李文傑：垂簾聽政、訓政、歸政與晚清的奏摺處理
原標題：李文傑：垂簾聽政、訓政、歸政與晚清的奏摺處理
清朝的最後60年，是近代中國變革最為劇烈的時段，既產生了為清朝士人所稱頌、媲美前代的「同光中興」，也出現了為後世所熟知、學界聚焦的鎮壓太平天國、中法中日戰爭、清末新政、辛亥革命等系列重大事件。這一時段內，應對「數千年未有之變局」並直接促使產生各種政治後果的，首先是清代最高層的權力結構與政治制度，它並非我們耳熟能詳的「以軍機處為標誌的君主專制的頂峰」所能概括。在該時段的多數時間內，出現了一種皇太后參與政務的垂簾聽政和訓政的制度。兩次垂簾聽政的後續，出現同治、光緒朝兩種不同的「歸政」模式，後一模式衍生的權力結構，直接釀成戊戌政變、己亥建儲與庚子國變。既往研究對此似未有充分注意。本文希望在前人已有的基礎上，補充論述晚清的垂簾聽政、訓政、歸政、皇帝親政制度的基本內涵，聚焦於奏摺處理方式及人事權力在這些制度之下的變動，嘗試從清代制度的內在線索對晚清政局的變化進行理解。
一、 贊襄政務大臣制度
有關晚清「垂簾聽政」制度的緣起，清人留有繪聲繪色的描述，學術界也有過詳細的研究，它的基本過程已較為清晰，即咸豐帝去世後，慈安、慈禧兩宮皇太后聯合恭親王奕發動政變，推翻載垣、端華、肅順等八人主持的「贊襄政務大臣」體制，建立起兩宮皇太后垂簾聽政、奕任「議政王」並領導軍機處輔助政務的新制度。這一制度斷續地存在於此後數十年的歷史之中（「議政王」頭銜的存在時間稍短），當然，其中出現過許多的調整和變種，但可以肯定的是，康熙、雍正朝建立的以奏摺處理為核心、軍機處協助為特點的君主專制，已經發生了重大變化。
垂簾聽政制度的內涵有哪些？在垂簾聽政制度之下，皇太后、皇帝、軍機處等各方權力如何劃分？隨著皇帝成年，這些權力又出現過什麼變化？這些重大疑問似為既往研究的薄弱之處。由於清代君主的「集權」主要體現在國家重大事務的處理上，而這些重大事務，又往往圍繞奏摺批閱、高級人事（仍與文書相關）安排而展開，所以下文將聚焦於垂簾聽政時期奏摺批閱程序的變化，藉此考察晚清時期最高權力結構變化的源頭及演進的過程。
我們先將目光回溯到咸豐末年。
咸豐十一年六月二十六日（1861年8月2日），病倒在承德行宮的咸豐帝改變平日奏摺的處理模式，不再先閱奏摺然後發下軍機處、再召集軍機大臣述旨。當天軍機處《隨手登記檔》記載朝政處理新模式的出現：
本日，大人們同御前大臣、內務府大臣一起召見，帶下折報二十一封，面奉諭旨：著御前大臣載垣、景壽、肅順會同軍機大臣公同閱看，分別擬定應批、應繕諭旨，夾簽進呈。內清字二封，由滿屋夾簽，共夾簽四十一件。次日隨折片單發下，內硃批一件、朱勾二件，均歸硃筆包，余歸箍。另清字簽二件，交滿伴。
《隨手登記檔》系軍機章京所記的有關奏摺處理流程的檔冊，記載及使用機構是軍機處。上述引文中，「大人們」，即行在的軍機大臣。本來，奏摺應由君主親拆親閱，形成印象和意見後，發下軍機處做後續處理，咸豐帝因病重在床，無法親閱奏摺，故命載垣、景壽、肅順同軍機大臣一起看折，並擬定處理意見，籤條呈進。同日，載垣等人閱折後，擬定奏摺的處理籤條多件，與回復奏片一件，一同呈進咸豐帝欽定。回復奏片彙報擬批擬旨的總體情況稱：
本日發下折報二十一封，共折、片、清單五十三件，清字折報二件。臣等公同閱看，除照會十一件、宋景詩稟一件毋庸擬批外，應擬寄信諭旨一件、明發諭旨五件，其餘折、片、清單，共三十七件，應行擬批，謹分別夾簽進呈，恭候欽定。此項折片為數較多，伏請皇上從容披覽，可否於明後日發下，再由軍機處繕擬諭旨呈遞，伏祈聖鑒。謹奏。
這一記錄模式，從此開始成為《隨手登記檔》每天內容的最後一條，直至七月十六日（8月21日）咸豐帝駕崩前一天。所謂「夾簽進呈」，即御前大臣、軍機大臣對奏摺奏片的意見，寫成單獨的籤條，夾在對應的奏摺奏片中，呈咸豐帝欽定，例如，六月二十六日首條籤條為：
瑛棨奏本年春季抽收厘捐銀數折，謹擬：「戶部知道」。
其後也有「瑛棨奏糧價單，謹擬：『覽』」等籤條意見。而六月二十六日（8月2日）《隨手登記檔》中記載的「次日隨折片單發下」的「硃批一件」，內容是：
瑞昌、王有齡奏，軍餉支絀，聞粵海關有封儲銀兩，請酌撥十萬兩片，謹擬：戶部速議具奏。
著由六百里寄信勞崇光無論何款，先撥四五萬兩，由海道運浙，一面片交戶部查議速奏。
「戶部速議具奏」，是御前大臣、軍機大臣的擬批意見；而第二段「著由六百里寄信」以下，是咸豐帝的硃筆改寫意見。可見，咸豐帝對載垣等人給瑞昌、王有齡奏摺的擬批意見，並不完全同意，因此自行重寫了批示內容。
所謂的「次日隨折片單發下」的「朱勾二件」，其中之一為：
瑞昌、王有齡奏收復處州府城，署溫處道志勛、署總兵特保功過相抵，請免查辦，知縣姚復輝請免治罪，仍革職留任，知府李希郊陣亡請優恤片，謹擬寫明發諭旨：將李希郊優恤，志勛、特保應否免（其）查辦，姚復輝應否免其治罪及改為革職暫行留任之處，恭候批示。
文段中記號，皆為咸豐帝勾畫。載垣等人給該折的擬批意見，使用的是疑問句，意在請示；咸豐帝的勾畫，則意在做出選擇。
從數量上而言，當天發下奏摺、奏片、清單為53件，而咸豐帝只有一項修改，兩項勾畫，說明對載垣等人十分放心，載垣等人的擬批意見，因此也就具備近似硃批的效力，且這些擬批意見，是在咸豐帝事先並無具體指導的情形下給出的。故載垣等人在此時發揮的作用，近似於明代中後期負責「票擬」的內閣大學士，已超出軍機大臣的職司。這一處理奏摺的模式，在咸豐帝去世後，進一步發生變化。
當年七月十七日（1861年8月22日），咸豐帝駕崩於承德。此前一天，他發下硃諭，立皇長子、年方五歲的載淳為皇太子，由載垣、端華、景壽、肅順、穆蔭、匡源、杜翰、焦祐瀛等八大臣「盡心輔弼、贊襄一切政務」。次日，贊襄政務大臣發吏部、兵部咨文，規定外省奏摺的辦理程序，稱言：
嗣後，各路統兵大臣，各省督、撫、學政及各城將軍、參贊大臣、都統、副都統、辦事大臣、幫辦大臣、提督、總兵等，遇有拜發折報時，另備印文，開明所發折若干封，片單若干件，用印封，隨折報交捷報處，以便本王、大臣查核。即希吏、兵部由五百里分別轉行傳知，一體遵辦可也。
再，本王、大臣擬旨繕遞後，請皇太后、皇上鈐用圖章發下，上系「御賞」二字，下系「同道堂」三字，以為符信。並希轉傳京外文武各該衙門一體欽遵，按照硃筆隨時恭繳。
從七月十七日起（8月22日），軍機處《隨手登記檔》不再出現自六月二十六日（8月2日）開始的載垣等人擬批奏片的記錄，檔案中也再無相應的籤條。七月十八日（8月23日）軍機處《隨手登記檔》記載內、外奏摺硃批的格式，稱：
本日折報王大臣擬旨後，諭令於各折片後，繕寫「贊襄政務王大臣奉旨云云欽此」。遞上發下。
