閆坤 於樹一：推動減稅降稅策略向優化營商環境轉變

世界銀行近日發布的《2019年營商環境報告：為改革而培訓》報告顯示，中國是營商環境改善最顯著的國家之一。營商環境是經濟高質量發展最重要的保障。隨著營商環境不斷改進，我國經濟在總量和結構、供給和需求方面的發展質量正在穩步提高。在當前中美貿易摩擦升級、經濟下行壓力加大、企業發展面臨困難的背景下，減輕企業負擔進而保證宏觀經濟穩定是當務之急。但我國當前減稅降費伴隨嚴征管對沖的策略，並不能實質性減輕企業負擔。進一步減稅降費，首先需轉變策略，從側重於推動經濟增長轉變為優化營商環境。當前，這一轉變在世界範圍內都具有必要性，如果我們儘早認識這一點，並能夠主動作為，就可以充分發揮優勢，獲得最大的政策福利。

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調整減稅降費政策目標：從穩增長為主轉到降成本為主

我國實施大規模減稅降費政策，其初衷有兩個方面：一是刺激經濟，保證經濟增速穩定在中高速的區間內；二是推動改革，作為供給側結構性改革中降成本和補短板的政策抓手。但在政策制定和實施過程中穩增長優先，仍把著眼點放在宏觀，而沒有放在解決深層的供給側結構性問題上，這實際是需求管理的路徑依賴。儘管是通過減稅降費降低了企業成本，但最終是追求投資擴大，補短板也是一樣，主要是刺激投資和消費，進而保證宏觀經濟穩定增長。前三季度我國宏觀經濟增長情況表明，把財政政策的著眼點放在宏觀並不能確保穩增長，應該儘快將著眼點從宏觀轉向微觀，夯實宏觀經濟的微觀基礎，針對每個結構性問題加以解決，唯有如此，才能改善營商環境，讓企業輕裝上陣，創造更多的利潤，進而支撐起宏觀經濟高質量發展。

事實證明，針對微觀主體實施的財政政策對宏觀經濟的間接影響是巨大的。以社保徵收機構改革為例，此項改革間接帶來的宏觀影響包括：企業利潤和居民可支配收入下降，影響投資和消費，推動價格上漲，使得國民經濟增長放緩。據測算，社保徵收機構改革將減少企業利潤10%左右，降低居民可支配收入約1%，GDP放緩1.5%。從中可見為企業降低稅費成本的重要性。為此，需要做到以下幾個方面：首先，保持增值稅、企業所得稅、個人所得稅等稅種稅率及社保費率降低的既定方向，推動進一步的減稅降費措施加快落地。其次，增強減稅降費的針對性，在了解企業稅費成本構成的基礎上，針對企業負擔最重的稅費成本，尋求降低的辦法，進一步提高減稅降費的政策效果。再次，每項財稅政策出台前，均分行業、分企業類型測算對企業負擔的增減影響，避免出現普遍增稅效應。最後，增強減稅降費的整體性，改變目前碎片化和重出台、輕實效的局面，從整體上考慮各項減稅降費政策之間的聯動性，考慮減稅降費政策與金融、產業、區域等政策的協調配合，打出力度最大的「組合拳」，同時，要以績效預算的要求對其加以約束。

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提高政策對沖能力：找准方向、把握力度

目前為政策作對沖安排已經成為世界各國的普遍做法，這是政府宏觀經濟政策運用能力提升的表現，能夠有效防止因實施宏觀經濟政策而對經濟造成大起大落，但對沖策略運用得當與否也與政府施策能力密切相關。

在我國進入經濟「新常態」後，「對沖」已經成為促進穩增長的財政政策所採用的通行策略。目前的大規模減稅降費政策也是一樣，採取的是加強徵收作為對沖策略。採取對沖策略的初衷是求穩，緩釋減稅降費帶來的短期財政風險，值得肯定，但對衝力度過大，讓企業稅費負擔不降反升，同時讓積極財政政策產生了緊縮效應，進而衝擊了穩增長的根本，就過猶不及了。事實上，正是有加強征管這一隱形推手做對沖，才造成了我國大規模減稅政策實施後，稅收卻超速增長。以社保費率降低為例，2015年以來，我國分4次將社保費率從41%降到37.25%，減少企業成本約3150億元。但是，2016年和2017年城鎮職工基本養老保險基金征繳收入卻分別增長16.3%和24.8%，其根源就是加強征繳抵消了費率降低的效果。認識到目前運用對沖策略存在的問題，就需要做出調整，關鍵在於兩個方面，一是找准方向，二是把握力度。

在找准方向方面，把視野放大，不僅僅盯住財政收入單側，也要把支出納進來統籌考慮。為了不加大赤字和債務風險，保持財政可持續，可以採取「減收-增收」的財政收入結構調整，也可以採取「減收-減支」的財政收支結構調整。目前我國把方向定位於前者，導致「羊毛出在羊身上」，企業沒有感受到減稅降費帶來的降成本的實效。要真正讓企業有獲得感，需調整對沖策略的方向，在收支雙向做文章，減收的同時減支，這也不會因減費降稅而擴大赤字。在這方面，一是要將簡政落到實處，二是要做實績效預算，提高財政支出的約束力，保證財政資金高效使用。只有如此，才能在支撐穩增長的前提下，讓財政支出的增長速度慢下來。

