保障「三權分置」改革 土地承包法大修明確經營權不得侵犯

已經施行長達15年的《農村土地承包法》如今迎來「大修」。在農村土地「三權分置」改革的大背景下，近年來全國各地土地流轉經營正搞得風生水起，而此次修法更加明確提出保護土地經營權人的合法權益，任何組織和個人不得侵犯。。

2018年10月22日，《農村土地承包法修正案(草案)》提請第十三屆全國人大常委會第六次會議二審。中國《農村土地承包法》自2003年1月1日起開始施行，2017年10月31日，《農村土地承包法修正案(草案)》一審稿提交全國人大常委會審議，這是這部農村土地的基本大法施行14年後迎來首次調整。而時隔一年以後，此次提交審議的二審稿，將「三權分置」改革相關方面作為重點內容加以規定，並在細節上從法律層面作出了完善。

所謂「三權分置」，是針對農村土地之前的兩權，即土地所有權和承包經營權作出進一步延伸分解，將承包經營權分置為承包權和經營權，承包權屬於村民，經營權成為了村民可以流轉的權屬。

2015年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《深化農村改革綜合性實施方案》正式提出，深化農村土地制度改革的基本方向是：落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權。2016年11月，中辦國辦聯合下發了《關於完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，「三權分置」改革進入具體落實階段。

21世紀經濟報道日前引述農業農村部的數據稱，截至2017年底，全國土地經營權流轉面積已達到5.12億畝，流轉率37%，流轉合同簽訂率達到68.3%。其中，全國以入股形式流轉土地的達到0.3億畝，占流轉總面積的5.8%。流轉和部分流轉土地的農戶數也超過了7000萬戶，佔比近30%。

農村農業部部長韓長賦曾對此表示，「三權分置」是繼家庭聯產承包責任制後農村改革的又一重大制度創新，也是中央關於農村土地問題出台的又一重大政策。他直言，此舉讓農民既可以沉下心來搞生產，又可以放心流轉土地經營權，還可以安心進城務工。

全國人大憲法和法律委員會就二審稿修訂時介紹稱，「三權分置」改革的核心問題是家庭承包的承包戶在經營方式上發生轉變，即由農戶自己經營，轉變為保留土地承包權，將承包地流轉給他人經營，實現土地承包經營權和土地經營權的分離，農戶保留土地承包權。

據此，二審稿中新增條款明確，「農村集體經濟組織成員承包土地後，享有土地承包經營權，可以自己經營，也可以保留土地承包權，流轉其承包地的土地經營權，由他人經營」。

「近年來很多農民外出打工，有的甚至舉家進城落戶，如果把土地流轉給別人經營，這地還是不是我的？收益歸誰？能不能收回？這些都是遇到的新問題。」中國社會科學院農村發展研究所研究員王小映對界面新聞表示，在城鎮化的進程中，隨著大量農村勞動力離開耕地湧向城市，很大一部分承包地被流轉出去不再經營，土地產權結構形成了「三權分置」，因此在法律層面上，亟需明晰承包地的三權性質和相互關係，以便理解和實踐操作。

按照現行的《農村土地承包法》第二十六條規定，承包期內，承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發包方。承包方不交回的，發包方可以收回承包的耕地和草地。

在王小映看來，法律應當平等保護農民的土地承包經營權，無論是進城務工的還是留守農村的，都不能強制無償收回其承包地，「此舉不僅有失公平，且實施起來很難，亟需落實新的規定予以明確。」據了解，在一審稿中，上述二十六條內容已經被刪除。

在明晰「三權分置」的基礎上，二審稿針對保護土地經營權主體的權利新增規定：「國家保護承包方依法、自願、有償流轉土地經營權，保護土地經營權人的合法權益，任何組織和個人不得侵犯」。

「一方面，不想種地的農戶增加了，另一方面，以家庭農場為代表的規模化新型農業經營主體也在不斷增加，土地流轉的供給和需求都在提升。」王小映表示，在這樣的背景下，如何保護新型農業經營主體的經營權，如何平衡農戶和新型農業經營主體間的權利關係，無疑顯得十分重要。

據了解，現行《農村土地承包法》並未明確提出土地經營權的概念，只是將重點放在穩定土地承包關係以及保護農戶的土地承包經營權上，主要規範界定了村集體和農戶之間的關係。如今隨著情況發生變化，二審稿傳達出的信號是，既要堅持土地承包關係長久穩定，同時還要保護農業經營主體的土地經營權。

王小映表示，農業經營主體究竟享有什麼權利，經營權究竟是什麼性質的權利，法律要做出界定並適當保護。因為在土地流轉的實踐中，農戶和農業經營主體間的合約關係並不穩定，農戶因各種原因撕毀合約、收回土地的情況屢有發生。由於缺乏相關法律依據，農業經營主體往往陷入被動。

他進一步分析道，二審稿明確提出土地經營權的概念，有了這一法律依據之後，有利於增強農業經營主體的權利意識，維護農業經營關係穩定持續發展。

另外，實踐中，不同經營主體對土地經營權登記頒證的需求存在差異。有的經營者希望能通過登記的方式獲得長期穩定的土地經營權，而有的短期經營者則認為沒有必要辦理登記。

對此，二審稿增加規定，土地經營權流轉期限為五年以上的，當事人可以向登記機構申請土地經營權登記。未經登記，不得對抗善意第三人。同時，為避免承包方隨意解除合同，二審稿增加規定，承包方不得單方解除土地經營權流轉合同，但受讓方有法定情形的除外。

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