政府理論重構：基於中國場景的研究——2018年公共管理研究綜述

對公共管理（公共行政）、政治學等相關學科來說，「基於中國場景」的知識推進成為學科發展越來越迫在眉睫的任務，同時也將是學科繼續保持生命力的關鍵。為此，我們將選擇這一學科的核心範疇「政府」，分析本年度公共管理學（包括政治學）學術共同體對這一範疇的反思和重構。政府理論重構不僅是自身理論的重組，也不只是對自身危機的自我救贖，更重要的是如何更好地回應我們所處的時代。新時代的到來不僅意味著經驗層面的新事實，意味著知識從業者的全面反思，也意味著新的理論建構的可能。

反思與批判，是知識從業者最重要的職業精神。但在過去很多年，面對數千年歷史的大國之浩蕩轉型，我們習慣了承認一些無須界定的概念、無須證明的前提、無須檢驗的假設，並將之直接用於中國場景。這導致筆者的邏輯和方法都沒問題，但建構的理論在一定程度上切割了經驗事實。特別是在政府、政治與治理研究領域，基於中國特色的發展路徑，政府運作的複雜性以及政治學、公共管理等相關學科的發展階段，這種切割顯得更為常見，而理論與事實之間縫隙的填補也變得更為迫切。

對公共管理（公共行政）、政治學等相關學科來說，「基於中國場景」的知識推進成為學科發展越來越迫在眉睫的任務，同時也將是學科繼續保持生命力的關鍵。為此，我們將選擇這一學科的核心範疇「政府」，分析本年度公共管理學（包括政治學）學術共同體對這一範疇的反思和重構，並以此作為對這一年來學科知識進展所做的梳理和總結。我們的主要觀點來自2018年11月在廣州中山大學召開的「首屆公共管理理論論壇」主要演講嘉賓發言，但並不僅僅局限於此。

討論基礎：政府類型與積極政府的再審視

對中國場景與知識的關聯性確認，首先要回到公共行政的「元理論」及其邏輯。在美國誕生的公共行政學科「元理論」是在現代工業文明以及兩黨輪替政治背景下，回應政府組織公共行政實踐問題而建構的，並以此形成學科建立的基本話語基礎。管理主義與憲政主義構成美國公共行政二元價值導向的「元理論」，相互交織，存在張力，循環前行。

顯然，在中國語境下，公共行政知識生產也要回應和跟進中國獨特社會轉型過程提出的「大問題」（孫柏瑛），要反映中國政治、社會制度結構下的應然與實然的政府治理過程本質特徵，並逐步積累原創性的理論文本。其一，對建基於政黨國家結構中的行政管理體制構成以及運行（如職能配置、部門設置、決策與執行）過程呈現的權力關係進行梳理分析，系統描述本土公共行政的圖式。其二，加強對中國特有行政制度，如小組政治、屬地管理、垂直管理、專項治理（項目制）的深度研究及制度評價。其三，概括中層概念及其體制機制邏輯的分析成果，如注意力分配、壓力型體制、行政發包、政策變通等，探索本土現實行政過程與目標結果實現機制，並形成與西方經驗的理論對話。其四，從紮根研究中不斷概念化經驗研究的現象和案例，展示本土治理模式。以上這些都是具有「中國場景」的問題。

其次，如果以政府理論作為公共行政學知識生產的核心，我們發現，基於不同的假設和政府扮演的不同角色，形成了不同的政府理論。特別在關於「好政府」的思考中，我們建構了不同的政府類型（燕繼榮）。比如，政府是公意和公益的體現者或引領者；是中立的裁判者；是強權意志的統治者；是追求私利的理性經濟人等等。這種爭論形成了不同的理論營壘，並使得政府概念分成了兩個派別：一邊是「消極政府」「小政府」「有限政府」「守夜人政府」「民主政府」，另一邊是「積極政府」「大政府」「全能政府」「發展型政府」「統治型政府」「威權政府」和「極權政府」。

但是，這兩大派真的如此涇渭分明嗎？如果站在後發國家立場為中國政府提供辯護，或者說要基於中國的實踐而創新政府理論的話，需要明確如下幾點（燕繼榮）：第一，哲學層面的討論所形成的自由主義政府理論作為一種基本理論，在經受無政府主義、馬克思主義、社群主義質疑和挑戰的過程表明，政府創新的核心不是要不要政府的問題，而是什麼是政府應堅守的「利益」。第二，今天佔主導地位的政府理論主要是基於國內視角，依據國家與社會關係的假設而形成的。這種理論如果有不適應之處，那主要源於國際競爭視角的缺位。全球化背景下國家與國家的競爭關係有時超越了國內視角，在國際競爭的舞台上，政府的作用和作為自然被顯現。第三，中國的實踐經驗證明了政府賦權是必要的，但政府無所限制或限制不力也可能造成傷害。

最後，中國政府的類型佔主導性的顯然是「積極政府」，對這一政府角色及其職能必須重新理解，我們必須從中國邏輯理解中國政府（徐勇）。「積極政府」相對於「消極政府」而言，通常指政府作為積極的行動者在社會發展過程中扮演的角色。積極政府是中國自有公共治理以來的角色定位。在漫長的歷史時期，中國政府一直履行著與西方政府所不同的重要職能，即興辦公共工程的職能，而這也正是西方國家政府所不具備的特點和優勢所在。