在把握力度方面，隨著減稅降稅政策著力點由穩增長轉向降成本，對沖策略肯定首要考慮對降成本的影響，加之在收支雙向作對沖，能起到更好的政策緩釋效果。目前關鍵是需要將收入側的對衝力度降下來，由於加強征管是現代財政制度的內在要求，是發展的必然。當下可行的方案是放慢改革速度，給各方面留好充分準備的餘地，同時，為加強征管也做相應的對沖安排，例如社保徵收機構改革可以降低社保費率作對沖。此外，需明確，對沖策略應面向短期，待經濟和財政運行保持穩定、政策效果顯現之後要逐漸降低力度直至實質性退出。

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通過減稅降費優化營商環境：以社保徵收機構改革為例

根據上述建議，我們可以社保徵收機構改革為例，探索減稅降費的策略轉化，進而優化營商環境的路徑。

首先，減輕企業社保費負擔應作為進一步減稅降費的重中之重。據白重恩測算，我國社保繳費佔企業盈利的49%，既超過美國10%的水平，也超過瑞典35%的水平，而我國的社保繳費率在全球181個國家中排名第一，約為「金磚四國」其他三國平均水平的2倍，北歐五國的3倍，G7國家的2.8倍，東亞鄰國的4.6倍。因此，降低企業社保負擔能夠顯著提高減稅降費的針對性。

其次，需要從費率、基數、征管角度全方位降低企業社保費負擔。一是降低社保費率。目前，我國社保實際繳費率顯著低於名義繳費率，僅養老保險實際繳費率與名義繳費率就差10-13個百分點。社保費由稅務部門統一徵收，名義費率與實際費率合一。由於改革以降成本為宗旨，應就低不就高，建議降低10-15個百分點，即將社保費率降至25%-30%，其中企業養老保險費率降至14%。二是改變基數確定辦法。由於稅務部門準確掌握企業工資發放情況，基數確定依據可以從社會平均工資轉為職工工資，並綜合考慮行業、企業類型、工資自然增長率等各方因素，通過精確測算確定基數上下限以及與工資增長之間的關係。三是針對不同情況採取不同的征管策略。對於因制度軟約束造成的「漏繳」絕對不可追繳，對於惡意逃費損害職工權益的情況，應該追繳。在此前提下，待社保征管機構改革全面到位後，須從嚴征管，但對小微企業、新設立企業可給予一定優惠照顧，待其具有成長性、盈利能力足以擔負起正常的社保繳費後，優惠政策當適時退出。

再次，設定適當的對沖緩釋安排。社保徵收機構改革是改變我國社保費率高、徵收率低、社保收支失衡狀況的良策，但改革關係到企業成本負擔，因此需要設定適當的對沖緩釋安排，以最大程度地趨利避害，確保不增加企業負擔的前提下推進改革。我們認為，對沖策略應是設置4-8年過渡期，將降低費率與徵收體制改革同步實施。根據我國目前社保費率降低的節奏，社保費率3年降低3.75個百分點，每年降低1.25個百分點，以此節奏，降低10個百分點需設置8年過渡期。如果速度提升1倍，每年降低2.5個百分點，則需設置4年過渡期。那麼，徵收體制改革需與降低費率保持同步，即4-8年到位，根據這一時間表，充分考慮經濟增長情況和對沖策略的預期效果，對改革任務進行具體規劃。

最後，統籌考慮社保徵收機構改革與其他減稅降費政策的協調配合。目前，社保繳費作為個人所得稅專項扣除可免徵個人所得稅，同時作為企業所得稅的成本扣除項可減少企業所得稅。此外，增值稅稅率下調改革也對企業負擔做減法。需將這幾個因素綜合考慮，讓社保徵收機構改革與個人所得稅、企業所得稅、增值稅改革協調配合。此外，還需在經濟和財政運行全局層面上做出如下考慮：一是著眼於盤活存量。在養老保險基金中央調劑制度的基礎上，建立包括各險種的社保中央調劑制度，解決社保地區結構失衡問題。二是著眼於擴大增量。加大財政社會保障支出力度；釋放國企改革紅利，逐步提高國有企業上繳利潤的比率，並提高國有資本經營預算劃轉社會保險基金預算的規模和比重；著力提高社保基金投資收益的能力和水平。三是著眼於預期。目前企業和居民社保繳費不積極，原因是對未來能夠獲得的保障沒有穩定預期，尤其是流動就業人員，因此需要從根本上改革現行社會保險制度，建立起多繳多得的預期，讓各種類型的就業人員得到全面保障。四是著眼於人口增長。社保收支不平衡的根源是人口結構惡化，老齡化程度加深的同時伴隨著勞動年齡人口減少，那麼加大財政對生育的支持，給予多孩家庭補貼和稅費減免也必不可少。

綜上所述，我國需以全局和長遠的視野，對減稅降費政策給予統籌協調推進，最終將當前的減稅—增收現象轉變為拉弗曲線所預示的減稅—增收良性循環。

（閆坤系中國社會科學院財經戰略研究院副院長、研究員；於樹一系中國社會科學院財經戰略研究院副研究員）

來源：中國社會科學網

責任編輯：張卓晶 排版編輯：張卓晶

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