重創紅黃藍之後，《學前教育深化改革意見》能否帶來新的未來？

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文章綜合：21世紀教育研究院/君合法律評論本文有刪減

11月15日晚間，新華社受權發布了《中共中央國務院關於學前教育深化改革規範發展的若干意見》（下稱《意見》）。在這份文件中，民辦園一律不準單獨或作為一部分資產打包上市。上市公司不得通過股票市場融資投資營利性幼兒園，不得通過發行股份或支付現金等方式購買營利性幼兒園資產。《意見》明確指出，金融監管部門要對民辦園併購、融資上市等行為進行規範監管。

民辦幼兒園的上市之路首次遭到禁止，受到波及的還包括A股、港股、美股多家經營幼兒園的上市公司。其中，去年因虐童事件備受矚目的紅黃藍教育（NYSE:RYB）盤前股價一度暴跌23.48%。今天美股開盤僅六分鐘，紅黃藍教育由昨日收盤價16.65美元迅速跌至7.83美元，跌幅高達53%。

曾經飛速發展的產業化幼兒教育，迎來了一個大剎車。但同時，民辦幼兒園的未來該怎麼辦，也引起了業內人士的思考。如何看待幼兒教育的產業化發展與民辦幼兒園建設的？公辦幼兒園能否解決幼兒教育供需政府決策應該重視哪些問題？針對於這一點，21世紀教育研究院曾做過專題研討會，對目前幼兒教育的問題，以及發展的方向邀請相關專家做出討論。如今《意見》剛剛發布，政策出現重大變化，重新討論這個問題尤為重要。

幼兒教育：業績輝煌，問題凸顯

學前教育專家、四環遊戲小組的創辦人、北京師範大學教育學部張燕教授認為，幼兒教育近年繁榮輝煌的同時，也出現了一系列不和諧狀況，亦即與社會發展趨勢不相適應的問題：

問題一：幼兒教育的標準化、規範化、一刀切

問題二：幼教發展採取行政指令的方式發展，自上而下、單兵突進

問題三：幼兒教育發展過度崇尚物質技術，成為面子工程

問題四：幼兒教育窄化為幼兒園教育，關門辦園實施封閉教育

問題五：幼兒園定位偏差，政策本身仍需討論

「保教性」和「福利性」是學前教育的雙重屬性，而應以「福利性」為首，因其為更具根本性、基礎性的功能。幼兒園作為公共福利性機構，設施條件的配置與經費預算都應是最基本的最必要的，而不是高規格的。為回應社會反響，當下一些城市甚至於將監控視頻作為幼兒園的標配，進一步加高標準，同時普通教師被推定為被告？定位偏差、完全無視幼兒教育的發展規律和歷史的做法貽害無窮。

發展完整的幼兒體系，政府的角色需要重新定位

中國人民大學國家發展與戰略研究院楊菊華教授認為，面對幼兒園教育存在的問題，需要重建幼兒托育服務體系。這就必須要探索符合國情的服務體系和模式，其中做好頂層設計、明確政府職責定位至關重要。

政府的角色定位需「四破四立」：在理念層面破無目標，在組織制度層面破無規章管理制度，在實操層面破無資源（包括人財物），在輿論層面破無信任。通過「四破四立」，形成一種供需平衡的理想狀況。如今，《意見》開始嘗試打破「無規則管理制度」，我們期待具體成效，而其他方面也需要改進。

學前教育——公共政策的問題與出路

北京師範大學教育學部教授曾曉東，首都師範大學學前教育學院講師劉莉認為，學前教育，作為政府提供給社會的公共服務，並不是強制、平等和無差異的，家庭的選擇性與政府公平性之間的關係愈加突出，這放大了政府與市場之間邊界設定的政策難題；學前教育的目標，兒童發展和家庭支持並存，即使對兒童發展本身而言，認知與情感、身體的發展也是同樣重要，不存在認知目標「一枝獨大」的情況，這帶來了學前教育質量管理的獨特的技術難題。

那麼《意見》到底講了什麼，為何具有如此巨大的威力？讓我們一起來探究其廬山真面目。

一、提煉學前教育發展方式，

提出學前教育發展新目標

（一） 學前教育普及普惠安全優質發展

在《意見》中，中央首次提出「推進學前教育普及普惠安全優質發展」。

普及發展。2010年，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》要求「基本普及學前教育」；2015年，《中華人民共和國教育法》增加普及學前教育的規定，即「國家制定學前教育標準，加快普及學前教育，構建覆蓋城鄉，特別是農村的學前教育公共服務體系。

