韓國也曾換過首都，但為什麼無效？地球知識局

天下 11-29

原標題：韓國也曾換過首都，但為什麼無效？地球知識局

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據說地球人民都關注分享我局了(⊙v⊙)

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NO.787-韓國遷都

作者：圖南

製圖：孫綠 / 校稿：貓斯圖 / 編輯：棉花

世界許多國家的首都往往充當著政治和經濟中心的職能，正如韓國首都首爾坐擁三星和現代等著名企業，集中了韓國總統府青瓦台和國會等重要國家機關，匯聚韓國全國精華。

首爾燈光圖人口圖

但是並不是所有人都知道韓國的總理辦公室和十幾個國家機關部門並不在首爾，而在120公里外的全新的另一座建於荒野上的城市——世宗特別自治市。韓國也是世界上少有的國家機關分兩地辦公的國家。

首爾、世宗、釜山

這樣的「一國兩都」的局面則起因於本世紀初的轟轟烈烈的韓國遷都世宗的計劃。

重病的首爾

在整個朝鮮半島城市發展史中，首爾（漢城）長期作為平壤和開京（今開城）以外的陪襯。李成桂建立朝鮮王朝之後，意外發現漢江之北的漢陽，山環水抱，北有北漢山、北嶽山，東有洛山和龍馬山，西有仁王山，南有南山和漢江以南的冠岳山，漢江自東向西環抱城南，簡直就是一塊風水寶地，漢城才得以開發。

群山環抱下的首爾（漢城）

其實所謂的風水寶地，也就是因為這裡是一塊盆地，中間有漢江迂迴穿城而過，帶來豐富的泥沙和養分，是山地半島上難得的沃野。

首爾和平壤會成為半島南北的兩大核心城市

還是很有道理的

到上世紀六七十年代漢江奇蹟出現，以首爾為引擎的韓國經濟高速發展，首爾優質的區位條件再次凸顯出來——大面積的平坦地形為大都會的興建提供前提條件，特別是首爾距半島西海岸僅30千米，依託著漢江可以實現水陸海聯運。

六七十年代的經濟成長並非韓國所獨有

但卻在關鍵時期發生了巨大的轉變

（韓國與朝鮮的人均GDP）

邁入二十一世紀，高速發展的經濟讓面積僅占韓國總面積0.6%的首爾擁有了全國25%左右的總人口，人口密度更是超過東京、倫敦和紐約。同時首爾、仁川和京畿道的部分地區組成的「首都圈」，集中了韓國全國80%的中央機關、91%的大企業和近50%的國民人口。首都圈的行政、經濟資源過度集中所帶來的交通擁堵和高昂房價，也讓韓國人苦不堪言。

韓國以中國一個省的面積

集全國之力

聚起一個2000w級的首都區

況且，首爾的區位有一個致命的缺點，那就是離「三八線」太近，僅40公里。當時的韓國人普遍認為這麼短的距離，只要朝鮮一聲令下，那麼三八線上朝軍大炮可以讓首爾變成一片火海。那是大韓民國千萬人的噩夢。

邊界還是很清晰的

於是盧武鉉為代表的新千年黨敏銳地洞察到了國民的痛苦和恐懼，並在2002年總統競選上提出遷都韓國中部的方案，馬上贏得全國喝彩。

最支持這個方案的莫過於忠清道和江原道等韓國相對貧困地區的選民，一聽說自己可能要變成首都人民了，馬上排著隊投票給盧武鉉，最終盧武鉉成功勝出。

韓國行政上主要劃分道和廣域市

類似省和直轄市

而由於韓國多山，主要精華地區皆設為廣域市

剩下的各道人民當然也希望自己能升級一個

世宗的誕生

盧武鉉上台之後就派人到韓國中部地區考察和選址，並且推動韓國國會在2003年通過了《新行政首都特別法》，決定將韓國行政首都從首爾遷往韓國中部地區。一年後韓國政府正式確定忠清南道的燕歧郡與公州市交界處成為韓國新行政首都的選址。

這樣就成為了

一個特別市+六個廣域市

+一個特別自治市

（西邊的西海五島有爭議）

盧武鉉政府選擇這一地區有著多種考量因素：

其一是這一地區屬於韓國經濟落後地區，有大量荒地。眾所周知韓國的經濟和人口分布呈現中部坍塌型，主要人口都分布在北部的首爾城市圈和南部的釜山地區，遷都韓國中部有助於改善經濟格局，充分開發韓國國土；

