原標題：揭秘:蔡鍔督辦經界始末

居京時期的蔡鍔（前排左一）

督辦經界局事務，是蔡鍔居京期間擔任的重要職務之一。但在以往的蔡鍔研究中，對此卻往往以袁世凱藉此職務羈縻蔡鍔而一筆帶過。其實，在這個職務上，蔡鍔雖然僅工作了十個月，然而經過其艱苦努力，做出了不凡的業績，對中國的土地管理和改革進行了積極的探索，提供了寶貴的經驗。

一

辛亥革命後，清朝田賦魚鱗冊大量散失，田賦徵收果無憑據，十分混亂。北京政府為清理田賦，增加財政收入，遂於1913年秋在內務部設全國土地調查籌辦處，以測繪輿圖、清丈田畝為主，而以創學校、定圖例、齊尺度為次，並定各省辦理年限，以期次第圖功。不久又令裁撤。1914年，第一次世界大戰爆發，向恃借債得以維持的北京政府因而財政更處困難。為解決財政困難，山東巡按使蔡儒楷倡加賦之議，但卻遭到浙江巡按使屈映光的反對。而梁士詒則主張按前清稅務司長赫德光緒三十年之條陳，通過整頓地丁，增加田賦。此議得到大總統袁世凱的贊同。12月11日，袁世凱申令曰：「……前清時胡林翼之撫湖北，張之洞撫山西，皆以清理田畝為行政要務，良有以也。近畿旗地、莊田、衛所、馬廠以及各色地畝，名目尤多，往往私相販買，冊在地無，令甲虛懸，名禁實墾。加以河道之變遷，邊埴之開拓，有昔為膏腴而今成水沖沙壓者，有舊本澤藪山場而今藝稻粱者。更有契典隱詭過割不清，或種無糧之地，或納無地之糧。不為清理，必致病民病國。應先由京兆區域籌辦清丈，以次推行。著內務部、財政部會同酌定辦法呈候，特派丈員設局編製，先就各色地畝最為淆混之處妥為辦理，總期田制精審，民累蠲除，用符經訓釐訂經界實行仁政之意。」

內務部、財政部根據袁世凱之申令進行研究後，提出了舉辦經界之辦法，大旨以測量、清丈、登記為主，採取漸進主義，先從京兆地方試辦入手，並請於中央設立全國經界局，特任督辦主持局務。

然而，事好定，人難選。在經界局督辦的人選上，袁世凱卻頗費周章，直到1915年1月16日才下令：「特任蔡鍔督辦經界局事務。」其個中原由，當時報紙多有報道。《時事新報》說：

經界局經總統飭由內務、財政兩部籌備，趕於月內成立，蔡氏督辦已見明令。而蔡氏此次得任督辦之原因，系總統對於此席，初屬意於李經羲，嗣因李氏力辭不就，乃商之蔡，以蔡之學識經驗在政界中頗負盛名，且在滇省政績卓著，亦民國大員中不可多得之人才。又以經界局事屬創肇，造端宏大，非得精明穩練之大員督理其事，不易勝任愉快，且政局諸公對於此席以創始實難，多不肯擔任，而總統整理田賦之命令，期在必行，物色相當人材亦匪伊朝夕，故直至近日始有特任之明文也。

北京《愛國白話報》也說:

（經界局督辦）原擬令李仲軒（即李經羲）擔任，後以李氏固辭，乃有任命周學熙之說，而周氏又不肯就。總之，此事肩巨責重，人多趨避。其後大總統擬任蔡氏，特令財政總長與蔡氏接洽，蔡氏雖彼時未十分承諾，然為國勤勞，義有難卻，故始有昨日之命令雲。