普惠發展。2010年，《國務院關於當前發展學前教育的若干意見》指出「發展學前教育，必須堅持公益性和普惠性」，並首次提出「面向大眾、收費較低」的普惠性標準。2016年，《國務院關於鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見》再次重申「學前教育階段鼓勵舉辦普惠性民辦幼兒園」。

安全發展。《教育部關於進一步加強幼兒園安全工作的緊急通知》（教基[2004]15號），2017年的《國務院辦公廳關於加強中小學幼兒園安全風險防控體系建設的意見》等。而近年頻發的幼兒園虐童事件以及其他校園安全事故，如紅黃藍幼兒園虐童事件、重慶巴南幼兒園的持刀傷人案等，更是將社會對學前教育安全管理的關注推至了高點。因此，《意見》再次強調校園安全管理也是理所應當。

優質發展。優質教育包含了更加完善的辦學條件、辦學理念、課程與教材、師資等要求。是在解決「入學難」、「入學貴」以及學校安全等基本需求後，對學前教育發展提出的更高層次的要求。

（二） 2035年發展目標

首次明確了學前教育2035的發展目標，即「全面普及學前三年教育，建成覆蓋城鄉、布局合理的學前教育公共服務體系，形成完善的學前教育管理體制、辦園體制和政策保障體系，為幼兒提供更加充裕、更加普惠、更加優質的學前教育。」

二、提高了幼師入職門檻

《意見》規定，「2018年啟動師範院校學前教育專業國家認證工作，建立培養質量保障制度……認真落實教師資格准入與定期註冊制度，嚴格執行幼兒園園長、教師專業標準，堅持公開招聘制度，全面落實幼兒園教師持證上崗，切實把好幼兒園園長、教師入口關。非學前教育專業畢業生到幼兒園從教須經專業培訓並取得相應教師資格。」

這樣一來，學校在招聘教師時，可以在無職稱的情況下更容易地了解應聘者的真實水平，從一個角度來看，幼師的入職門檻也將提高，這對於提升幼教質量肯定是大有裨益。

三、城鎮小區配套幼兒園只能非營利辦學，

且整改時間推遲至2019年底

（一） 整改限期由原來的2018年底推遲至2019年底

《教育部等四部門關於實施第三期學前教育行動計劃的意見》（教基〔2017〕3號）規定，配套幼兒園由當地政府統籌安排，辦成公辦園或委託辦成普惠性民辦園，不得辦成營利性幼兒園。《意見》則規定「各省（自治區、直轄市）要對小區配套幼兒園規劃、建設、移交、辦園等情況進行專項治理，2019年年底前整改到位。」

（二） 城鎮小區配套幼兒園不得辦成營利性民辦幼兒園

《意見》規定，「配套幼兒園由當地政府統籌安排，辦成公辦園或委託辦成普惠性民辦園，不得辦成營利性幼兒園。」該規定明確了兩個問題：第一、配套幼兒園只能辦成公辦或普惠園；第二、配套幼兒園只能辦成非營利性幼兒園。

那麼由此我們是否可以推斷出另一個結論，即：普惠園=非營利性園？北京、天津、陝西、河南、遼寧相繼制定了關於普惠園認定的有關規則，明確普惠園必須是非營利性民辦學校。此外，《意見》這條規定是針對小區配套園的，那麼非小區配套園可以自由選擇是否辦成普惠園？歡迎各位一起探討。

四、明確提出普惠目標和要求

（一） 公辦園在園幼兒達50%

《意見》要求，「按照實現普惠目標的要求，公辦園在園幼兒佔比偏低的省份，逐步提高公辦園在園幼兒佔比，到2020年全國原則上達到50%，各地可從實際出發確定具體發展目標。」

（二） 鼓勵普通高等學校舉辦公辦園

《意見》提出，「鼓勵支持街道、村集體、有實力的國有企事業單位，特別是普通高等學校舉辦公辦園，在為本單位職工子女入園提供便利的同時，也為社會提供普惠性服務。」

五、重點強調遏制過度逐利行為

《意見》第二十四條可謂是對民辦幼教行業衝擊最大的規定，該規定字字珠璣，深刻地影響民辦幼教甚至是民辦教育的發展，值得我們反覆研讀。

（一） 「社會資本不得通過兼并收購、受託經營、加盟連鎖、利用可變利益實體、協議控制等方式控制國有資產或集體資產舉辦的幼兒園、非營利性幼兒園；已違規的，由教育部門會同有關部門進行清理整治，清理整治完成前不得進行增資擴股」

