達到管控與修複目標，按規定程序移出管控和修複名錄後，才能作為住宅、公共管理、公共服務用地進入用地市場。

到底誰來為土壤污染擔責？

《土壤污染防治法》實施之後，土壤污染責任人該如何認定，如何解決無人擔責的問題呢？

全國人大常委會法工委行政法室副主任張桂龍表示，土壤污染防治法的制定就是要解決土壤污染無人擔責和土壤污染防治工作無人負責的情況。法律總則中規定，任何組織和個人都有保護土壤、防止土壤污染的義務。土地使用權人從事土地開發利用活動，企業事業單位和其他生產經營者從事生產經營活動，應當採取有效措施，防止、減少土壤污染，對所造成的土壤污染依法承擔責任。地方各級人民政府應當對本行政區域土壤污染防治和安全利用負責。具體來說，針對污染地塊，首先是土壤污染責任人擔責。法律規定土壤污染防治堅持污染擔責的原則，土壤污染責任人負有實施土壤污染風險管控和修復的義務。這也是環境保護領域的一項基本原則。地方人民政府生態環境主管部門因實施或者組織實施土壤污染風險管控等活動所支出的費用，由土壤污染責任人承擔。

張桂龍表示，土壤污染責任人無法認定的，土地使用權人應當實施土壤污染風險管控和修復。法律規定，地方人民政府及其有關部門可以根據實際情況組織實施土壤污染風險管控和修復。農用地在分類管理中，主要由地方人民政府有關部門採取風險管控和修復措施。而土壤污染責任人不明確或者存在爭議的，農用地由地方人民政府農業農村、林業草原主管部門會同生態環境、自然資源主管部門認定，建設用地由地方人民政府生態環境主管部門會同自然資源主管部門認定。這個「認定」過程也不是隨意的，而是要按照法定程序進行的。法律規定國務院生態環境主管部門會同有關部門制定認定辦法，按照認定辦法的規定來進行認定。

紅星新聞首席記者 趙倩 北京報道

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