隨後，贊襄政務大臣將廷寄諭旨、交片諭旨的格式從原來的「軍機大臣字寄」改為「軍機處贊襄政務大臣字寄」式樣。結合幾種文書格式的改變可知，贊襄政務大臣已經接管了原屬於軍機大臣的承旨擬旨之權（儘管兩者在人事上有四位重合，即穆蔭、匡源、杜翰、焦祐瀛，但未得「贊襄政務」之名的軍機大臣文祥顯然被排除在權力核心之外），並可通過「奉旨」字樣，代君主批示奏摺，這也是之前軍機大臣所未有過的權力。奏摺本由皇帝親閱批示，或指示軍機處擬旨。即便咸豐帝病重時，奏摺仍是由他親閱，然後發下軍機大臣、御前大臣擬批或擬旨，再交他審核、修改後發下。此時則變為贊襄政務大臣擬寫批答或另寫諭旨，呈兩宮皇太后鈐「御賞」「同道堂」（慈禧太后代小皇帝）兩枚圖章，再發下施行。
不過，咸豐帝死前並未詳細交代政務的處理程序，也沒有規定兩枚圖章的權力邊界。按照贊襄政務大臣的說法，「擬旨繕遞後，請皇太后、皇上鈐用圖章發下」，據日後公示的「罪狀」，八大臣還曾宣稱，他們系贊襄皇帝，「不能聽命於皇太后」，「請皇太后看折，亦系多餘之事」。在贊襄政務大臣看來，給擬批、擬旨鈐印圖章僅僅是走過場而已，實際操作中，也有一些經他們草擬的諭旨未加鈐圖而直接發下。不過，朝中大臣卻並不這樣認為，例如京中大學士翁心存看到咨文後，他的理解是「凡述旨片，由贊襄政務大臣擬進，皇太后、皇上閱定後，上用『御賞』圖書，下用『同道堂』圖書發下施行」。顯然，翁心存將鈐印看成是一種審批權。
不僅如此，在奏摺內容和形式上，贊襄政務大臣也盡量降低兩宮皇太后的「存在感」。首先在八月，因勝保、譚廷襄二人在遞送請安折時提到「請皇太后聖躬懿安」，贊襄政務大臣認為「向來無具折請皇太后安之例」，於是將他二人交部議處。九月，統兵大將僧格林沁在自己的奏摺結尾處有「皇太后聖鑒」字樣，贊襄政務大臣聯名給他致函，聲明：「查內外臣工折報，均系奏聞皇上，不宜書寫皇太后字樣，此後王爺奏摺，自應一律，應請惟用『皇上聖鑒』字樣為荷。」
按照清制，「大權操之在上」，贊襄政務大臣顯然不宜拋開兩宮皇太后，毫無監督，自行其是，但因咸豐帝未對鈐圖代表的監督權予以說明，贊襄政務大臣也有意模糊處理，這就為日後的政爭埋下了伏筆。
關於此時奏摺的處理，我們還須關注一個問題，即奏摺是首先由奏事處送抵禦前，交皇太后閱覽，還是直接交由贊襄政務大臣擬旨？這一問題關係到兩者在國家政務上的知情權、主動權及他們各自權力的分割與限度，須先做一考辨。
我們先來看看清朝制度對奏摺傳遞的規定。《大清會典》「奏事處」條下，對奏摺上遞有如下說明：
凡接折於宮門，皆以昧爽。乾清門啟以寅正，奏事值班章京豫俟於門外，門啟，乃接折。在京各衙門之折，皆儲以黃匣，其有密奏事件，則加封儲匣。外省奏摺，皆固封加貼印花，外加夾板。駐蹕圓明園，則接於出入賢良門左門；駐蹕熱河，則接於大宮門；行在，則接於行宮門。接折後，匯交奏事太監呈覽。
也就是說，在平常時期，無論皇帝身處宮中、圓明園還是熱河，奏摺都是經奏事處直達御前，皇帝有奏摺的絕對先閱權，在未經第三人閱覽的情況下，形成自己的主見，避免思維受到他人的影響。在乾隆朝後期，奏摺制度執行得並不如後來那樣嚴格，以至於有人在向乾隆帝遞折的同時，抄錄副本交給軍機處，使得軍機大臣和珅等享有同等知情權。嘉慶帝完全掌權後，對奏摺呈遞進行了嚴格規範。嘉慶四年正月初八日（1799年2月12日），即乾隆帝死後五天，嘉慶帝下旨對和珅治罪，同日以內閣明發上諭，宣示文武官員：
各部院衙門、文武大臣及直省督撫藩臬凡有奏事之責者，及軍營帶兵大臣等，嗣後陳奏事件，（俱應）直達朕前，俱不得另有副封關會軍機處。各部院文武大臣亦不得將所奏之事，（預先）告知軍機大臣，即如各部院衙門奏章呈遞後，朕可即行召見，面為指示（商酌），各交該衙門辦理，（不關軍機大臣指示也，）何得預行宣露，致啟通同扶飾之弊耶？將此通諭知之，各宜凜遵，欽此。
括弧內為嘉慶帝硃筆添加的內容。從這時開始，奏摺的呈遞嚴格依照上述程序執行，同時也有了《大清會典》的上述規範。咸豐帝駕崩後，遺命載垣、端華、肅順等八人「贊襄政務」，他們可擬批奏摺，草擬上諭，事權極大，但檔案中未見到奏摺傳遞次序發生改變的記載，奏摺似仍照此前規則，由奏事處直達御前，兩宮皇太后先閱。這裡，我們可借一件特殊奏摺，對上述次序給出進一步證明，並說明其背後體現的權力關係。
「贊襄政務大臣」制度的施行，引起恭親王奕和權力欲極強的慈禧太后的不滿。八月初六日（9月10日），御史董元醇揣度聖意，上一奏摺「敬陳管見由」，請求將皇太后「暫時權理朝政」之事公布天下，並建議「於親王中簡派一二人，合同心輔弼一切事務」。這一建議完全改變了贊襄政務大臣制度下的權力格局，故該奏摺上遞後，引起承德行宮一場極大的政治風波。八月十三日（9月17日），行在軍機章京密函京中軍機章京，稱：
千里草上書，初十日未下，此處叫人上去要，仍留看。誇蘭達下來，說：「西邊留閱。」心台冷笑一聲。十一日叫見面，說寫旨；下來叫寫明發，痛駁。夫差擬稿尚平和，麻翁另作，諸君大讚，(「是誠何心，尤不可行」等語，原底無之。)遂繕真遞上。良久未發下（他事皆發下)，並原件亦留。另叫起，耳君怒形於色。上去見面，約二刻許下來（聞見面語頗負氣）。仍未發下，雲「留著明日再說」。十二日上去，未叫起，發下早事等件。心台等不開視(決意擱車)，雲「不定是誰來看」。日將中，上不得已，將折及擬旨發下照抄，始照常辦事，言笑如初。如二四者，可謂渾蛋矣。
「千里草」，即董元醇；「誇蘭達」即總管太監；「西邊」即慈禧太后；「心台」，即怡親王載垣；「見面」，即軍機大臣每日入內見起；「夫差」，為吳姓軍機章京；「麻翁」，即焦祐瀛，他是排名最後的軍機大臣，也是贊襄政務大臣之一；「耳君」，鄭親王端華。「另叫起」，即在軍機大臣擬旨後再次接見軍機；「擱車」，即罷工；「二四者」，即八位贊襄政務大臣。該函所述的內容，得到日後數次公布載垣等人罪狀時所發諭旨的印證。其中，擬定於九月十八日（10月21日）的上諭回顧董折風波稱：「雖我朝向無皇太后垂簾之儀，朕受皇考大行皇帝付託之重，惟以國計民生為念，豈能拘守常例？此所謂事貴從權，特面諭載垣等著照所請傳旨，該王大臣奏對時，嘵嘵置辯，已無人臣之禮；擬旨時又陽奉陰違，擅自改寫，作為朕旨頒行，是誠何心？」頒佈於十一月十九日（12月20日）的另一道諭旨補充說：「載垣等奏對時，即已嘵嘵置辯，及擬諭旨，遂敢陽奉陰違，擅自改寫，一切駁斥，迨述旨時未即允照所擬宣發，而載垣等膽敢於次日發交折件壓擱不辦，竟將所擬諭旨堅請發下，又以未用御印不足為憑，再行瀆請。」
根據上述密函及上諭的說明，董元醇奏摺抵達御前的時間是八月初十日，但次日方在贊襄政務大臣的要求下交其閱覽，並在奏對時進行討論。兩宮皇太后當時交代的擬旨方案是「著照所請」，可是載垣等人「陽奉陰違，擅自改寫」。考八月十一日（9月15日）《隨手登記檔》，提及董元醇奏摺的處理情況：
御史董元醇折 以下折三件，均於繕旨後隨事遞上。
敬陳管見由 堂上見面後帶下，繕旨遞上，未發下，次日發下，隨旨交。
所謂「以下三折」，除了該折之外，還有五城御史和都統春佑兩項一般事務折。「堂上見面」，即軍機大臣入內見起；「帶下」，即把董折帶回軍機處。結合以上密函、上諭及《隨手登記檔》的記載可知，贊襄政務大臣在十一日「見面」後，看到了董元醇原折。不過，他們在前一天就已經知道有該折的存在，故「初十日未下，此處叫人上去要」。那麼，有沒有可能奏摺是在初十日先送到贊襄政務大臣那裡，然後交兩宮皇太后閱覽且未發下呢？這種可能性似不成立，除了上文引述的《大清會典》有關奏摺處理次序的說明之外，證據尚有如下幾條。
