郭建龍：北宋改革之殤——派系政爭與冗官難題

原標題：郭建龍：北宋改革之殤——派系政爭與冗官難題

一場財政思想辯論

熙寧元年（公元1068年），一場本該發生在現代議會上的激烈辯論出現在了神宗的朝堂上。辯論的雙方是兩個翰林學士司馬光和王安石。

這一年，京師汴州接連發生地震，冀州一帶出現了黃河決口，而河朔也發生了巨大的旱災。為了救災，政府花了不少錢，官員請求神宗在例行的南郊典禮中不要再頒發賞賜。按照規矩，典禮中皇帝應該給他的功臣們賞賜金帛財物。

宋神宗覺得有些過意不去，請三位學士王珪、王安石和司馬光前來商量。

三人中，學士承旨王珪資格最老，性格溫和，人們譏笑他平生只會做三件事：「取聖旨」「領聖旨」「已得聖旨」，是「三旨相公」。面對皇帝時，王珪果然適時地保持了沉默。

而翰林兼侍讀學士司馬光則贊同提議，認為為了救災，需要節省其他開支。

這時，翰林學士兼侍講王安石卻把話題引向另一個方向，於是這次討論變成了財政思想的大辯論。

王安石認為，國用不足不是財政緊縮的理由，政府的正常開支不應該縮減。錢不夠用，政府就應該積極理財，增加財政收入。

司馬光則嘲笑對手：所謂的善於理財，不過是政府從民間搜刮的理由而已。

王安石不同意，認為善於理財並不是要從民間搜刮。其實，聰明的官員不需要增加民間稅率，也可以達到增加財政收入的目的，做到國用充足。

司馬光繼續反駁：天下哪有這種道理？就產出了這麼多的財物，不在政府手中，就在民間。所謂不剝奪民間財物，依靠理財生錢，只不過是漢代桑弘羊使用過的花招罷了。

雙方你來我往，爭議不已。我們現在已經無法還原爭論的現場，而從《宋史》保留下的材料看，司馬光的觀點更有說服力。

但事實上，王安石的觀點更能打動人。皇帝最後打了圓場，宣布作為個人，他贊成司馬光的提法；但是作為皇帝，姑且按照王安石的意見去做。皇帝的態度已經預示了司馬光和王安石的命運。

熙寧變法

在這件事之前和之後，王安石與皇帝都有過密切的交流，他系統地向皇帝講述了變法思想。爭論過後的第二年，王安石擔任參知政事，啟動了歷史上最有名的熙寧變法。

自從慶曆三年（公元1043年）范仲淹的慶曆新政失敗後，人們就對於下一次改革如何進行議論紛紛。

范仲淹改革的突破口是整頓官僚隊伍。通過整頓官僚和軍隊，減少財政開支，這種方法是保守的。自從他失敗之後，人們意識到裁減官僚已經不現實了。

宋神宗繼位後，將理財放在了最為優先的位置上。最初，他仍然採取傳統思路，命令翰林學士司馬光制定政策，以慶曆二年（也就是慶曆新政的前一年）為標準來壓縮朝廷開支。但司馬光研究了幾天，承認這個工作不是短期能夠完成的。他對皇帝說：「國用不足，在用度大奢，賞賜不節，宗室繁多，官職冗濫，軍旅不精。必須陛下與兩府大臣及三司官吏，深思救弊之術，磨以歲月，庶幾有效，非愚臣一朝一夕所能裁減。」

當司馬光等堅守傳統的官員承認無法驟然完成使命時，恰好有另一個人跳出來，宣布他有妙法能夠讓帝國財政起死回生，也就難怪宋神宗偏向於此人了。當王安石掌權時，宋代的改革就進入了下一個階段：從節省財政開支，變為增加財政收入。

王安石並不是一個典型的理財專家，而是一個懷有夢想，又缺乏實務經驗的人。他自始至終相信，在幫助政府增加財政收入的同時，可以發展民間經濟。

王安石曾經向宋仁宗遞交過萬言書，詳述了他的改革思想，然而宋仁宗並沒有重視他的提議。到了神宗時期，年輕的皇帝急於扭轉財政的頹勢，王安石無所畏懼的性格恰好與皇帝的期望不謀而合。