這一職能的重要性同時也表明，只有將事實置於產生事實的歷史場景下，根據中國自身的事實邏輯，才能準確理解中國政府角色，並給予合理的定位（徐勇）。中國需要積極政府，需要的是能夠有所節制的積極政府；需要的是合理邊界的積極政府；需要的是廉潔的積極政府；需要的是能夠造福於民的積極政府；需要的是能夠為社會保留自主空間塑造出積極公民的積極政府。

政府邊界：公共服務與轉變職能作為驅動中國改革的「戰略工具」

繼續沿著政府類型討論，則必須對政府職能，或者說什麼是公共服務進行深入分析。眾多研究都未能準確表達「公共服務」的內涵，導致這一認知迷茫的深層次原因是忽略了公共服務的語境性。公共服務的語境塑造了公共服務內涵的多變性和複雜性（姜曉萍）。公共服務在中國的情景語境可通過政策文本和學術文獻進行考察。其中，政策文本中的公共服務有三個不同時段的語境，分別是：2002—2005年的轉變政府職能語境，2006—2011年的服務型政府建設語境和保障改善民生語境，2012—2018年的國家治理（社會治理）語境。

基於這一語境考察，對「到底什麼是公共服務」必須把握兩點（姜曉萍）：第一，從公共性把握公共服務的本質屬性。其中，實現公共利益是公共服務公共性的價值維度；滿足公共需求是公共服務公共性的功能維度；運用公共權力、制定公共政策、配置公共資源是公共服務公共性的過程維度；共享社會福利是公共服務公共性的結果維度。第二，從「過程—結果」二維框架把握公共服務的形式屬性。基於過程維度，公共服務可理解為實現公共利益、滿足公共需求、運用公共權力、制定公共政策、配置公共資源和共享社會福利的過程。此時，公共服務的形式屬性可以呈現為行為、活動、過程等。基於結果維度，公共服務可理解為實現公共利益、滿足公共需求、運用公共權力、制定公共政策、配置公共資源和共享社會福利的結果。此時，公共服務的形式屬性可呈現為產品、服務、責任、職能、福利等。

同時，我們必須意識到，在中國，政府職能轉變不僅僅是政府職能發生變化，更重要的是它是驅動改革和國家再構建的「戰略工具」（孔繁斌）。在中國歷史社會環境下構建現代國家，面臨著一些壓力，形成的是壓縮型的發展模式：既需要通過積極調整國家任務結構，響應市場化、工業化、社會化和全球風險的壓力；又要改造治理體系，從而改善政府提供公共服務的能力，增強治理的有效性。因此，政府以持續的職能轉變為中軸推進了治理變革。這種政府職能轉變存在「職能轉變—公共政策調整」和「職能轉變—機構改革」兩種場域。前者在消解全能政府的同時推進了治理結構現代化，後者引發了行政機構的服務化革命。因此，對中國來說，政府職能轉變是一個改革事件，但也是一個現代性知識事件（孔繁斌）。它對學科提出的知識挑戰是：對這一事件，我們的研究是否觸及了有效的因果關係解釋？更重要的是，我們能對下一步的國家治理變革進行預測嗎？

中國治理：體制韌性與

黨在公共管理中的作用

以上的討論著重於理論層面。那麼，在更真實的經驗中，以政府為軸心的中國治理有哪些特質呢？

首先，中華人民共和國成立以來，中國治理傳統的韌性和活力是毋庸置疑的，也一直得以延續和發展。這清晰地體現在中華人民共和國成立之初毛澤東同志對蘇聯模式的深刻反思與系統改造，20世紀70年代初地方分權與地方工業的興起，改革開放以來的地方分權、財政包干制與地方競爭，以及各種政府間責任狀和目標責任制的盛行。

從根本上說，中國治理與西方國家的顯著不同都源於一個組織結構的差異（周黎安）：前者的央地關係是一個權威組織內部的上下級關係，而後者是一種契約上的對等關係，地方自治是基本原則，地方政府與中央政府之間並不包含權力統攝關係。以此為出發點，可以從縱向的央地關係和橫向的地方競爭兩個視角解析中國治理的傳統特徵、組織邏輯以及演化。

改革開放以來，地方幹部圍繞著地區經濟發展而相互競爭，官場競爭驅動了地區間企業的市場競爭。而轄區企業在市場上競爭的績效又影響了地方幹部的命運，正是這種「官場+市場」的雙層市場驅動模式為中國經濟的高速增長奠定了極為重要的制度基礎（周黎安）。「官場+市場」塑造了地區經濟發展戰略、產業政策與增長路徑的多樣性及地區間的學習效應。但是，過去40年中國經濟增長模式面臨的一些問題，比如經濟增長的粗放性、環境污染、教育醫療與社會保障投入不足、地方債務等問題，都是由於官場競爭邏輯和市場競爭邏輯之間還未完全相容。