首先，上文所引述的《熱河密札》之內，行在軍機章京還有另一句話：「鄙意如不發下，將此折淹了，諸君之禍尚淺。固請不發，擱車之後，不得已而發下，何以善其後耶！」所謂「折淹了」，即君主將奏摺留中不發，軍機處無從得知奏摺的具體內容。這是君主有意規避奏摺公開後可能造成風險的一種手段。如果此時的奏摺是先送贊襄政務大臣閱覽，他們早已知曉董元醇奏摺的詳細內容進而採取對策，即便兩宮皇太后未發下奏摺，也談不上「折淹了」。「固請不發，擱車之後，不得已而發下」，是說贊襄政務大臣堅持要求兩宮皇太后鈐圖發下他們草擬的駁斥董折的上諭，先被拒絕，後以罷工相威脅，遂如願以償。這種行為被認為大逆不道，要挾皇太后，因此寫信人感嘆此例一開，「何以其善後」。
第二，當日《隨手登記檔》首條記載：
八月初十日 鄭許本日折、片擬批後，均遞上、發下。
「鄭」「許」即當天值班並記載《隨手登記檔》的兩位軍機章京鄭錫瀛、許庚身。這裡說得很清楚，當天的折、片在贊襄政務大臣擬批後，均遞上，並經兩宮皇太后鈐圖發下。而事實是，八月初十日送達的董元醇折並未擬批、擬旨，當天檔冊也無任何記載。這就只有一個解釋，即董折不在軍機處奏摺清單之中，軍機處當天未看過奏摺，否則，記錄中不會使用「均」這一涵蓋全體的字眼，且會照例在檔冊中記載「某折留中」字樣。
第三，密函中曾講到十二日政務的處理流程：「十二日上去，未叫起，發下早事等件，心台等不開視」，亦可說明每天奏摺流轉的次序是先由兩宮皇太后閱覽，而後發下，否則，贊襄政務大臣若已先看、「已開視」，就談不上「不開視」了。
綜上所述，在咸豐帝死後，奏摺仍是像從前那樣，先由奏事處送至御前，由皇帝先閱（實為皇太后代閱），形成初步印象和意見後，發下贊襄政務大臣擬旨。董元醇折同樣如此，只不過，兩宮皇太后扣下未發。既然是這樣，贊襄政務大臣又何以得知該折的存在呢？
我們不妨聯繫上文曾提到的贊襄政務大臣在七月十八日（8月23日）咨文吏部、兵部，要求地方大員「拜發折報時，另備印文」，開明所發折、片，隨折報交捷報處，便於贊襄王大臣查核。個別外省大員接到這一咨文後，除了將自己的奏摺數量咨報外，還將奏摺全文或事由抄錄副本，另送贊襄政務大臣。讓人直接聯想到明朝內閣首輔張居正及乾隆朝軍機大臣和珅接收臣工奏疏副本的做法，這些都構成他們的重大罪狀，不容於當時的君主。故贊襄政務大臣只需稍知前朝與清朝掌故，就會對類似行為予以拒絕。然而，通過大員們咨報的奏摺情形，他們至少可以得知當天進呈的所有各省奏摺、奏片的作者和數量。（這也可補充說明每天奏摺並非直接送給贊襄政務大臣先閱，否則，既已先閱，就沒有必要讓上奏者另備印文交代上奏數量）因此，當天發下的奏摺數與奏摺總數無法吻合時，他們很自然就想到兩宮皇太后扣下了部分奏摺，他們才能理直氣壯「叫人上去要」。在這種情況之下，兩宮皇太后無法隱瞞手中奏摺。
經嘉慶初年規範之後的奏摺制度不同於明清題本制度的地方在於，奏摺直接經由奏事處遞至御前，除了上奏方（上奏者及代筆者），在君主拆閱前是沒有旁人看過的。先閱奏摺，除了保密的優點，也避免了君主在他人意見影響下對奏摺涉及的人與事形成先入為主的印象。雖有軍機處協助處理，但君主可緩發或乾脆壓下奏摺，以便充分思考對策，或作為一種消極地否決奏摺建議的手段，規避或至少減輕奏摺公開後可能造成的震蕩。贊襄政務大臣此時要求上奏人在拜發奏摺時，另備印文開明所發折、片以便查核，使得他們完全掌握了每天遞至御前的外省奏摺、奏片數量及上奏人的信息，無疑侵奪了奏摺制度賦予君主（此時由皇太后代行）的主動掌握和處理信息的權力。
確定了奏摺仍經御前交兩宮皇太后先閱這一點，我們再來看贊襄政務大臣的實際權力。《熱河密札》第一通述稱：
玄宰折請明降垂簾旨，或另簡親王一二輔政。發之太早。擬旨痛駁，皆桂翁手筆。遞上，折、旨俱留。又叫有兩時許，老鄭等始出，仍未帶下，但覺怒甚。次早仍發下。復探知是日見面大爭。老杜尤肆挺撞，有「若聽信人言，臣不能奉命」語。太后氣得手顫。發下後，怡等笑聲徹遠近。
玄宰，明末書畫家董其昌字，這裡代指董元醇；桂翁，焦祐瀛（字桂樵）；老鄭，鄭親王端華；老杜，杜翰。結合上文兩通密札、《隨手登記檔》的記載及前文的推斷，我們不妨還原當時的情形：董元醇奏摺八月初十日（9月14日）送抵禦前，兩宮皇太后閱折。該折提出皇太后理政、並增添親王大臣輔政的建議。由於事關重大，兩宮皇太后一時未想到解決方法，她們不希望發下奏摺讓載垣等人進行針對性的回擊，因此扣下奏摺。載垣等人通過兵部捷報處奏摺目錄，得知當天有奏摺未發下，故「叫人上去要」。經總管太監傳旨，說慈禧太后留折查看，載垣冷笑，對此表示不屑。在得知奏摺藏不住後，兩宮皇太后於次日（十一日，9月15日）與贊襄政務大臣見面時，面諭將奏摺帶下「寫旨」，照董元醇建議辦理。但軍機章京吳某奉贊襄政務大臣之命擬旨，批駁董折。又因意思平和，不能盡如載垣等人之意，於是焦祐瀛親筆改寫（修改擬旨例由排名最後的軍機大臣承擔），加入許多激烈詞句痛批董折，繕抄後遞上，要求兩宮皇太后鈐圖發下實施。
當天，兩宮皇太后將贊襄政務大臣上遞的其他擬批、擬旨皆鈐圖發下，唯獨留下了對董折的擬旨。而後再次叫起，面見贊襄政務大臣，雙方就擬旨發生激烈爭執。兩宮皇太后不滿焦祐瀛的擬旨，有意不用，但杜翰在御前公開表示：如果兩宮皇太后聽從董元醇所言，他將抗命不遵。儘管如此，兩宮皇太后仍壓下了該道擬旨，堅持不發，告訴對方，「留著明天再說」。
第三天（十二日），兩宮皇太后照例先閱各處奏摺，而後將奏摺發下贊襄政務大臣擬批。載垣等人選擇了罷工，並拋下一句「不定誰來看」。意思是，看誰能做批閱奏摺的主。贊襄政務大臣擬批、擬旨，是咸豐帝的遺旨，沒有了他們的擬批程序，奏摺就無法處理，國家政務也就陷入癱瘓。在將近正午時，兩宮皇太后選擇了妥協，將焦祐瀛前日擬旨發下照抄，公布施行，載垣等人也恢復了正常辦公。
據八月十一日《上諭檔》，焦祐瀛擬旨之原文為：
我朝聖聖相承，向無皇太后垂簾聽政之禮。朕以沖齡，仰受皇考大行皇帝付託之重，御極之初，何敢更易祖宗舊制？且皇考特派怡親王載垣等贊襄政務，一切事件應行降旨者，經該王大臣等繕擬進呈後，必經朕鈐用圖章，始行頒發，系屬中、外咸知。其臣上章奏，應行批答者，亦必擬旨呈覽，再行發還……該御史必欲於親王中另行簡派，是何誠心？所奏尤不可行。
從以上論述我們可以總結出，當時奏摺處理程序以及贊襄政務大臣權力分配的大致情況是這樣的：每日各省上報的奏摺，由兵部捷報處據上奏人的彙報，統計數量，交贊襄政務大臣收執，但他們並不能先閱奏摺，奏摺依例仍由奏事處送抵禦前，由兩宮皇太后代小皇帝閱覽，形成初步印象而後發下，或見面給出處理意見後發下，交贊襄政務大臣針對各折擬批或擬旨。接下來，贊襄政務大臣將擬批、擬旨呈上御前，由皇太后鈐「御賞」「同道堂」兩圖章，擬批、擬旨自此方具上諭效力，發下施行。擬批、擬旨完全依照贊襄政務大臣的意志進行，如果兩宮皇太后不表同意，贊襄政務大臣們可停止日常工作，讓政務癱瘓。故而，兩宮皇太后雖可先閱奏摺，並形成自己的意志，事實上卻毫無實際理政的權力。她們的圖章僅剩下象徵意義。贊襄政務大臣可清楚地了解到每天收到奏摺的數量，兩宮皇太后甚至連隱瞞或壓下部分奏摺的權力也沒有。