從熙寧二年（公元1069年）起，王安石推出了一系列的變法條文。主線只有一個：加強中央集權，利用政府的力量來指導和參與經濟運營，搞活經濟，從而獲得更大的財政收入。

這個主線的唯一問題是：只要政府參與了具體的經濟運營，整個市場的效率必然降低，從而造成經濟的衰退。至於政府的財政增收，這的確可以做到，但這是以民間的損失為代價的。在王安石看來，這是一個把餅做大的變革，但實際上卻是一場分餅大戰，政府分得多了，民間必然分得少。只有理解了這一點，才能從更深層次上理解熙寧變法的失敗。

改革對於官制的衝擊

這場變法之所以對未來影響深遠，還在於王安石在集權過程中對於官制的破壞。

在熙寧變法之前，朝廷集中了一批優秀的大臣，比如歐陽修、韓琦、富弼、司馬光、「三蘇」等人，但這些人大都不認同王安石的變法。

司馬光是典型的保守派，反對新法最甚。雖然他提不出立即見效的方法，但他極力反對新法，認為精減政府機構、減稅才是王道。

司馬光和王安石在爭鬥中都表現得很極端，為了讓對方下台，不惜把反對者徹底打趴下。宋朝的官斗愈演愈烈，已經不再以是非為標準，變成了純粹的拉幫結派。

而蘇軾等人的想法更為現實。蘇軾一方面看到了王安石的大部分主張不可行，另一方面看到了有一些具體的改革措施是不錯的，同時，他不贊成激烈的官斗。在所有宋朝官僚中，蘇軾的見解和姿態一直高人一籌。但王安石不分青紅皂白地將這一派的人士也一併打倒了。

在打倒了這兩派之後，王安石必須另外選擇一批官員來執行他的改革，但是，隨著正直大臣的紛紛離職，他能選擇的只有一批「無所謂東西」的鑽營之徒。這些人雖缺乏成熟的政治主張，卻不缺乏自我意識，很快就學會利用新法為自己牟利，這就更加敗壞了新法，加速了變法的失敗。

另外，王安石的集權主張讓這些人更加容易利用手中的權力，使得權力缺乏制約。這個問題一直持續到北宋終了。

從具體的條文上來講，變法的大部分內容都在以前的歷史中出現過，並非他的原創。

王安石制定的均輸法，是為了節省政府的運輸能力，允許主管官員（發運使）更靈活地處置稅收，比如將大米賣掉換成土特產，土特產的重量更輕，也就節省了運輸能力。

這個做法出現在漢武帝時期，由著名的理財大臣桑弘羊提出。在漢代，這一做法就已經出現了問題：由於發運使權力太大，攪亂了市場，因此產生了囤積居奇、強買強賣等各種不法行為。

青苗法也是一項前人的制度，不過王安石將它的規模擴大了。所謂青苗法，是政府給農民發放青苗貸款的法律。當地里還是青苗時，可能是農民最缺錢的時刻，因為這時候他們可能已經把去年的存糧都吃完了，可是今年的糧食還沒有下來，青苗還沒有熟。有的農民甚至把留種子的那點糧食都吃掉了，連地都種不下去。這時官府如果出面，拿出錢來將錢貸給農民，等糧食熟了再讓農民還回來，這樣，官府可以獲得一部分利息，而農民也不至於餓死。這個想法看上去是很不錯的。

改革失敗的根本原因

可是，很不錯的想法在執行的時候卻必然失敗。為什麼？因為官僚效率的低下和粗暴。

從理論上分析，這個做法的確可行，但實行起來，如果中央政府不強行推動，各地政府就懶得理睬，不了了之。中央政府要想推動，就必須下達指標強行推進，如果官員完不成指標，就要受到懲罰。可是，一旦下達了額度指標，每年必須貸出去多少，收入利息多少，這個額度就必然被濫用。本來可能一百戶農民只有五戶需要貸款，但官僚系統的低效率卻無法找到真正需要的這五戶，反而抓到了另外的人，強行把錢貸給不需要的人，好趕快完成指標。到最後，地方政府執行青苗法就變成了強制貸款、強行收租，把額度指標完成了事。

