別忘記，沒有農民的小康不是全面的小康！

改革開放以來，隨著人口的自由流動和城鄉二元結構逐步被打破，城鄉之間的關係越來越緊密交織，但差強人意的是，縮小城鄉差距的努力見效遲緩。「發展不平衡不充分」已經成為我國經濟社會發展的主要矛盾。面對日益迫近的全面小康社會目標，為了儘快補齊短板，促進社會公平正義，增進人民福祉，基本公共服務均等化，尤其是城鄉之間的基本公共服務均等化被提到新的高度。回首改革開放的歷史進程，能否在總結經驗和教訓中，更加明晰城鄉基本公共服務均等化的目標指向，能否使它成為城鄉融合發展、鄉村振興的有力抓手，其著力點和發展路徑又在哪裡呢？

原文 ：《公共服務均等化強調的是平權，維護的是民生》

作者 |中國社科院當代中國研究所社會史研究室副主任、研究員 姚力

圖片 |網路

沒有農民的小康就沒有全面的小康

新中國建立後很長一段時間，我國在基本公共服務方面實行城鄉有別的兩套政策，城鎮職工有養老保險，農村沒有；城鎮職工實行公費醫療、勞保醫療，農村採取合作醫療，水平相差甚遠……其根本原因是受制於國家有限的財力、物力和人力。為了確保國家經濟建設的重點任務，不得不在資源分配、社會福利待遇等方面採取城鄉區別對待的辦法。這種差距，使得「有保障」的城裡人一直被農村人所羨慕，一定程度上加深了城鄉社會之間的隔閡，助長了長期以來人們對鄉村的輕視心理。

改革開放後，一浪高過一浪的民工潮衝擊著城鄉二元結構的壁壘。廣大農民由離土不離鄉到離土又離鄉，源源不斷地湧向城市，在獲取更多經濟收入的同時填充著城市勞動力的緊缺。據 2000 年第五次人口普查，「離開戶籍所在地半年以上的人口為 1.2 億。其中進入城鎮在二、三產業單位打工『離土離鄉』的農民工約為 8000 萬人。」但隨之而來的，並不是城鄉之間由二元向一元的轉化，而是「城鄉之間的發展差距、城鄉居民之間的收入差距在經歷20 世紀 80 年代前期短暫的縮小之後，開始拉大了距離。」「三農」問題一步步淪為長期困擾中國經濟社會發展的嚴峻問題。大量失地農民、進城務工人員、農村貧困戶的困難問題凸顯。「1997 年至 2003 年，農民收入連續７年增長不到 4％，不及城鎮居民收入增量的五分之一。糧食主產區和多數農戶收入持續徘徊甚至減收，農村各項社會事業也陷入低增長期。」可見，僅僅仰賴經濟發展並不能根本解決城鄉發展的矛盾，不能給廣大農民帶來更加美好幸福的生活。相反，「中國經濟發展不均衡以及由此引起的財富分配不均衡已成為不爭的事實，也是我國基本公共服務供給地區不均等的根本原因。」在對城鄉發展失衡和由此帶來的問題有了清醒的認識後，21 世紀初，中央對城鄉關係提出新定位，即工業反哺農業、城市帶動農村。黨的十六大提出「統籌城鄉經濟社會發展」，把「建設現代農業，發展農村經濟，增加農民收入」作為全面建設小康社會的重要任務。沒有農民的小康就沒有全面的小康，只有把已經落後的農村放在優先發展的位置，統籌謀劃城市和鄉村，才能夠實現城鄉雙贏。在統籌中，社會公共服務政策的統籌，既是一個硬指標也是一把標準尺，是不可或缺的內容。2007 年黨的十七大對調整城鄉關係的策略又有了新推進，提出建立以工促農、以城帶鄉的長效機制，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局。中央指出：「縮小區域發展差距，必須注重實現基本公共服務均等化，引導生產要素跨區域合理流動」，要「圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區建設，完善公共財政體系。」黨的十七屆三中全會進一步強調「把加快形成城鄉社會發展一體化新格局作為根本要求。」按照國家的統一部署，全國各地陸續啟動了城鄉一體化的改革探索。