日後兩宮皇太后曾多次明發諭旨，將董元醇奏摺的處理作為載垣等人的罪證。可見，圍繞奏摺這一重要文書的處理權所起的爭端，是雙方矛盾的焦點之一。值得注意的是，焦祐瀛擬旨時提及「我朝聖聖相承，向無皇太后垂簾聽政之禮」，表面上確實如此。從中國歷史來看，幼主即位後，一般有皇太后稱制、同姓皇親輔佐、異姓顧命大臣輔佐三種模式，根據歷朝歷代及清前期的歷史經驗，後兩種模式通常以悲劇而告終。皇太后稱制的情形，較多地存在於中原王朝，一則母子之間有著天然情分，二則皇太后地位與兒子的皇位緊緊地關聯在一起，雖有武則天代唐建周及外戚專權的前鑒，但總體而言，皇太后稱制輔佐幼主，以竭力維護和穩定幼主地位者居多（即便武則天最後也仍選親子為皇嗣），遠低於另外兩種形式對皇位的威脅，也就更易於為人們所接受。這也是兩宮皇太后能夠代皇帝先閱奏摺乃至此後能代皇帝親裁政事的思想與倫理基礎。
相比較而言，贊襄政務大臣以備案查核為由，掌握每天遞至御前的外省奏摺、奏片數量及上奏人的信息，侵奪了奏摺制度賦予君主的主動掌握和處理信息的權力；通過罷工的激烈形式逼迫兩宮皇太后就範，虛化鈐圖背後象徵的皇權監督，使得贊襄政務大臣借擬批、擬旨把自己的意志直接轉換成上諭發出，超越清代軍機大臣乃至明中後期的內閣首輔的權力，將自己樹立成為明清以來政治制度極為防備的權臣形象（明初廢宰相、清朝虛化內閣權力及降低題本的重要性在很大程度上皆出於攘奪相權，嚴防權臣再現的考慮）。辛酉政變的發生，固然有慈禧太后權力欲所致的成分，但上述制度層面的因素未嘗不是贊襄政務大臣落敗的深層次原因。
二、 同治朝的垂簾聽政與親政
贊襄政務大臣理政的局面並未維持太長的時間。當年九十月間，兩宮皇太后聯合恭親王奕發動政變，處置八大臣，並按照董元醇的建議，建立起垂簾聽政的制度，奕被任命為「議政王大臣」、領班軍機大臣，輔助處理朝政。贊襄政務大臣閱看奏摺，擬旨、擬批的權力被「議政王軍機大臣」接手。不同的是，前者在名義上由咸豐帝遺命授權，後者則由兩宮皇太后監督和授權；前者以「贊襄政務」之名代替軍機大臣，後者則與軍機處班底完全重合（議政王是首席軍機）。十月初一日（11月3日），奕等定下軍機處擬批奏摺及擬旨的格式，稱言：
每日發下折報，應由臣等擬旨批發，謹擬寫「議政王軍機大臣奉旨」字樣進呈，恭候欽定。如遇有寄信諭旨，擬寫「議政王軍機大臣字寄」字樣。其交片行文一律辦理，並即知照吏、兵二部轉行京、外各衙門並各路統兵大臣知悉。
針對贊襄政務大臣通過兵部捷報處了解和掌握每日上奏數量的做法，奕等人擬旨稱：「臣等查，所辦並非舊章，相應據實奏明，仍咨吏、兵二部轉傳各路軍營及各省督撫等，嗣後拜發折報，毋庸另備印文隨同折報咨行軍機處，以符舊制。」從奏摺批示及廷寄格式上來看，「議政王軍機大臣奉旨/字寄」，相比此前「贊襄政務大臣奉旨/字寄」，並無差異。但各處遞交奏摺時，不再向軍機處咨報上奏人姓名與奏摺數量，議政王軍機大臣也就無法像贊襄政務大臣那樣，事先全盤了解每天收到的外折的信息。
十月初七日（11月9日），軍機處進一步草擬明發上諭，規定外省奏摺的處理方式，稱言：
嗣後，各直省及各路軍營折報應行降旨各件，於呈遞兩宮皇太后慈覽、發交議政王軍機大臣後，該王、大臣等悉心詳談，於當日召見時恭請諭旨，再行繕擬，於次日恭呈母后皇太后、聖母皇太后閱定頒發。
應行批答各件，該王、大臣再查照舊章，敬謹繕擬呈遞後，一併於次日發下；其緊要軍務事件，仍於遞到時立即辦理，以昭慎重。
鑒於贊襄政務大臣的模糊辦法導致爭端，這兩道上諭對奏摺處理的次序作了詳細規範：首先，將外省奏摺分為擬批、擬旨兩類。如須擬旨，奏摺由兩宮皇太后先閱，而後發交議政王軍機大臣商談，在當天見面時聽取、徵詢皇太后意見，根據意見繕擬諭旨，等次日兩宮皇太后閱看審核，發下施行。如果只是擬批，則由議政王軍機大臣查照舊制撰擬，呈送兩宮皇太后閱看後，次日發下施行。也就是說，兩宮皇太后對軍機處意見有指示權，還有著最後的監督審核權。
上諭明確規定，在擬旨之前，議政王須「恭請諭旨」，這也就將形成上諭的主動權交給兩宮皇太后：她們可先閱奏摺，先期形成處理意見，並將這種處理意見加給議政王軍機大臣。按照咸豐帝遺命，各項擬批、擬旨仍須鈐「御賞」「同道堂」圖章方具備效力，兩宮皇太后因此也就掌握了最後審批權。不僅如此，兩宮皇太后還可按意志和政治需要，留中、緩發某些奏摺而無須擔心被監視。因此，議政王軍機大臣的權力，是無法與贊襄政務大臣相比擬的。對此，十月初九日（11月11日）兩宮皇太后發布的奕等人所擬一道關於上諭格式的諭令，很好地說明了他們之間的權力關係：
朕奉母后皇太后、聖母皇太后懿旨：現在一切政務，均蒙兩宮皇太后躬親裁決，諭令議政王軍機大臣遵行。惟繕擬諭旨,仍應作為朕意宣示中、外，自宜欽遵慈訓，嗣後議政王軍機大臣繕擬諭旨，著仍書「朕」字，將此通諭中外知之。
由此可見，政務皆由兩宮皇太后裁決，她們有關奏摺處理和人事安排的意旨，可直接以「朕」的名義進行發布，議政王軍機大臣被置於「諭令遵行」的地位，負責「繕擬諭旨」。這與贊襄政務大臣的權力對比鮮明。為了給垂簾聽政拿出可資依循的規則，由禮親王世鐸領銜，率京中王公大臣、大學士、六部九卿等會議，擬定《垂簾聽政章程》共11條，除了祭祀、大典禮禮儀，召見內、外臣工時皇帝與兩宮皇太后的禮儀，順天鄉試、會試、殿試命題方式等內容，有關人事、文書處理方面的重要規範包括：
京、外官員引見，擬請兩宮皇太后、皇上同御養心殿明殿，議政王、御前大臣帶領御前、乾清門侍衛等，照例排班站立。皇太后前垂簾、設案，進各員名單一分，並將應擬諭旨分別註明，皇上前設案，帶領之堂官照例進綠頭簽，議政王、御前大臣捧進案上，引見如常儀，其如何簡用，皇太后於名單內欽定，鈐用御印，交議政王等軍機大臣傳旨發下，該堂官照例述旨。
除授大員、簡放各項差使，擬請將應補、應升、應放各員開單，由議政王、軍機大臣於召見時呈遞，恭候欽定，將除授簡放之員鈐印發下繕旨。
京、外官員引見、簡用，由皇太后於名單內欽定，鈐用御印，交議政王等軍機大臣傳旨發下；除授大員、簡放各項差使，由議政王、軍機大臣將擬應升、應放名單呈遞，恭候欽定，鈐印發下。這表明，在垂簾聽政程序中，兩宮皇太后將重要職務的最終任命權牢牢掌握在自己手中。不過，議政王軍機大臣卻有著擬單，即提出候選人員的權力。
下文援引同治年間垂簾聽政體制下，議政王軍機大臣呈遞的繕擬諭旨奏片一件，我們可藉此觀察當時體制下奏摺的處理程序。奏片全文為：
蒙發下張之萬報二封，計折片單共十二件，臣等公同商閱，所奏遵保豫軍在馬山口剿賊獲勝之員弁紳開單請獎一折，查系奉旨擇尤保奏之案，擬寫明發諭旨：照張之萬所請獎勵；所奏竄擾山東之賊日漸南趨情形，查本月十二日業奉寄信諭旨，令吳昌壽嚴密布置，並將境內余匪掃蕩廓清，此次張之萬折，擬批：令其俟吳昌壽到省，將防剿布置情形詳細告知，其挑浚河道事宜，並令張之萬恪遵前旨，實力辦理。其餘折片八件，分別擬批進呈，是否有當，伏候欽定，謹奏。