這就像現在部分地區的GDP攀比，或者財政攀比一樣，最終的成本都轉嫁到了民間，而借貸的效率反而愈加低下。這也可以看出，變法的本質不是發展經濟，而是增加財政收入。

同樣的問題還出現在市易法上。政府想建立一個叫作市易務的機構，利用這個官方的交易平台來平抑物價，這樣的做法在理論上是完善的。只有到了現代，人們進行過社會主義實踐，才意識到其中的漏洞：官方主導的流通市場必定是一個「剪刀差」橫生、低買高拋的好地方，最終會成為官僚企業和關係戶大賺其錢的地方，不僅不會降低市場的波動性，反而會增加不確定性。

為了降低軍事開支，王安石還訂立了保甲、保馬和將兵之法。這些法律要求裁撤不合格的軍隊，同時在民間建立保甲組織，相當於是民兵資源，定期進行軍事訓練。由於民兵是不花政府錢的，可以降低財政壓力。另外，軍馬以前是官方養殖，也要把軍馬放到農戶家裡去養，減少官方成本。但是，北宋時期由於職業分工的發展，農民搞軍事訓練不僅不會有效果，反而耽誤了種田，可謂勞民傷財。

開封府有人為了逃避保甲，不惜斷指自殘。知府韓維上奏談到這事，王安石卻認為，這是士大夫針對他的陰謀，就算有這種事情，也說明有愚民被士大夫們挑動了，政府不應該因為有一兩件這種事就放棄變法。

王安石制定的政策，並非毫無可取之處，若干法律如果慢慢地實行，而不是一下子打包推出，是可以取得一定的成效的。

比如農田水利法，政府的確應該承擔一定的公共工程，解決灌溉等農業發展的基本需要。中國歷史上，治水的名臣輩出，經驗豐富，但是這項法律必須在地方層面上落實，各個地方有水利需求，才會有效果。如果以運動的方式來做的話，必然會因徵調了太多的勞力，而對民間形成干擾。

另一個可能有好處的法律叫方田均稅法。如果執行得當，對於政府和民間也都有好處。由於宋代的土地佔有存在著嚴重的不公，加之許多本該納稅的人逃避了納稅義務，讓稅收負擔向著窮人集中。通過重新丈量和登記土地，可以讓稅收更加平均。

但是，除非像北魏那樣存在大片荒地進行重新規劃，如果像宋代這樣，所有的土地都已經被人佔了，那麼不管怎麼調查，總會有遺漏的土地。所以，執政者一定要清楚，完全調查清楚是不可能的，必須考慮調查成本和民間承受程度，適可而止。

而王安石希望進行一次全面的丈量，還設計了一個新的單位叫作方（一百萬平方步），將土地重新劃為五等，重新釐定稅收，有著明顯的加稅意圖。

這項規模浩大的工程執行時，民間的敵意終於越來越深，人們擔心清查過土地之後，稅收會加重。隨著各地的抵制和惡評，這項法律最終被擱置。經過清查的土地已經達到了二百四十八萬四千三百四十九頃，約佔當時耕地面積的三分之一。

在王安石的改革中，最令人感到可惜的法律是免役法。在所有的法律中，免役法是最可能成功的一項。由於宋代有著繁重的勞役，已經給人們的正常生活造成了嚴重的影響，特別是衙前和里正這兩個差事，可以使人傾家蕩產。

王安石制定這項法律，是想讓人們繳納一定的錢，獲得免役，再用免役錢去僱傭勞役。這符合當時的需求，進行職業的分工和細化。從執行的情況來看，由於把戶籍分成了五等，按照財富輸錢，也將主要的出錢方鎖定在了富人身上。最窮的人不需要納稅，而中間戶也獲得了足夠的利益。