根據《經界局暫行編製》，經界局直隸於大總統，掌管全國土地調查、測丈和登記事宜。1月22日，蔡鍔到職視事，籌辦處暫設前門內兵部街。

對於袁世凱舉辦經界，擔任過地方要員的蔡鍔也是贊同的，他認為，「近年以來，國家財力竭蹶，司農仰屋，補苴罅漏既窮於術，於根本改革之計畫漸見實行。整理田賦一事，遂為今日理財唯一之要政矣」。「此次申令主旨，及設局編製，雖以經界為標題，質言之，即為田賦清厘之張本。今日民邦肇造，國家領土，不可不絕對注意，為鞏奠苞桑之計畫，清理田地，一方面借測繪、調查，為調製軍用地圖之嚆矢，一方面又可為審判廳豫備登記之根基，而田因賦制，賦出於田，舉凡從前詭寄、侵欺、脫漏、包荒、冒墾等弊，皆可一洗而空。有人有土，有土有財，人民得租稅負擔之平均，而樂於義務，財政有不勞而理之實效，而驟進無形」。因而，對經界事務蔡鍔十分認真，工作起來雷厲風行。上任三天後，蔡鍔就呈文袁世凱，彙報其督辦經界的大體設想：「經界事宜，為現時之要政，國計民生，胥關重要。既經內、財兩部籌有大端辦法，鍔謹遵照批令切實辦理，依次進行。惟刻值設局之始，百端待理，而茲事體大，非討論精詳，不足以期完備而昭慎重。現擬就前幣制局暫設籌辦處，先行組織一經界評議委員會，由鍔徵集富於經驗，精於技術暨各機關主管人員為本會會員，按照部呈原擬辦法，逐節籌議。所有關於三角測量、地形測量應如何布置，清查、清丈、登記各事應如何設施，以及測丈隊班之編定，測丈人才之養成，各項計劃，均須詳加研求，俾臻妥協。至於局內日行事務，擬設一總務處，分司會計、文牘、庶務，遴員充任，以專職守，一面由鍔會商參謀、內務、財政各部陸續將經界局編製及經界行局編製詳慎擬訂，另案呈請鑒核，借規久遠。」

然而，對於籌辦經界辦法，也有不同意見。參政姚錫光、胡鈞等向參政院提出經界局辦法建議案，主張經界從試辦入手，人員由各部派員兼任，期限約為7年，費用約為三千萬。2月4日，參政院開會討論經界局辦法建議案時，蔡鍔登台發言：「惟原案所主張，多與現時情形不同：一、人員由各部派員兼任，此層不易辦到；二、經費原列之數萬不敷用，即儀器一項，已需六十餘萬元；三、清丈完竣，決非三數年所能竣事。」經蔡鍔解釋，多數參政認為蔡鍔意見合理，因而否決了姚錫光、胡鈞等人所提之經界局辦法建議案。

各方意見基本統一後，蔡鍔工作積極性更高了。他首先抓局機關內部建設，全局設總務、清丈二處，各處又下設若干科室，並陸續呈准周鍾岳、李曰垓為局秘書；殷承瓛為清丈處處長，王凱為第一科科長、袁家普為第二科科長、高霽為第三科科長、何澄一為第四科科長；范治煥為總務處處長，光雲錦為第一科主任、賓玉瓚為第二科主任、何鵬翔為第三科主任。

一時間，經界局兵強馬壯，生氣勃勃。同時，蔡鍔還虛心好學，拜能者為師。當他得知時任農商總長的張謇曾在南通辦理過測繪、清丈事宜且住在自家附近後，時常造訪張宅，向張謇請教經界之事。此時，楊度的老師王闓運受袁世凱之聘任國史館館長，兼任參議院參政，蔡鍔常前往拜訪，請教徙民實邊政策，王闓運認為蔡鍔「議尚可行，令其條陳各事，以備采覽」。

二

袁世凱頒發的委任狀

在任職後的幾個月，蔡鍔重點抓了以下工作：

一、組織經界評議委員會。為規劃經界事宜，蔡鍔親自擬定章程，遴選委員，並報呈袁世凱批准，於2月11日成立經界評議委員會，蔡鍔自任委員長，內務部職方司司長呂鑄擔任副委員長，范熙績、殷承瓛、林萬里、蔣方震、姚鴻法、賈士毅、曾鯤化、籍忠寅、周鍾岳、徐佛蘇、袁家普、曾繼梧、劉顯治等20多人擔任委員，專司評議關於經界事項。委員會委員分專任委員和兼任委員，兼任委員每星期集議一次，專任委員，則逐日到局，對於經界重要各端，分途起草交議，詳加討論，以求折衷至當。4月23日，蔡鍔主持召開評議委員會常會，研究討論了林萬里、賈士毅等提出的測量土地登記辦法，高霽、劉宣等所提地形測丈及側面量放方法，李蕃、潘協同等所提測量辦法及清丈進行計劃以及蔡鍔所提清丈開辦費用等議題，確定了實施辦法，為推動各地經界工作的開展創造條件。