這是同治四年（1865）的某天，軍機大臣（奕剛被免去議政王頭銜）對署河東河道總督、卸任河南巡撫張之萬有關捻軍戰事、治河問題共十二件奏報的擬批、擬旨意見。該折片中，起首的「蒙」字上鈐有「御賞」章，結尾「奏」字上鈐有「同道堂」章，說明片內所擬意見，得到了兩宮皇太后應允，可以照辦。根據當時的公文程序，在折報發下後由議政王軍機大臣公同商閱，給出初步辦法，當天向兩宮皇太后請示；待她們同意後，再正式由軍機處擬旨，並呈交兩宮皇太后審批，並於次日發下實施。這個折片屬於第一階段的請示，得到完全照準，因此被直接鈐印。上面所列的當然不是當天收到的所有奏摺，而是其中較為重要的部分。由此可見，兩宮皇太后雖有著兩次審核擬批、擬旨的機會，但畢竟年紀較輕，大多數的政務仍由軍機大臣商酌，賴其經驗和智慧去完成。
十一年後，同治帝即將年滿18歲（虛歲），成年、大婚，按垂簾聽政之時確定的程序，在此之後由皇帝「親裁大政」。同治十一年十月二十二日（1872年11月22日），軍機處、內閣擬定皇帝親政後《歸復舊制清單》，使朝政運作恢復到同治朝之前由皇帝理政的正常狀態。這一清單條款共15條，多半涉及文書處理及人事任命，全文如下：
一、 內、外臣工摺奏有應批示者，均請硃筆批示。
二、在京各衙門每日具奏摺件，由奏事處恭呈御覽，除奉旨交下由臣等請旨辦理外，其餘折件，仍照舊制，即由該處傳旨遵行，毋庸由臣等再行覆看。
三、滿漢各缺遇有應請旨簡放者，仍照舊制，分別繕寫清漢字空名諭旨，恭候硃筆簡放；如召見時，業經承旨簡放某人，即由臣等照例繕寫諭旨呈遞。
四、滿漢尚書侍郎缺出，遇有應升應署者，向不進單，仍照舊制恭候特簡。
五、各省藩臬缺出，無論有無候補人員，均系請旨簡放，向不進單，近來有由督撫等保奏堪勝兩司者，臣等擬與在京候補人員一併開單呈進，以備簡用。
六、遇有寄信諭旨，應照舊制，請旨酌定六百里加緊至四百里不等，或由馬上飛遞，臣等欽遵辦理。
七、西北兩路將軍大臣等報匣，應照舊制，仍請硃筆押封。
八、巴圖魯名號，應照舊制，仍繕滿、蒙、漢三體字開單呈進，恭候硃筆圈出，再由臣等填寫。
九、各項考試題，應復舊制，均候欽定，至翻譯鄉會試及各項翻譯場題，除由南書房翰林辦理，及遇有考試蒙古中書等項，仍由臣等照例恭擬翻譯題呈遞外，余均應照舊制，由臣等進書，恭候欽命，均毋庸奏請派員擬題。
十、遇有清字諭旨，應照舊制，不用漢字夾片，其應用清字奏片，亦仍用清字，毋庸再繕漢文。
十一、每日內閣呈進本章，除奉旨交下，由臣等請旨辦理及遇有折本，仍由內交批本處照例辦理外，其餘本章，向不發交臣等閱看，擬請仍照舊制辦理，至空名等本應照舊制，恭候硃筆填寫。
十二、每年各省密考折片單，向不發下，應照舊制，均請留中備覽。
十三、臣等遇有應交內奏事處呈遞之奏片，請照舊制，仍由內奏事處隨時呈遞。
十四、各衙門引見特旨錄用人員，向不擬旨，均系候旨酌用，應請仍照舊制辦理。
十五、秋審黃冊內，免勾人犯向不擬旨，均候諭旨遵行，應請照舊制辦理。
其中最為重要的，是前五款，涉及日常奏摺處理及重要人事任命。根據章程，此前在垂簾聽政制度下由議政王軍機大臣代批奏摺的模式終結，改由皇帝直接硃批。奏摺仍是直達御前，由皇帝決定其去向：或在皇帝給出處理意見後由奏事處直接傳旨（大部分的京內奏摺），或由皇帝硃批，或發下軍機處討論和擬旨。其中，直接傳旨的奏摺，也不再交給軍機處復看把關。重要額缺、差使，由皇帝欽定簡派，部分可由軍機處及督撫保舉開單，聽候皇帝選擇。當然，督撫保舉人員開單，並非清朝祖制，而是太平天國興起之後出現的新情況。
這一章程告訴我們，清朝最高層權力結構已完全恢復到咸豐朝及之前的情形，皇帝掌握奏摺處理權、重要人事任命權，而施行了十一年的垂簾聽政制度，也即將成為歷史。這一章程也將清朝君主原有的依據習慣操作的權力完全明文化，可謂一份詳細的清帝權力清單。與此同時，原來出自咸豐帝授命的「御賞」「同道堂」兩枚圖章被內閣封固。
然而，這種正常的舊制並未維持太長的時間。首先是同治帝親政一年多後，違背慣例，頻繁地對收到的封奏建議留中不發，拒絕讓軍機大臣知曉重要奏摺的內容。值日衙門堂官遞膳牌接受召見這一程序，也得不到同治帝嚴格的執行。
同治十三年十月三十日（1874年12月8日），即親政僅一年半之後，皇帝因重病卧床，「仍治事如常，命軍機大臣李鴻藻恭代批答章奏」，即命李鴻藻以硃筆代批奏摺；滿文奏摺，則由奕代批，並「隨時候旨辦理」。然這僅僅是權宜之計。十一月初九日（12月17日），因同治帝病重，御前大臣、軍機大臣等再上奏摺，稱言：
吁懇兩宮皇太后俯念聖躬正資調養，與皇上一同召見，俾臣等恭承懿訓，庶隨時有所稟承。所有衙門每日具奏摺件及軍報等件，應請兩宮皇太后一併披覽，其應行圈派者，並請隨時圈派。
很明顯，奏摺先閱權、奏摺批示、上諭草擬以及人事任命的裁決權，又重新回到了兩宮皇太后手中，這與此前垂簾聽政時期的制度幾乎無異。
當年十二月初五日（1875年1月12日），同治帝病故。兩宮皇太后命醇親王奕之子載湉「入承大統」，改元「光緒」。由於光緒帝年幼，仍由禮親王世鐸領銜，京中王公、御前大臣、軍機處、內閣、六部及其他大小部門官員聯銜，在十二月初七日（1月14日）奏請兩宮皇太后再次垂簾聽政。奏摺稱言：「伏念嗣皇帝尚在沖齡，一切應辦事宜，惟賴皇太后親加裁決，庶臣下有所秉承」。兩宮皇太后隨後下旨，表示同意：
覽王大臣等所奏，更覺悲痛莫釋。垂簾之舉，本屬一時權宜。惟念嗣皇帝此時尚在沖齡，且時事多艱，王大臣等不能無所稟承，不得已姑如所請。一俟嗣皇帝典學有成，即行歸政。
這裡明確將「歸政」、歸復舊制的時間點放在新君主「典學有成」之時。十八日（1月25日），在京王公及高級官員擬定了新的垂簾聽政章程，與章程一併上遞的奏摺稱言：「嗣皇帝入承大統，尚在沖齡，仰賴皇太后俯念萬幾至重，復允親裁大政，俾臣等有所秉承。」新章程中有關禮儀部分與同治初年第一次垂簾聽政章程的內容近似，最大的不同點，出現在人事決策程序上，這裡不妨對照兩者的細節：
後一章程中，承旨之人由「議政王、軍機大臣」變為軍機大臣，這是因為奕的議政王頭銜在此前已被革掉；同時，在重要人事任命上的「欽定」程序，由皇太后「鈐用御印」變為皇太后「硃筆圈出」。在章程中明文規定皇太后可使用硃筆簡用大員，這裡應屬首次，這使得皇太后的權力在形式上也有了突破。不使用咸豐帝的圖章而使用硃筆，說明第二次垂簾聽政的權力來源已與前次有所區別：前一次的權力源自於咸豐帝遺命，後一次則完全源自皇太后的身份。
可以說，除了部分微調，兩次垂簾聽政對於高層的權力結構，有著近似的規定。
三、 光緒帝親政前後的制度設計
