政策「紅包」激發集團活力

北京市近日出台《關於推進中小學集團化辦學的指導意見》（以下簡稱《意見》），標誌著北京市政府「十一五」以來開展的集團化辦學的系列改革取得了重大進展，同時，也為下一步規範集團化辦學提供了政策依據。

《意見》為集團校轉型提速帶來新契機

北京市集團化辦學自「十一五」初期伊始已有一定的歷史，發展到現在，各區學區制和集團化辦學覆蓋率已達64.5%。為了更好地規範辦學，這次《意見》對集團辦學的基本原則、總體目標、主要任務及保障措施作了比較全面的規定，為目前學校集團發展提供了政策依據。

可以說，政府不僅僅是「牽線人」和「旁觀者」的角色，並且想在「主導」上有更多的作為，比如政策制定、資源保障、集團監管等。

與此同時，隨著改革的不斷深化，政府對集團化辦學作用和意義的認識也在逐步加深，從最初將其作為促進中小學優質均衡的一個重要抓手，發展到如今將其作為創新人才培養模式的重要手段來加以重視，這充分體現了集團化辦學在創新人才培養方面將會扮演越來越重要的角色，而這一點正是北京市政府對基礎教育優質均衡發展的核心要義。

意見提出「三個認同」，即集團內部教育理念認同、管理制度認同、質量標準認同。這三個認同主要針對目前集團內部如何處理好統一與個性的問題而提出。這是實現合作共贏、共同發展的基礎。要「打通校際資源邊界，促進集團內優質教育資源再供給、配置、利用。」

《意見》還對集團化辦學在實踐中反映出來的若干重大問題提出了原則性規定。對不同的集團，給予了不同的政策指向。區內集團辦學，要統籌和支持；跨區集團辦學，要鼓勵和積極支持，但要堅持屬地管理原則；異地集團辦學，要規範，要統籌規劃，積極有序支持。

在資源共享上，對集團內場地設施資源、課程教學資源、幹部教師、集團文化都提出了較為明確的共享任務。針對實踐中反映最多的集團內編製和職稱難題、教師薪酬待遇不一致問題、集團內創新人才培養不銜接問題等做了回應。這些都是目前教育集團關心的大問題，反映了學校的民意民情，為集團學校轉型提速發展帶來新的契機。

政策支持下，集團統籌力度加大

集團校要用好「發言權」。集團內所有學校是一個命運共同體，做優做強教育是集團的最大使命。集團的規模大小，是影響集團整個水平提升的重要因素。《意見》提出，要結合實際成立教育集團，合理控制集團辦學規模。

總校可以從經濟學規模效應理論、管理學管理效能理論出發，進行充分的理論論證，並結合實際，大致確定一個相對合理的範圍。這樣，對後續是否再考慮納入新成員校，龍頭校有了自己的發言權。

要完善集團內部組織機構和治理結構。在《意見》指導下，各教育集團以辦學章程為抓手，實現由人治向法治的轉變。

各教育集團要設立由牽頭校和成員校以及相關人員組成的內部組織管理機構，明確組織目標、原則、職能等，制定內部辦學章程、完整的內部規程和專業的質量保障體系，推動教育集團校協調統一發展。

對一個法人的教育集團而言，一套完整的制度體系，應包括幹部交流制度、教師交流制度、視導制度、學生交流制度、資源共享制度、定期辦學監測和綜合評估制度等。

對多個法人的教育集團來說，按照「有統有分」的原則，充分尊重法人學校的辦學自主權，尊重成員校行政、財務、人事關係的獨立，妥善處理好教育集團與法人學校間的責權關係，規定成員校執行校長的職責和權力，實行符合不同法人需求的委託管理或合作管理體制。

尋求有利於發展的優惠政策。《意見》明確提出要「深化人事制度改革，探索適應集團化辦學需要的人員編製、職稱評定、薪酬待遇等制度機制」。在人員編製上，教育集團除了集團內部統籌協調新人聘任的辦法外，各教育集團還要積極爭取政府的支持，協調教育、編辦、財政等部門，創新編製管理方式。

比如，杭州實行城鄉教師編製跨層級劃轉，專項用於集團的合作辦學和師資互派。在教師的職稱評定上，實行集團內統一職稱評審，職稱評聘向跨校任職、兼課、指導的幹部教師傾斜。

在實踐中逐步突破發展難題

儘管北京現在出台了《意見》，使集團辦學有章可循，但面對並不明朗的辦學環境和複雜多樣的辦學類型，實踐中仍會面臨發展的難點和瓶頸，需要辦學者逐步突破。

進一步探索混合管理模式。如果教育集團是屬於同一個法人一體化學校，辦學由總校校長統管，藉助集團化辦學優勢，集團辦學自主權問題相對好解決。但如果是多個法人聯合組成的教育集團，在信守實現共同發展的「三個認同」原則基礎上，妥善處理好教育集團與法人學校間的責權關係，是尊重法人學校辦學自主權的前提。

而這個關係的拿捏，是現實中非常難辦的事情。不少集團採用的緊密型管理也好，鬆散型管理也好，都不能把統一與分權結合起來，還需要根據成員校加入集團的性質和存在的辦學困難因校制宜，採用較為靈活的混合型管理模式。

進一步加強文化認同和文化融合。文化認同，是集團團結各成員校的靈魂。要發揮集團龍頭校的文化輻射力，不能靠強制灌輸，需要於潤物細無聲中凝聚共識，真切感受和由衷欣賞龍頭校先進文化的魅力和價值，使之能與加盟校原有的文化傳統融合互通，形成學校的內在氣質，並將集團文化貫徹落實到學校的課程、教學、校風校貌等各個層面。

進一步明確集團的非營利性定位。今年8月的《中華人民共和國民辦教育促進法（修訂草案）（送審稿）》，明確規定公辦學校參與舉辦非營利性民辦學校，「不得以品牌輸出方式獲得收益」。

目前，在很多集團內部，存在公辦與民辦相交織的現象。民辦學校搭上公辦名校品牌的順風車後，集團如何做到既保障舉辦者獲得合理的勞動報酬，又保證舉辦民辦學校的過程中不出現變相營利、違規取酬、公共資源及國有資產流失現象？如何做到既對民辦學校的校長任命、教師聘任及待遇、教材使用和法人財產等給予自主權，又要與集團化下辦學統一管理的總要求相適應？從長遠看這些限制性要求如果能夠落實好，對保護現有非營利性學校的合法權益是一種基本保障。

（作者單位：北京教育科學研究院教育發展中心）

《中國教育報》2018年11月20日第5版

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