二、舉辦經界講習堂。鑒於經界辦事人員非具有測繪知識及深明賦則者難以勝任，而中國此類人才又難以物色，蔡鍔籌設培養此項人才的機關，並親自起草章程，於京師設立經界講習堂，各省設立經界傳習所；講習堂經費由中央財政籌撥，傳習所經費由各省自行解決；學員須測繪、警察、工業等校畢業生，或與以上各校畢業相當程度者；學員名額為240人，傳習所名額為60名；學員以半年卒業，卒業後即分別等級，俾以相當位置。[8]經過積極籌備，經界講習堂第一期招生180名，於10月5日在經界局正式開班。蔡鍔親臨開學典禮，「頗極一時之盛」。

三、開展國內外調查。蔡鍔認為：「整理經界，事屬創舉，必採取各國經過之成規，庶借鏡有自，亦必周知內地服疇之習慣，斯措施有方。」因而，經界局一經成立，即陸續派殷承瓛赴朝鮮及東三省調查、唐豸赴安南及廣東、廣西調查；譚學夔赴印度、緬甸調查；周宏業赴日本及台灣調查。

四、組織經界講習會。蔡鍔認為，「中國辦理經界，事屬創舉，非切實講求，難期完善。」因此，為提高辦事人員的業務能力，蔡鍔「集合本局暨京兆經界行局所有在事人員，暨各機關有志研究經界者，組織經界講習會，以京兆經界行局坐辦衛興武為會長。講習之期暫定為三個月，每星期開會講習三次，遴選會中有專門學術者分類講演，期於各盡所長，悉心研究，以得一辦理經界最完善之模型為目的。」。

五、創設經界編譯所。蔡鍔以為，「各國辦理經界，早著成效」。為學習借鑒國外辦理經界的經驗，蔡鍔又於局內創設編譯所，以陳寅恪為所長，並聘請國外留學歸來的專家10餘人，專門編譯東西各國關於經界之圖籍，以資考鏡。

六、設立京兆經界行局。根據袁世凱和財政、內務部的要求，蔡鍔呈准於4月2日正式成立京兆經界行局，並呈准衛興武為該行局坐辦，同時指導京兆經界行局組建內設機構，分派專職人員，開展相關工作。6月，根據政事堂有關會議精神，蔡鍔又呈准在京兆的涿縣、良鄉兩縣試辦經界，兩年辦竣，然後逐漸推廣到全國。

七、籌設制器廠。為了統一各地清丈所用工具和儀器，蔡鍔還籌備制器廠，專門製造三角測量及地形測量法所用儀器，以為各地提供符合要求的測量工具和儀器。

八、籌辦農業銀行。蔡鍔認為，凡百政務，非財莫舉。東西各國無論辦何種事業，必有一經濟團體立於其後，其國內銀行林立，有所謂工業銀行、商業銀行、農業銀行及其他種種銀行，故取之不盡，用之不絕，而事業乃能成功，故上書袁世凱，提出欲正經界，必先辦農業銀行，以為舉辦經界之後盾，並建議農業銀行資本定為四千萬元，一千萬元由1915年度預算內官產項下撥充，其餘三千萬元則由各省公擔，以農業公債發行之。

九、組建經界審查委員會。為保護人民所有權起見，蔡鍔還主持制定《經界審查委員會條例》，規定各地組織地方官及地方紳士組織一經界審查委員會，審理實地調查是否正確，然後分別認定其所有權，有不服者，可訴之高等審查委員會。

在蔡鍔的領導下，經界局經過半年的努力，各項工作進展順利，成效初見。在此基礎上，蔡鍔組織先後編成《中國歷代經界紀要》、《各國經界紀要》、《經界法規草案》等三書，逐一進呈袁世凱。其中：《中國歷代經界紀要》凡四編十一章，「以田製為經，賦役為緯，而旁及其清丈之事實之手續與其條教」，記述了三代以降迄於清「歷代田制之變更沿革，與其核田墾田之大略、賦稅度支之約數」等，並附江蘇的崑山、南通、寶山三縣清丈和黑龍江墾荒與清丈之緣起、沿革、辦法等。《各國經界紀要》分別介紹日本、琉球、朝鮮、安南、法國、德國、美國辦理經界沿革、組織、計劃、經費等情況，並附九龍和關東租借地紀要。《經界法規草案》則包括有關經界的章程、規則草案40餘種，多為關於測丈地畝、釐正經界、整理田賦的規定，條文繁密，形成有系統的土地制度。