光緒十二年（1886），小皇帝年滿16虛歲。在此之前五年，慈安太后於光緒七年三月初十日（1881年4月8日）去世，慈禧太后單獨垂簾聽政的體制，到此時已實行超過五年之久。在此之前兩年，慈禧太后聯合奕，利用左庶子盛昱彈劾軍機大臣之機，罷黜以奕為首的全班軍機，即「甲申易樞」。高層人事雖有了劇烈變動，但政務處理的程序並未發生改變。奏摺仍是慈禧太后先閱，發下軍機處商量、聽取徵求她的意見後擬旨呈遞，待審核通過後發下施行。奏摺也仍是由軍機大臣代批，寫「軍機大臣奉旨」字樣。
光緒十二年六月初十日（1886年7月11日），慈禧太后發下懿旨，計劃在次年皇帝17歲時，舉行親政大典，讓光緒帝親裁大政。上諭稱：「十餘年來，皇帝孜孜念典，德業日新，近來披閱章奏，論斷古今，亦能剖決是非，權衡允當。」按照光緒帝即位時上諭中「一俟嗣皇帝典學有成，即行歸政」的約定，慈禧太后決定於次年正月「選擇吉期，舉行親政典禮」。同時，「所有應行事宜及應復舊制之處，著各該衙門敬謹查明成案，奏明辦理」。這道諭旨將光緒帝處理奏章的成熟程度當作他能夠親裁大政的重要依據。
這一重要上諭下達之前，慈禧太后與光緒帝及其生父醇親王奕、王公大臣有過當面交流，君臣間出現了不同意見。帝師翁同龢在當天的日記中有詳細記載：
陰，仍鬱熱，早間略講即還宮。是日醇親王有起，起下，傳今日書房撤，余等方欲散，朱內侍來言，醇親王請三師傅商酌事，遂偕燮臣至月華門。子授上庫，壽泉未入。伯邸早散，惟慶、克兩王在彼。須臾醇邸來，云：頃召對，懿旨以皇帝典學有成，諭明年正月即行親政，伊懇求再三，上亦跪求，由邸指示。未蒙俯允。語多，未悉記。余曰：「此事重大，王爺宜率御前大臣、毓慶諸臣請起面論。」邸意以為不能回，且俟軍機起下再商。一刻許，軍機下，禮王等皆言力懇且綏〔緩〕降旨，而聖意難回，已承旨矣。余再請醇邸同樞廷請起，邸以殿門已閉，竟止。定十二日王公大臣會商，再請訓政。余等遂退。詣燮臣處飯，飯罷入署。散後訪萊山，告以請訓政不如請緩歸政為得體，彼亦唯唯否否也。夜草一折，明日商之同人。
根據奕向翁同龢的敘述，當天慈禧太后、光緒帝與奕見面，慈禧太后提出，皇帝已學有所成，年歲漸長，準備在明年舉行親政儀式，還政給皇帝。奕先是跪求慈禧太后收回成命，同時，又示意光緒帝跪求，然未能挽回慈禧太后之意。隨後，奕派人請翁同龢、孫家鼐前往商議對策。參與商議的，還有當天見起的慶郡王奕劻、克勤郡王晉祺。這些人中間，奕是光緒帝本生父，奕劻、晉祺是宗室代表，翁同龢、孫家鼐則是光緒帝的授業恩師，可以說，這些人是皇帝的至親。翁同龢的意見是，事關重大，奕應繼續率御前大臣及皇帝老師們向慈禧太后表明態度，讓她收回親政的旨意。當天，待軍機處見起後，大家商定，兩天後召集王公大臣共同商議對策。下午，翁同龢專程拜訪孫家鼐，翁認為，與其請慈禧太后繼續「訓政」，不如請她「暫緩歸政」更為得體，並草擬好相應奏摺作為討論基礎。所謂「暫緩歸政」，重在「暫緩」二字，指向的是將來的歸政；而繼續訓政，則少了時間約束的暗示。
翁同龢起草的奏摺代表宗室、帝師這一小圈子，在次日得到伯彥訥謨祜、晉祺、奕劻的支持，也經由奕首肯。與此同時，京中王公、大學士、六部九卿另外起草奏摺，請求慈禧太后訓政。除了兩折之外，奕還單獨上奏，建議在光緒帝年滿二十歲時，再行歸政。三份奏摺代表不同人群，核心意思都是反對光緒帝立即親政，而應由慈禧太后繼續主持朝局，但三折語氣和建議內容，稍有不同。翁同龢起草，三王、孫家鼐等聯銜的奏摺列明三點理由：第一，「經義至深，史書極博」，皇帝的學業講習，還未貫徹；第二，國家日常政務的奏摺涉及甚廣，皇帝的批答還要繼續練習；第三，皇帝對滿語還未熟悉。他們的建議是：「俟一二年後，聖學大成，春秋鼎盛，從容授政」。
京中王公、大學士、六部九卿所上奏摺，由禮親王世鐸領銜，聯銜者數十人，代表皇族、闔朝官員的聲音。這一奏摺搬出嘉慶初年乾隆帝「躬親訓政」三年的先例，建議慈禧太后「光昭前烈，訓政數年，於明年皇上親政後，仍每日召見臣工，披覽章奏，俾皇上隨時親承指示，非第用人行政大端有所秉承，即現在一切變通整頓之事，及中外交涉因應機宜，皆得躬奉徽猷，備聆心法，將來宸謨獨斷，措置裕如，用成千載一時之盛治。」
三份奏摺中，最重要的還是奕的一份，他的身份極為特殊：從行政上而言，自從光緒十年（1884）「甲申易樞」，恭親王奕的軍機、總署班底全體罷黜，奕就成為幕後操持軍機的親王；從血緣上而言，他不但是道光帝第七子，慈禧太后的妹夫，更是即將親政的光緒帝的本生父。他在奏摺中請求慈禧太后應允王公大臣的訓政建議，「俾皇帝有所稟承，日就月將，見聞宏綽，俟及二旬，再議親理庶務」，不僅提出光緒帝年滿二十再實行親政的請求，更自創一項「永遠維持現狀」的建議：
抑臣更有請者，列聖宮廷規制，遠邁前代。我皇太后循守成憲，嚴肅有加，將來大婚後，一切典禮規模，咸賴訓教飭誡。即內廷尋常事體，亦不可少弛。前微臣愚以為歸政後，必當永照現在規制，一切事體，先請懿旨，再於皇帝前奏聞。俾皇帝專心大政，博覽群書，上承聖母之歡顏，內免宮闈之劇務，此則非如臣生長深宮者不能知，亦不敢言也。
按照這個建議，不但皇帝年滿二十、尚未親政之前，即便他在年滿二十、親政之後，所有的政務，「必當永照現在規制，一切事體，先請懿旨，再於皇帝前奏聞」。這種處理政務的方式，就不僅違背祖制，也違背常理了。
從程度上來看，三份奏摺的程度逐漸遞增。帝師與宗親的奏摺提出的緩期「授政」三項理由，完全在兩可之間，功課不夠、滿語不熟、奏摺內容太廣，都不足以成為緩期「授政」的理由，因為光緒帝此時的年齡與同治帝親政時相仿，且練習批閱奏摺已滿五年，他的表現比同治帝要出色得多。禮親王世鐸領銜的王公、六部九卿奏摺搬出了嘉慶初年乾隆帝訓政的祖制，理由更有力一些，然慈禧太后在身份上與乾隆帝畢竟有別，且乾隆帝的訓政，也只是暮年短期而已。奕奏摺的建議，讓皇帝年滿二十再親政，已將時間延後了三年，而「必當永照現在規制」，更是給了光緒帝一個長不大、須一直接受監督受訓的身份。
當天，慈禧太后收到三份奏摺後，發下懿旨，拒絕前兩份奏摺的建議：「該王大臣等所請訓政數年，及暫緩歸政之處，均毋庸議。」但對於奕的建議，慈禧太后卻表示：
至醇親王折內所稱，宮廷政治，內、外並重，歸政後當永照現在規制，凡宮內一切事宜，先請懿旨，再於皇帝前奏聞，俾皇帝專心大政等語，念自皇帝沖齡嗣統，撫育教誨深衷，十餘年如一日，即親政後亦必隨時調護，遇事提撕，此責不容卸，此念亦不容釋，即著照所請行。
雖然拒絕了王公、帝師、滿朝大臣的訓政之請，卻允准奕提出的親政後隨時指導光緒帝的建議，為繼續干預朝政預留地步。
懿旨發下後，奕見繼續訓政的建議並未被接受，於是集中眾人，商議第三次上奏。
這次，王公大臣們又草擬出兩份重要奏摺，一為禮親王世鐸領銜，京中王公、大學士、六部九卿同上，翁同龢等人都參與聯名；另一份為醇親王奕所獨上，主要意思仍是勸慈禧太后在皇帝親政後，繼續訓政。除此之外，還有十多人單獨上奏。翁同龢似對無休止的勸進感到厭煩，在日記中說：「日日如此，奇哉！無趣。」又在早課時，建議光緒帝再次親自向慈禧太后「吁懇」訓政，或許能挽回上意。
