扒一扒，美國農業補貼的那些事
美國的農產品目標價格差額補貼政策距今已有近70年歷史，在不斷的改革完善中較好地實現了政策目標，目前仍是農業支持政策體系的重要組成部分。美國農產品目標價格改革的做法和經驗值得我國借鑒學習。
美國農產品目標價格差額補貼政策的歷史演變
從1938年開始，美國通過農業法案不斷完善目標價格差額補貼政策，大致經歷以下幾個階段。
（一）1938年農業法案建立平價差額補貼：目標價格差額補貼的雛形
1938年前，美國農產品支持政策主要是無追索權貸款。農民在播種期以未來收穫的農產品作抵押，按照規定的貸款率從聯邦商品信貸公司獲得貸款，農產品收穫後，如果市場價低於貸款率，農民可以把農產品交給公司償還全部貸款；反之，農民可以在市場上賣掉農產品，還本付息後還能獲得溢價收入。最初貸款率是根據1909～1914年的平價水平確定。由於貸款率水平較高，農民大都將農產品交到公司，形成國家高庫存。為此，1938年農業法案調低了貸款率，一般為平價水平的52%～75%。
（二）1973年農業法案正式確立目標價格差額補貼
20世紀70年代初，強烈的國際需求促使美國改革農業政策刺激生產，1973年農業法案確立了目標價格差額補貼政策。一方面，降低價格支持水平。美國放棄根據歷史平價確定貸款率的方法，改為根據國際價格靈活確定，一般低於國際價格。另一方面，制定目標價格，保護生產者利益。目標價格水平主要根據預測的國際價格制定，並綜合考慮生產者成本因素動態調整。同時，美國政府放開生產者面積配額，補貼額計算按照農戶的實際產量發放。1973～1977年，由於國際需求旺盛，市場價格高於目標價格，政策很少被觸發。
（三）1985、1990年農業法案調整目標價格差額補貼：固定目標價格水平，控制補貼面積
20世紀70年代末，美國農產品出口市場日益萎縮，國內供給充裕、庫存爆滿，市場價格持續走低。同時由於農產品生產成本不斷增加，1977和1981年農業法案兩次提高了目標價格水平。農產品價差不斷拉大，導致政府的補貼支出大幅增加，同時補貼的增產效應使得農業結構嚴重失衡、生態環境惡化。為此，1985年農業法案規定，目標價格水平固定，與生產成本脫鉤；進一步降低貸款率；重新啟動面積配額計劃，要求農戶拿出5%～10%的面積休耕或保育；差額補貼按照配額內的實際產量發放。1990年農業法案實施更加嚴格的限產計劃，將農戶休耕或保育面積比例提高到10%～20%。
（四）1996年農業法案暫時退出目標價格差額補貼：改為脫鉤的生產靈活性補貼
為適應烏拉圭回合《農業協定》，1996年美國農業法案規定，控制年度農業補貼總額，各農產品補貼按照歷史配額面積和產量分攤。這一調整使得補貼和實際生產脫鉤，生產者可以在法定補貼面積上種植任何農作物，原本和農產品生產掛鉤的目標價格差額補貼也改為生產靈活性補貼。同時，把無追索權貸款改為營銷援助貸款，政府保留對貸款的追索權。
（五）2002年農業法案建立的反周期補貼和2014年農業法案實施的價格損失保障補貼：目標價格差額補貼政策復出與升級
生產靈活性補貼雖然很好地適應了WTO規則，但是補貼和價格漲跌無關，補貼缺乏效率，浪費財政資金，各界強烈呼籲重新引入和價格掛鉤的差額補貼機制。同時，進入21世紀後美國實施擴張的財政政策，傾向於增加農業補貼。2002年農業法案把生產靈活性補貼改名為固定直接補貼，另外增加反周期補貼。反周期補貼的目標價格水平按照農戶5年平均生產成本加合理利潤確定，補貼額按照農戶固定基期產量的85%確定，和目前實際種植作物無關，使得差額補貼和產品生產脫鉤。
由於固定直接補貼在市場價格很高的條件下也不會減少，缺乏效率，各方呼籲要求廢除。加上2008年金融危機後，美國財政再次出現緊張，2014年農業法案取消了固定直接補貼，同時提高了原來反周期補貼的目標價格水平，並把「目標價格」改為「參考價格」、「反周期補貼」改為「價格損失保障補貼」，但實質基本一樣。
美國農產品目標價格差額補貼政策的實施經驗
（一）農產品價格改革始終堅持發揮市場機製作用
在農產品價格改革中，美國始終堅持價格由市場決定，堅定施行目標價格差額補貼政策，政策僅在1996～2001年短暫退出。在政策退出階段，美國發現直接、固定、完全脫鉤的生產靈活性補貼雖然更加適應WTO規則，但是它不能有效管理風險，補貼的精準性和效率均不高。為此，2002年美國立即恢複目標價格差額補貼政策。
（二）差額補貼政策始終與其他政策有機結合
從演變歷程看，政策始終是和無追索權貸款（或營銷援助貸款）配合使用。目標價格差額補貼政策發揮作用的前提是農民有資金進行農業生產。美國農場在播種期需要較大的資金投入，無追索權貸款（或營銷援助貸款）保證了農民能夠按農時進行生產。同時，無追索權貸款（或營銷援助貸款）相當於我國的最低收購價政策，保護了農民最基本的收益。
（三）差額補貼政策始終根據環境變化適時調整
美國農產品目標價格差額補貼政策始終根據國內外市場環境、國家財政收支、WTO農業規則等因素不斷調整。如20世紀70年代初，為了刺激國內農業生產，提高了目標價格水平；70年代末為了減少國內農產品供給，降低了目標價格水平。20世紀80、90年代，迫於財政支出的壓力，兩次控制目標價格水平、減少差額補貼面積。20世紀90年代中後期，為規避WTO農業規則，把掛鉤的目標價格補貼轉為脫鉤固定直接補貼，後來又設計出「半脫鉤化」的反周期補貼和價格損失保障等。
（四）差額補貼政策落實有強大的支撐體系
農產品目標價格差額補貼政策效應的發揮，關鍵在於價格、面積、單產等信息的準確核定，為此美國建立了一系列配套措施。一是完善的市場信息發布制度和發達的農產品現貨期貨市場，為制定目標價格和採集市場價格提供支撐。二是健全的統計調查規則和系統、互聯網和遙感等信息技術應用，為確定種植面積和單產提供保證。三是互聯互通的生產者信用信息和財務結算系統，降低了政策操作成本和道德風險。
來源：農民日報
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