其次，必須重視政黨在公共管理中的作用。黨政分開和黨政合一的政府體制背後涉及的是社會主義國家特有的黨政關係問題，而兩者的出發點都是為了加強和改善黨的領導（竺乾威）。黨的領導包含著黨對政府的領導，這一領導通過什麼方式體現出來？組織結構形式當然重要，但更重要的是領導權的配置。黨的領導是通過行使權力得以實現的，這一權力由領導權和治理權兩部分構成。馬克思主義國家理論認為國家權力行使兩種職能，即政治職能和社會管理職能。黨的領導權主要表現在行使政治統治職能上，這一職能的行使旨在維護政權的穩定和社會的秩序，而治理權涉及的社會管理職能主要是與老百姓生活直接相關的公共服務和公共產品的提供。這一治理權不僅可以由政府來行使，也可以由社會的其他組織一起來行使。

最後，黨治與法治是中國治國理政的兩個要素與方式（陳明明）。黨的十八大以來，黨在立法執法過程中的積極能動作用日益突顯，例如強調黨對國家立法的主導，對政府執法的監督，對公正獨立司法的支持，對全民守法的示範。如果認識到中國政治的內在邏輯和規定性，黨的這些積極作用並不難理解。對於在一黨執政體制下謀求長期執政的政黨而言，尤其是在資源動員和分配上承受壓力的情況下，以黨權的軸心地位來強化中央權威，以黨權的鞏固擴張來拓展改革空間，以黨權的集中統一來打破利益分割，以黨權的合法運用來支持法律秩序，可能是黨治國家在特定歷史時期內走向現代法治國家的必經階段。

治理變革：以人民為中心

和集成式治理創新

在政府的變革維度，以公共服務組織（主要是政府）為基本分析單位的政府中心主義，是全球公共管理理論與實踐的普遍特徵。這一治理邏輯帶來了公共服務組織成本高企、公共服務供給有效性不足等一系列問題。黨的十九大提出「以人民為中心」的發展理念，為求解這一公共管理的全球性難題提供了可能的中國方案，即「以人民為中心」的公共管理。「以人民為中心」的公共管理是指，在資源有限的前提下，公共服務以民眾需求作為設計、供給的核心標準，通過民眾與公共服務組織的共同生產，最大限度地實現公共服務供給與民眾真實需求相匹配。而「最多跑一次」改革則為實現「以人民為中心」的公共管理提供了經驗。

地方治理及其匾額從來都是中國場景中的重要現象，其不僅本身具有意義，更重要的是在試點式發展路徑中，也具有觀察國家治理的意義。近年來，地方政府創新出現了新特點，即從點片式創新向集成式創新的轉變（景躍進）。「點片式創新」是指治理過程中某一環節或某一界面的創新，一般是在解決特定問題方面提供有效工具。「集成式創新」是指從鄉村治理全域出發，通盤考量各種治理要素和治理工具。這種方式將「點片式創新」成果整合起來，形成總體性的治理創新格局。

這一特質的出現意味著地方創新不但要解決當地的實際問題，而且要從全國樣板的角度來考慮問題，從而在一定程度上超越了地方政治的邏輯。集成式創新也因而有一個潛在目標，即爭取得到上面肯定，使自身經驗成為普遍政策的構成要素，為其他地方提供參考樣板。在一定程度上，集成式創新體現了頂層設計和基層探索之間的新的動態平衡。

再次，在中國的現實行政場景之中，「風險—公共性」相伴相生（朱正威）。風險社會理論為當代中國社會圖景的描述增添了新的話語，更為未來政府治理變革提供了新的解碼思路。第一，從複雜信息中尋找最佳證據的治理思維日益興起，正逐漸推動政策過程尤其是決策模式的變革。第二，社會風險正作為一種動力機制推動著現代政府的組織變革與流程再造。以問題為導向、以職能為主線的方式對整體性政府的建設貢獻了來自風險治理的方案與智慧。第三，大數據、人工智慧與「互聯網+」等技術進步，為社會風險的預防、化解提供了更多工具選擇，進一步為政府治理變革中技術與政治的關係拓展了討論空間。第四，超越公平與效率間的鐘擺，達成「公平—效率—風險」多維度的目標平衡，也應該成為未來政府在價值理性層面的核心考量。

總結

綜合以上討論可以發現，政府理論重構不僅是自身理論的重組，也不只是對自身危機的自我救贖，更重要的是如何更好地回應我們所處的時代。一方面，時代深深嵌入在中國場景中，因而其有關政府的知識特質以及知識生產的特質都可能是非常精妙而特別的；另一方面，現代性的政府知識體系雖然現在尚可運作，但總有其終結的一天。在此過渡時期，我們更需要整理政府理論，使得那些在某種經驗中或者現代性體系中被我們忽略的、排斥的，乃至一無所知的相關內容，以新的邏輯整合進政府研究的知識體系內。

因此，我們確實可以說，新時代的到來不僅意味著經驗層面的新事實，意味著知識從業者的全面反思，也意味著新的理論建構的可能。

（作者單位：中山大學政治與公共事務管理學院）

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