其實，公折也好，奕獨上的奏摺也罷，他們實在找不出更多的理由超越前次奏摺，證明訓政的絕對必要。公折用較長篇幅恭維慈禧太后，稱她自辛酉之後，指授方略，以次削平「發捻回各匪」，「今日所處之時，為亘古未有之創局；今日所行之政，即為亘古未有之盛事」，「一切軍國重要之件，皆無成法可循，定策決疑，萬不能不仰煩慈慮」，「惟有籲求俯准前折所請訓政數年，皇上秉承懿訓，措置咸宜」。由於其中諛頌之意太過，翁同龢實在看不下去，他議論說，「為亘古未有之創局」，「即系亘古未有之盛事」兩句「似未愜也」。
奕奏摺也無甚新意，仍是反覆強調慈禧太后應繼續訓政：
本月十四日，臣等恭請訓政各折，未蒙俯允，臣奕於召對時，見皇帝叩懇之肫誠，慈諭開示之嚴切，彷徨悚懼，欽感涕零，並蒙諭及，不敢上擬高宗純皇帝訓政之儀，徽音篤摯，莫對一詞，曷敢再事瀆請？惟思太上皇帝與垂簾聽政，原屬不同，然方今時事較嘉慶初年，難易若何？皇帝年歲，較仁宗睿皇帝春秋若何？我皇太后念切宗社，既從權於兩朝，似宜勉允臣鄰□，庶收功於一簣，慶大治於寰中，慰先靈於天上，此率土臣民所仰企而切禱者，乞皇太后深思垂鑒焉。
話既然說到這個份上，王公貴戚、滿朝大臣也已三次陳情，慈禧太后在當天頒下諭旨，終於「俯允」訓政之請，稱言：
國家值此時艱，飭紀整綱，百廢待舉。皇帝初親大政，決疑定策，實不能不遇事提撕，期臻周妥。既據該王大臣等再三瀝懇，何敢固持一己守經之義，致違天下眾論之公？勉允所請，於皇帝親政後再行訓政數年。
也就是說，次年的親政大典仍照常舉行，但慈禧太后答應，訓政數年。奕為了避嫌，懇求辭去管理神機營差使，慈禧太后在上諭中一併駁斥，勉勵他「亦當以國事為重，略小節而顧大局」。
在這種情況下，軍機大臣、大學士聯合擬定親政之後訓政條款，讓國事處理有所依循，章程規定，涉及皇帝主持的禮儀慶典，均由光緒帝親自主持，一些重要行政舉措，則仍由慈禧太后在場監督。最重要的內容，涉及人事任用權及奏摺批閱權，有以下幾條內容：
凡遇召見、引見，皇太后升座訓政，擬請照禮臣會議，暫設紗屏為幛。
內、外臣工摺奏應行批示者，擬照舊制，均請硃筆批示，恭呈慈覽發下。
在京各衙門每日具奏摺件，擬請暫照現章，由臣等繕單請旨，其內閣每日進呈本章及空名等本，亦請暫照現章辦理。
滿漢各缺，遇有應請旨簡放者，擬照舊制分別繕寫清漢字空名諭旨，恭候懿旨簡放，硃筆填寫，如召見時業經承旨簡放有人，即由臣等照例繕寫諭旨呈遞。
召見、引見大臣，由慈禧太后垂簾；簡放重要缺額及差使，亦遵照懿旨進行，也就是說，本屬於皇帝的重要人事任命，仍牢牢由慈禧太后控制。這一時期，《上諭檔》記錄有軍機處每日所上的擬批和擬旨奏片，我們可擇一進行說明。光緒十三年四月十三日（1887年5月5日），軍機處奏片稱：
蒙發下折報，已奉硃批三件，其餘應請批示漢字折片十四件，分別繕擬批條呈進，恭候欽定，俟硃批發下後，欽遵辦理。其應行請旨折一件，擬於召見時請旨。是否有當，伏候聖裁。謹奏。光緒十三年四月十三日奉旨：依議。
當天，軍機處收到的奏摺、奏片17件，三件已直接由光緒帝批示，另外14件則由軍機處另寫籤條擬批，交慈禧太后審核後，由光緒帝用硃筆抄寫在奏摺上，然後發下。另有一件擬旨，則由軍機處在與光緒帝及慈禧太后見面時請示。可見，內、外大臣的奏摺，雖可由光緒帝硃批，但須呈送慈禧太后把關，然後發下；稍重要奏摺的處理意見，則仍交軍機大臣擬批或擬旨，呈送慈禧太后把關，擬批由光緒帝硃筆抄錄後發出，擬旨則直接發出。
自光緒十三年正月（1887年2月）開始，雖已宣布皇帝「親政」，但實際上卻重在「訓」：對光緒帝而言，是訓練理政；對慈禧太后而言，是訓導理政。而訓政的主要內容，都落實在奏摺批示及相應的上諭草擬上。
四、 從文書制度看歸政及其限度
光緒十四年（1888），朝中開始籌備皇帝於次年正月舉行的大婚，光緒帝大婚年齡為19歲（虛歲），已超過同治帝18歲完全親政的年齡。當年六月十九日（7月27日），慈禧太后下旨稱，訓政兩年以來，皇帝學業精進，大小國事也能措置合宜，待皇帝大婚之後，即行「歸政」。同日，光緒帝明發上諭，表示「重申前命，朕敢不祗遵慈訓，於一切幾務兢兢業業，盡心經理。」
結束訓政，實行歸政，首先要做的仍是明定章程，將皇帝、皇太后權力劃分明確。按照同治朝皇帝親政的先例，只需將一切政務「恢復舊制」，即按照咸豐帝及此前歷代清帝獨攬大政的做法即可。但這一恢復舊制的商議過程，奕又全程參與，並出謀劃策。最終，軍機處徵詢奕意見，擬定歸政後章程十六條，得到慈禧太后批准。十六條中，有一些為「歸復舊制」，有一些則為從權辦理。重要條款如下：
中、外臣工奏摺，應恭書皇上聖鑒，至呈遞請安折，仍應於皇太后、皇上前各遞一分。
內、外臣工摺奏已奉硃批之件，欽遵辦理，如有發下未經批示之件，由臣等分別繕擬批條呈進，恭候欽定。其應請旨辦理者，俟召見時請旨。
在京各衙門每日具奏摺件，擬請查照醇親王條奏，皇上批閱傳旨後，發交臣等另繕清單，恭呈皇太后慈覽。至內閣進呈本章及空名等本，擬請暫照現章辦理。
每日外省折報硃批發下後，查照醇親王條奏，由臣等摘錄事由及所奉批旨，另繕清單，恭呈皇太后慈覽。
簡放各缺，擬請於召見時請旨後，由臣等照例繕寫諭旨呈進，其簡放大員及各項要差，擬請查照醇親王條奏，由臣等請旨裁定後，皇上奏明皇太后，次日再降諭旨。
滿漢尚書侍郎缺出應升應署，及各省藩、臬缺出，擬請暫照現章，由臣等開單進呈，恭候簡用。
首條稱，除請安折之外，一般奏摺只書「皇上聖鑒」，也就是在名義上表明，奏摺的閱覽、批示權轉移到了皇帝手中。已奉硃批之件，欽遵辦理；未經批示之件，由軍機處分別繕擬批條呈進，恭候欽定；應請旨辦理的奏摺，於召見時請旨，這與以往軍機處辦事制度相符，基本算是歸復舊制。
可是，下面幾條就有深意了。
首先，在京各衙門每日具奏摺件，先由光緒帝批閱、傳旨，然後由軍機處另繕清單，交慈禧太后閱覽。外省奏摺，先由光緒帝批閱、下發，然後同樣由軍機處擇要摘錄事由，交慈禧太后閱覽。這表明，光緒帝掌握奏摺先閱、處置之權，但必須由慈禧太后事後監督。茅海建教授在《戊戌變法史事考》一書中，援引這兩項條款，並稱之為「事後報告制度」。雖然經硃批或擬旨處理過的奏摺已具備行政效力，慈禧太后通過事後監督也無法追回，但這種事後監督並非毫無意義。有事後監督這一程序懸諸頭頂，光緒帝處理奏摺，須時刻考慮慈禧太后，雖不致完全迎合她的傾向，卻也不可能放開手腳，完全按照自己的意見來處理朝政。有意思的是，這兩條意見都是「查照醇親王條奏」商議的結果。奕是這項制度的設計者。他設定這一事後監督的條款和程序，無疑因為他作為皇帝本生父的特殊身份，他努力打消慈禧太后的疑慮，預防可能出現的皇帝與皇太后的矛盾。
有關人事權的說明，稍微有些複雜：請旨簡放缺，是由軍機處根據光緒帝意見，繕寫諭旨呈進；而「簡放大員及各項要差」，則由軍機處請旨裁定，報慈禧太后批准，次日下發。也就是說，對於重要的職、差，慈禧太后有最後定奪的權力。這一條規定，同樣也是出自奕的建議。