雖然蔡鍔領導的經界局在短短的數月取得了不凡的成績，但在具體工作的推進過程中，蔡鍔卻與財政、內務兩部矛盾不斷，主要問題一為官制。內務、財政兩部堅持經界局人員由各部派員兼任，而蔡鍔為工作起見，要求配備熟悉相關業務的專任人員，由於意見不一致，因而經界局正式官制一直未得批准。二為經費。全國舉辦經界工程浩大，時間漫長，花費巨大，據蔡鍔估算，所需費用在十一萬萬，但時值民窮財匱之秋，要籌措此項巨款殊非易事。因而蔡鍔曾向財政部建議，從驗契、鹽稅餘款、契稅、官有財產、黑地升科、照稅、方單費等七個方面來解決，而財政部和內務部對蔡鍔的建議則「不無窒礙難行之處」。此外，對於蔡鍔創辦農業銀行的建議，袁世凱也認為理由充分，籌款之辦法亦可行，令財政、農商兩部研究。但兩部研究後答覆說：現在正值庫款奇絀之秋，不能巧作無米之炊，所提組織農業銀行一件礙難贊同。對此，蔡鍔求助於袁世凱的支持，但袁世凱此時熱衷於籌辦帝制，對於經界事宜並不關心，在蔡鍔的有關呈文上批道：「經界一事，端緒紛繁，其職權所在，與財政、內務、農商各部均有關係，前令設局辦理，冀視財力所能及，逐漸設施。造端伊始，盡可酌揀員司、技士，著手進行。該局官制暫可毋庸訂定。至所擬《經界暫行條例》暨《經界行局條例》、《各省經界籌務處章程》、《經界審查委員會條例》各件，著一併交內務、財政、農商三部會核具復。」

這就意味著，蔡鍔與內務、財政兩部的矛盾已無從解決。既然如此，蔡鍔萌發退意，多次提出辭職。8月14日，籌安會成立，袁世凱帝制自為的野心暴露無遺，蔡鍔即秘密與梁啟超決計反袁，遂於11月以病請假離京。1916年7月，經界局被撤銷，未盡事宜歸於內務部辦理。此為後話。

三

由上可見，在當時情況下，蔡鍔主持的經界難有大的作為。儘管如此，蔡鍔經過短短的幾個月努力，為中國的土地管理和改革作出了積極的探索，提供了寶貴的經驗。其組織編寫的《中國歷代經界紀要》《各國經界紀要》和《經界法規草案》三書也為中國的土地管理和改革提供了珍貴的資料。對於《中國歷代經界紀要》《各國經界紀要》，當時有識者評價說：「二書者洵可為迷津之筏，暗室之燈也。有志清丈、田賦之士，不可不手持一冊，以供參考焉」，而《經界法規草案》則被譽為「洵土地行政之南針也」 。因而，《內務公報》1916至1918年連載了《中國歷代經界紀要》和《各國經界紀要》。

1927年，我國著名的民主革命家、愛國進步人士張難先任廣東省政府委員兼土地廳長時，「博搜（經界）中外載籍，遍訪專家。數月，始知此事非多事之秋所能辦，因辭職。」1928年，張難先調任湖北省政府委員兼財政廳長，繼續悉心尋訪經界文獻。

功夫不負有心人。張難先先後從曾在經界局工作過的黃夢松、潘梓清處陸續得到蔡鍔主持所編之《中國歷代經界紀要》《各國經界紀要》《經界法規草案》三書，即視之為「稀世瑰寶」，認為有此三書，「可以言土地行政矣」。是年12月，張難先將《中國歷代經界紀要》、《各國經界紀要》、《經界法規草案》編為《經界三書》，並親自作序後印翻印萬餘本，「每縣發五部，由縣長交回鄉正紳研究，以為異日清丈土地之預備」。河北、江蘇等省得知湖北印行《經界三書》，即紛紛向湖北索要。1929年廣東省財政廳發現《經界法規草案》後也認為，此書「內容條分縷析，燦然大備，誠土地行政之寶筏而一般講求國計民生者之津梁圭臬」。廣東省財政廳「為普及土地行政知識起見」，請商務印書館將此書翻印2000冊，每縣發8本，「藉資研究」。由此可見，蔡鍔主持編寫的《經界三書》對後世的影響之大。

(原載:《魏源文化》第3期)

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