根據杭州知府蘇軾的觀察，杭州的三等戶人家一般八年一個輪迴，出差役兩年，再休息六年。如果按照免役法的規定出錢免役，那麼每年需要出三四千，八年合計約三萬錢左右。如果不免役，必須服役的話，那麼兩年的服役費用約為七萬多。即便不算時間成本，僅僅從金錢上衡量，免役法也給他們帶來了巨大的利益。

但隨著兩派爭鬥的升級，不管是王安石的改革派，還是司馬光的保守派，都已經不單單站在政策本身的角度看問題。變法之爭演變成了黨爭。

王安石下台後，新上台的司馬光不顧大量的反對聲，將免役法廢除。變法留下的僅有的正面成果也消失了。

王安石拜相之後，宋仁宗時期積累下來的一群名臣被一一拿下。呂公著、韓維、歐陽修、文彥博、富弼、韓琦、司馬光、范鎮，都被不遺餘力地排擠，御史劉述、劉琦、錢、孫昌齡、王子韶、程顥、張戩、陳襄、陳薦、謝景溫、楊繪、劉摯和諫官范純仁、李常、孫覺、胡宗愈等也都因為反對王安石的變法而離任。

而王安石的黨人卻只有呂惠卿、蔡確、章惇等少數人，這些人都經過了黨爭的訓練。宋代的朝廷規矩也出現了極大的變化，人們在朝堂上斗個你死我活，拋棄了一切原則。

熙寧七年，在兩位太后的要挾下，宋神宗罷免了王安石的宰相。但熙寧九年，又重新啟任他擔任宰相，直到一年後，再次罷免。

即便王安石離開朝堂，他的政策也沒有被廢除，此時朝廷已經沒有人能夠主持撥亂反正，也沒有人能夠將他的新法堅持到底。更重要的是，他的新法雖然給民間帶來了混亂，卻實實在在地增加了財政收入。

根據記載，熙寧六年，官方通過青苗法一項的收入大約為二百九十二萬貫利息。免役錢也是一個能夠帶來實實在在收入的項目，熙寧九年的數據顯示，該年免役收入為一千零四十一萬貫，買役支出僅為六百四十九萬貫，兩者的差額就是政府的收入，約為三百九十三萬貫。市易法的收入每年不到百萬貫。

除了這三項法令之外，其餘的政策對財政的貢獻微不足道。但這些錢大體上可以緩解一部分的財政壓力。

元豐改制

王安石下台之後，宋神宗的改革卻並沒有停止。王安石主持的是增加政府財政收入的理財改革，但神宗卻探索了另一條路：節省資金、提高行政效率的官僚改革。

元豐三年（公元1080年），宋神宗在王安石黨徒蔡確的幫助下，推出了著名的「元豐改制」，對於冗官問題做出調整。

在王安石變法的過程中，吏治問題已經十分嚴重。中央的法令在地方執行時總是失效或者變味；而官僚機構的重疊、牽制增多，皇帝無法進行有效的統治。

元豐改制的目的就是裁撤冗餘機構，合併事權，提高效率。為了達到這個目的，皇帝整理了唐代的行政文件《唐六典》，對官制重新進行頂層設計，試圖重建三省六部制的結構，將多餘的官僚機構去掉，將政府管轄的事務重新裝入六部的框架里。中央的權力又回歸到宰相的手裡。

而對財政機關而言，最主要的改革就是宋初形成的三司使權力下降，財政權力重新回歸戶部，由戶部統一領導。

許多省、台、寺、監的臨時性官員要麼被裁撤，要麼歸併到正規的系統之中。為了避免官員任用過濫，中央還將官員納入到一個二十五等的官階，便於升遷和發放俸祿。

這次改革是朝代中期的皇帝提高行政效率、減少官僚干擾的一次嘗試。但從實行初期，就帶了極大的混亂。時間一長，各種冗官重新出現，依附在改革後的官場上。到了宋徽宗時代，已經看不到改革帶來的任何效果了。

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