清朝辦理政務的原則之一，即援引成法、先例，這些成法、先例一定程度上可視作處理重大事務的習慣法。在光緒十二年（1886）決定皇帝親政之時，軍機處及朝中大員可援引同治帝親政先例，將一切政務恢復舊例，醇親王不但上奏抗拒，而且授意光緒帝，請慈禧太后收回成命，繼續訓政；另又幾次鼓動軍機處、帝師、王公勛戚共同上奏，陳請慈禧太后繼續主持朝政。光緒十四年（1888），因皇帝大婚，皇太后不得不歸政之時，醇親王再次出面，與軍機處擬定章程，限制光緒帝權力，使之與同治帝的親政顯示出本質差別。
我們不妨詳細對照同治帝親政、光緒帝親政、歸政時有關奏摺處理和人事任命的重要條款，看看醇親王手訂章程對光緒帝造成哪些束縛。
比對同治帝親政條款、光緒帝親政與歸政條款，我們可以發現明顯的差異。其中，同治帝親政條款的「歸政」性質最為徹底，可謂恢復了軍國大事皆自聖裁的祖制，當然，在實際政治運作中，因垂簾聽政和軍機處擬批制度已運作十年有餘，難免對同治帝造成一些牽制。
而光緒十二年（1886）制定的親政條款，基本仍是以慈禧太后為主導——召見、引見有慈禧太后在場；人事任命由慈禧太后決定；簡單奏摺皆由光緒帝批示後，交慈禧太后過目，然後發下；稍微複雜的奏摺，都由軍機大臣擬批，呈光緒帝過目並最終由慈禧太后定奪。兩年後的歸政條款雖號稱「歸政」，然留有較為關鍵的「尾巴」：稍微重要的職位、差使，都由光緒帝請示慈禧太后，然後作出決定，對於較為程序化的各部尚書、侍郎缺出，以及各省藩臬缺出，按資、級應升、應署，先由軍機大臣根據慣例開單，然後由光緒帝決定簡用。
對於日常行政最為重要的奏摺，無論京內一般性奏摺，即不經過軍機處而由皇帝閱覽後交奏事處直接傳旨的簡單奏摺，還是其他硃批奏摺、須擬旨奏摺，都由軍機處在事後將奏摺及光緒帝的處理意見抄送慈禧太后，讓她進行事後監督和審查，並且，歸政條款並未對這種監督進行時間限定。這就意味著，慈禧太后若不主動要求，這種監督將一直持續下去。
當然，奕在一些形式上也贊成完全歸復舊制，他建議，「歸政後，中外臣工奏摺，自應照舊不書『皇太后聖鑒』字樣，至於請安折件，應於皇太后、皇帝前各遞一分」《呈謹將醇親王函擬親政事宜各條照抄恭呈慈覽單》（光緒十四年），軍機處錄副，03/5703/035。，並被軍機處接受，然而，這改變不了重大決策須請示慈禧太后的政務次序。
在光緒十二年（1886）、十四年（1888）擬定親政、歸政條款時，朝政本有兩次機會「歸復舊制」，即回復到同治帝親政及歷代清帝親裁大政的制度上去，然奕卻兩次出面阻礙，他的舉動看似不合理，實則有其作為皇帝本生父的良苦用心。我們不妨體會奕舉動背後的心態。二十五年前「辛酉政變」，包括兩位「世襲罔替」王公在內的贊襄政務大臣團體或被殺或被黜；兩年前的「甲申易樞」，他的兄長、為「同光中興」立下汗馬功勞的恭親王奕連同其軍機班底被全班罷黜，朝野震動。作為兩次政變的親歷者和受益者，奕對這些驚心動魄的結局肯定有不同於常人的體會，他比一般人更了解自己曾經的同盟者慈禧太后。他不得不再三或者過度考慮慈禧太后歸政懿旨背後的深意，不得不考慮如若真的接受歸政對光緒帝乃至整個醇親王府可能造成的嚴重後果，於是，才有違背祖制、懇請慈禧太后繼續訓政的舉措及此後限制光緒帝權力的制度設計，而這些制度設計中最重要的內容，就是對政務文書處理方式的規定。
五、 結語
咸豐帝去世後，清朝原有的由皇帝獨攬大權的局面不復存在，終清之世，再無前代清帝完全親裁大政的局面。這其中的關鍵，就是辛酉政變。辛酉政變前的一段時間，施行的是咸豐帝遺命的「贊襄政務大臣」制度，內外奏摺、大小國事，由八位政務大臣定奪後，交兩宮皇太后鈐圖確認，即具備法律效力。此時的奏摺，按慣例仍是先直抵禦前，由兩宮皇太后閱覽。然而，政務大臣掌握著每日所收奏摺的作者與數量，一旦重要奏摺有所留中或他們所擬奏摺批示及上諭未被通過，他們可通過「擱車」形式，強迫兩宮皇太后妥協。咸豐帝未對圖章的權力邊界進行說明，給贊襄政務大臣以模糊處理的空間。抹掉圖章背後代表的監督權，使得他們有可能超越清朝體制給予軍機處的許可權，甚至讓他們超越明代內閣首輔進而將自己樹立為明清兩朝制度高度防範的宰相權臣。這一「越權」舉措也註定成為贊襄政務大臣落敗的原因和主要「罪狀」。
起而代之的垂簾聽政及議政王軍機大臣輔佐制度不但維持兩宮皇太后所代表的皇權對奏摺的先閱權，而且授予她們對奏摺的指示及最後核定權。議政王軍機大臣退回到傳統制度為軍機處所劃定的權力界限之內，儘管他們的經驗、智慧與議政過程受到極大程度的肯定和依賴。在贊襄政務大臣、議政王軍機大臣兩種體制下，奏摺皆由大臣們代批，兩宮皇太后鈐圖確認，但兩種體制下鈐圖的自主性迥異，代表兩種體制有著質的區別。兩宮皇太后在政務處理程序中的決定作用，是垂簾聽政時期國政處理的最關鍵因素。同治帝親政後，政務程序「歸復舊制」，因十餘年政務的慣性，他對軍機處的依賴比以往清帝都要大。
待到光緒帝以幼年登基，垂簾聽政再次舉行，政務制度恢復到同治初年的垂簾聽政與軍機大臣輔政模式，雖有「甲申易樞」的人事劇變，奏摺處理模式並未有所改動。在光緒帝成年後，朝政本應再次「歸復舊制」，然因奕的堅持，先是創造君主親政同時皇太后訓政的特殊體制；當光緒帝大婚之後，又實行一種並不完全的「歸政」模式，使得光緒帝手中權力大打折扣，也為此後宮廷爭權和政局演變埋下了伏筆。在前一個模式里，皇帝僅具虛君的地位，奏摺處理、人事任命，都須由慈禧太后最終定奪；在後一個不完全的「歸政」體制中，光緒帝的奏摺處理，須由慈禧太后進行事後監督，重大人事任命，則須由慈禧太后複核方為有效。這些無疑使得皇帝須隨時揣摩慈禧太后的傾向和喜好，從而背負巨大壓力進行施政，並且不可避免地出現某種程度的關係扭曲。
在最後這一特殊體制形成的過程中，發揮最重要的作用的，是醇親王奕。從行政上而言，奕在甲申易樞後替代奕，成為參與軍機處謀事的幕後之人，擬定親政條款，他責無旁貸；從血緣上而言，奕是小皇帝的本生父，須時時提防慈禧太后對他的猜忌。光緒十五年（1889）正月，就在慈禧太后歸政當月，御史屠仁守上奏，建議外省密折、廷臣封奏仍書「皇太后聖鑒」字樣。慈禧太后為表明完全歸政的姿態，先是將屠開去御史，交部議處；隨後又將議處不力的吏部堂官及承辦司官進行懲處，並直接下令將屠革職，永不敘用。與此同時，河東河道總督吳大澂上奏，建議討論尊崇醇親王典禮之事。這無疑觸動了光緒帝、奕與慈禧太后之間最為敏感的神經。奏摺遞上後，上諭命抄錄奕早年《豫杜妄論奏》，打消朝野「妄進邪說」藉以梯榮的想法。宮廷關係的微妙和敏感，使得光緒帝、奕謹小慎微，在觸碰到三者關係之時，不免反應過度。奕不惜扭曲成法先例，先是讓慈禧太后訓政，後來又反對大婚後的光緒帝像同治帝及此前清帝那樣的完全親政，將慈禧太后對朝政的干預長期化。讓他沒想到的是，就是這種不按祖制的制度設計，導致後來高層權力和施政的扭曲，並最終激化了慈禧太后與光緒帝的矛盾。縱觀晚清史實變遷，我們可發現諸多政治事件的發生，固然與人物關係及各自性格有著關聯，而各種制度框架未嘗不是催化劑、助推劑，兩者在很多時候，表現出一種相互影響、互為因果的關係。
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