黨的十八大以來，黨中央深入研究我國經濟社會發展的新形勢，不斷總結基本公共服務均等化的實踐經驗。2012 年和 2017 年，國務院先後專門編製和印發了《國家基本公共服務體系「十二五」規劃》和《「十三五」推進基本公共服務均等化規劃》，分門別類地規定了公共服務均等化的主要目標，以及各項制度的重點任務和保障措施等具體內容。在各級政府的主導下，城鄉基本公共服務均等化水平有了明顯改善，為新時代實施鄉村振興戰略提供了基礎條件。從黨的十六大提出城鄉統籌，到黨的十七大提出城鄉一體化，再到黨的十九大提出城鄉融合發展，城鄉關係走上了符合經濟社會發展規律和滿足人民群眾意願的正確軌道，與之相伴同行的城鄉基本公共服務均等化，將貫穿城鄉融合發展的全過程，發揮不可替代的作用。

公共服務均等化是國家綜合實力的凝聚

作為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，涪陵近十年來在重慶市的統一規划下，結合本地的區情，在就業、教育、醫療、社會保障等民生領域進行了一系列改革試驗，努力構建均等化的城鄉基本公共服務體系，取得了具有一定示範價值的經驗。

涪陵的實踐證明，城鄉公共服務均等化對於促進社會公平正義、增進人民福祉、推動城鄉融合發展頗有成效。近年來，涪陵城鄉常住居民收入差距逐步縮小，由 2002 年的 3.37:1 下降到2016年的2.52:1。「十二五」期間，人民生活水平進一步提高，城鄉居民人均可支配收入分別達到28000元、11000元，增長66.2%、97.5%。五大民生工程和一批重大民生實事滾動實施。全面完成63個貧困村5.2萬人扶貧攻堅任務，順利實現脫貧摘帽。涪陵的做法和經驗對於黨中央關於「2020年基本公共服務均等化總體實現」的承諾具有啟示意義。

其一，基本公共服務均等化是從化解過往積累的矛盾和問題開啟的，其目標指向是全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務，涵蓋了一個人從出生到死亡各個階段和不同領域。因此，公共服務均等化的任務相當艱巨，需要有大刀闊斧的改革決心和力度，不僅要不斷打破舊制度的束縛，修補體制機制的缺陷，更要立足基本國情和地情，儘快建立完備有效的新制度。同時，基本公共服務均等化是一個不斷完善、提升的過程，隨著經濟社會的發展進步，將提出更多的要求、更高的標準。因此，要從不同時期的階段性特點出發，拿出基本公共服務均等化的近期舉措，做好久久為功的心理準備，制定長遠可期的規劃藍圖。

其二，基本公共服務均等化涉及面廣、領域繁雜，都是人民群眾最關心最直接最現實的利益問題。因此，首先要強調政府的主導責任，發揮好保障投資、健全制度、監督管理的功能，這樣才能保證普惠與均等，避免兩極化與平均化。同時也要看到，推進就業、教育、醫療和社會救助等民生事業的均衡發展，僅僅依靠政府是無法完成的，必須整合政府、市場和社會的力量，共同努力。政府築巢、市場助力、社會唱戲，這樣才可能不斷提升公共服務均等化的內涵和品質，才可能基本滿足人民群眾對公共服務的期待與需求。

基本公共服務均等化強調的是平權，維護的是民生，表面上它是一種巨大的付出，實質上它是國家綜合實力的凝聚。只有基本公共服務水平提高了，才會有強大的人力資本；只有均等化做好了，才會增加人民的獲得感、公平感、安全感和幸福感。因此說，基本公共服務均等化是城市繁榮、鄉村振興、全面小康的題中之義，是實現中華民族偉大復興中國夢的根本所在。

文章原載於社會科學報第1630期第3版，未經允許禁止轉載，文中內容僅代表作者觀點，不代表本報立場。

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