對於類似限制非營利性教育機構的規定，因為《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例（修訂草案）（送審稿）》的鋪墊，因此《意見》的衝擊已有緩衝。與《送審稿》相比，《意見》在控制的方式上增加了「受託經營」、「利用可變利益實體」的規定，可見中央對於實踐中廣泛常見的委託經營以及VIE（Variable Interest Entities，即可變利益實體）已有深入認識，同時也沒有再使用「集團化辦學」的措辭，用語規範了。此外，「國有資產或集體資產舉辦的幼兒園」的增加體現了對國有資產以及集體資產的保護，在一定程度上抑制了民辦教育發展初期「民辦公助」或「公辦民助」等容易造成混亂的發展模式。

同時，《意見》還規定「已違規的，由教育部門會同有關部門進行清理整治，清理整治完成前不得進行增資擴股。」對此，我們建議：投資者應儘早完成幼兒園的營利性法人登記。

（二） 「參與併購、加盟、連鎖經營的營利性幼兒園，應將與相關利益企業簽訂的協議報縣級以上教育部門備案並向社會公布；當地教育部門應對相關利益企業和幼兒園的資質、辦園方向、課程資源、數量規模及管理能力等進行嚴格審核，實施加盟、連鎖行為的營利性幼兒園原則上應取得省級示範園資質。幼兒園控制主體或品牌加盟主體變更，須經所在區縣教育部門審批，舉辦者變更須按規定辦理核准登記手續，按法定程序履行資產交割」

《送審稿》第十二條第二款規定，「集團化辦學的社會組織向集團內民辦學校提供教材、課程、技術支持等服務以及統一組織教育教學活動的，應當符合國家有關規定並建立相應的質量標準和保障機制。」顯然，《意見》對營利性學校集團化辦學採取了強監管的態度，極大地強化了監管部門的監管範圍和監管權利，對集團化辦學門檻進行跨越式的提高（「實施加盟、連鎖行為的營利性幼兒園原則上應取得省級示範園資質」）。但具體實施效果如何，還有待觀察。

（三） 「民辦園一律不準單獨或作為一部分資產打包上市」

這是迄今為止對民辦幼教資本市場無與倫比的暴擊。

教育法律法規從來沒有過這麼直截了當的規定，該規定貌似已經排除了將民辦園的舉辦權和經營管理權納入上市體系的可能性，不論營利性還是非營利性，不論國內A股還是境外各股。

只是就文義解釋，我們理解上述規定並未排除教育管理公司以及幼教周邊產業公司上市的可能性，但會受限於最終出台的《民辦教育促進法實施條例》關於關聯交易的規定。

（四） 「上市公司不得通過股票市場融資投資營利性幼兒園，不得通過發行股份或支付現金等方式購買營利性幼兒園資產」

這句話的重點有三：

不得通過股票市場融資投資營利性幼兒園——理論上還可以通過自有資金或者其他渠道，如銀行融資進行投資。

不得通過發行股份或支付現金等方式購買——營利性幼兒園的轉讓方還可能接受哪些支付方式，這需要實踐出真知。

不得購買營利性幼兒園資產——營利性幼兒園的舉辦權應該不屬於幼兒園資產，這是舉辦者的權利。

綜上所述，我們是否可以理解為：上市公司可以自有資金或其他不是通過股票市場融資的資產受讓營利性幼兒園的舉辦權，但必須以現金或發行股份以外的形式向轉讓方支付對價？

結 語

儘管在此之前業內已有對學前管理收緊的風聲傳來，但意見的公布著實讓人措手不及。

學前教育服務與義務教育的服務屬性不同，給各級政府履行學前教育服務供給中的主要責任時帶來了更複雜的公共政策問題。為了解決這些公共政策問題，一條路是提高學前教育服務的保障程度，使其可以參照義務教育的公共政策來實施。另一條路是直面學前教育獨特的政策問題，靠改革來保障事業發展。顯然，後者的技術難度非常大，改革的專業性要求更高。

目前，文件有很多問題尚待進一步解釋與觀察，新《民辦教育促進法實施條例》的公布或許將會給我們更進一步的答案。「林花掃更落，徑草踏還生」，繼續關注，繼續堅守。

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