周邊村民遛著彎就可以進首都了

其二，這一地區距離韓國西部海岸線在70公里以內，城市邊緣有著錦江上游和支流流過，可以提供還算豐沛的水源和便捷交通；

其三則是遷都的防務原因。這一地區距離三八線150公里以上，並且拉近了與駐紮在朝鮮半島南部的美軍之間的距離，不僅遠離了心頭之患還可以投入美國老大哥的懷抱。

對於這樣的一個絕佳寶地，韓國人還要專門成立一個專家委員會來給它起名。最終從全國收集了上千個名稱，參與的國民相當積極。

謙虛拉票

2006年，韓國總理韓明淑宣布，正式把新首都名稱定為「世宗」。這個名稱一語三關：世宗在韓語裡面暗含了「世界之最」的意思；「Sejong」這一個英文發音清晰簡潔；更重要的是，世宗是朝鮮王朝第四代國王李祹，是創造了韓語諺文促進南北溝通的明君，韓國歷史上少有的能被後世拿得出手的統治者，被稱為「世宗大王」。

世宗的官方中文網站

面對新首都的宏偉目標，盧武鉉政府滿懷鬥志地表示在2014年之前，韓國政府16個部門總計一萬餘名公職人員將在世宗上班，到2015年世宗常住人口將達到15萬，2020年將達到30萬，未來將會更多。

他也想促進南北溝通

但是搬家都這麼麻煩，更何況遷都。從《新行政首都特別法》頒布的時候開始，韓國朝野圍繞著遷都長達十多年的愛恨情仇就此上演。

其實打一開始，《新行政首都特別法》的頒布就令首爾和京畿道民眾一片嘩然：好端端的首都，居然說拿走就拿走！首爾地區的財閥更是公開坦言，擔憂遷都會打擊首爾地區發展，進而讓當時增速放緩的韓國經濟雪上加霜。

盧武鉉政府的內部官員和不少學者也開始質疑遷都的防衛因素。現代戰爭已經改變了作戰方式，進攻方不再需要採用水平向前推進的作戰方法。況且朝鮮擁有射程涵蓋整個朝鮮半島甚至更遠的導彈，戰爭一旦爆發，無論遷都去哪都沒有實質意義。所以搬離三八線則更安全的說法，更像是民眾的慣性思維和政客們為了選舉一廂情願的說法。

射程很快就加上來了

在野黨也抓住這些說法強烈反對遷都，抨擊盧武鉉政府的遷都計劃違反憲法。最終官司打到韓國憲法法院，最終憲法法院認為雖然憲法上沒有明寫首爾是韓國的首都，但《新行政首都特別法》還是違憲了。

判決書一出，朝野震動，尤其是一百多公里外韓國中部的民眾。當地很多民眾已經把地都賣給政府了，還等著首都從天而降。如果說不能搬就不能搬，盧武鉉政府的支持率恐怕面臨大跳水。

感到震驚....

最後，夾縫中的韓國政府推出了新版方案——《行政中心城市特別法》，並且獲得國會通過。法案把世宗重新定位為行政中心城市而不是首都，世宗會承擔疏導部分首都功能的目的，而最核心的青瓦台總統府、國會和國防外交等部門將繼續留在首爾辦公。如此世宗建設最終才得以順利進行。

韓國政府將2018年經濟增長預期繼續下調至2.9%

然而，《行政中心城市特別法》並不是韓國朝野博弈的終點，反而激起更多爭議。

相較於之前實打實的遷都，新方案更像是時任總統為了保住支持率出台的注水方案。而後來出任韓國國務總理的鄭雲燦更是直言，世宗市可能導致政府部門分割，對於韓國這樣一個小國來說毫無必要。世宗的建設，光是啟動資金就達到22.5萬億韓元(194億美元)，以後要為這個無底洞花費多少更是天文數字，韓國可能根本掏不起這個錢。

最終2007年動工的世宗市的建設工程幾度滯後。到了第二年，力推遷都的韓國總統盧武鉉光榮卸任，世宗這個爛攤子被丟給了繼任的李明博。

換一個上來試試

燙手的山芋

李明博接盤之後，對世宗市並不報什麼期望，甚至打算廢除這個計劃。

2010年，李明博正式提出廢止計劃的提議，打算將所有國家機構都保留在首爾，最終遭到各方反對，方案也被國會否決。李明博終於嘗到了盧武鉉當初的苦頭：建設世宗已經成為政客們拉攏中部地區按選票的工具，碰不得，惹不得。

惹不起惹不起

無奈之下，韓國總理辦公室等部門2012年帶頭搬遷到世宗市，拉開韓國「一國兩都」的序幕。2014年在世宗市辦公的國家機構公職人員果真超過了一萬人。

在這場博弈當中，首爾保住了首都的地位，世宗也升級成為特別自治市，政客們也保住了中部地區的選票，但是在外界看來這卻賠掉了韓國的行政效率。由於總統府和國會留守首爾，為報告工作和接受質詢，搬遷到世宗的政府各部門長官每周都要在首爾和世宗兩地來回跑，兩地相距120公里，一旦總統和國會議員需要緊急召見相關官員時，120公里的距離讓官員們疲於奔命。

建設中的世宗市（2009年11月）