反思互金監管的三種模式，P2P到底該如何管？

編者按：對於從事金融創新的創業者來說，在整頓之前只能在無法可依的狀態下摸索前行，在刀尖上行走；事後的整頓又往往將這些創業者送入監獄。

來源丨原文發表於《探索與爭鳴》2018年第10期

作者丨彭冰，系北京大學法學院教授

金融創新可以分為兩類，一類是在傳統金融領域，或者是由傳統金融機構發展出來的金融創新，例如銀行信貸資產證券化，不過是一種新類型的證券融資方式；另一類則是在傳統金融領域之外，由非金融機構發展出來的金融創新，例如由食客俱樂部發展起來的大萊卡（Diners Club），從傳統的賒購方式發展為現在盛行的銀行信用卡。

前者可以稱之為「傳統型金融創新」，後者可以稱之為「空白型金融創新」，因為是在金融領域之外發展起來的。

就監管者而言，對「空白型金融創新」監管顯然要難於對「傳統型金融創新」的監管。

首先，「空白型金融創新」發生在傳統的金融領域之外，由非金融機構發起，金融監管者很難發現，也很難清楚界定其是否具有金融屬性從而需要監管。

其次，即使發現了「空白型金融創新」，金融監管者採取何種方式監管也是一個令人頭疼的問題。一棍子打死，顯然是在束縛金融市場的發展；一味放任，又可能引發金融風險；即使納入監管視野，也很難套用既有的監管方式——金融創新迫使監管者也必須創新金融監管方式。

互聯網金融就是屬於「空白型金融創新」之一種，是技術進步帶來的金融創新，用現在更為時尚的「金融科技」來稱呼它也許更為合適。

互聯網及其相關信息技術的發展，對人類的日常生活產生了巨大影響。就目前來看，互聯網及其相關信息技術對金融的影響表現在兩個方面：一是人們的溝通成本大幅度下降，互聯網成為金融銷售的重要渠道；二是人類在互聯網上的活動，留下了大量的信息和數據痕迹，成為分析人類行為的重要依據和來源，大數據對不同人群的風險分析水平大幅度提高。

迄今為止，互聯網金融的重大發展也體現為：由於信息傳遞和溝通成本的降低，網路支付（所謂第三方支付）和金融產品的網路銷售（互聯網資管等）迅速發展；由於風險分析能力的提升，投資型眾籌成為一種可行的新融資渠道（包括P2P網貸peer-to-peer lending和股權眾籌）。

由於互聯網金融是在傳統金融領域和傳統金融機構之外發展起來的，如何監管互聯網金融成為一個令監管者困惑的問題。從中國的實踐來看，對互聯網金融，監管者採取了三種不同的監管態度，帶來了不同的問題。

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互聯網金融的三種監管模式

1、創新型監管模式

對於網路支付，監管者也走過一段彎路——曾經討論過是否需要針對以Q幣為代表的「虛擬貨幣」專門立法，最終，監管者認識到大多數所謂「虛擬貨幣」不過是網路小額支付手段。2010年，中國人民銀行發布《非金融機構支付服務管理辦法》，宣布對網路支付、預付卡、銀行卡收單等支付服務進行監管。任何非金融機構從事上述支付服務業務，必須獲得《支付業務許可證》，成為支付機構。同時，必須接受相應的監管，包括了備付金存管等監管要求。

可以看到，對於網路支付這種金融創新，監管者採取了兩個關鍵步驟：

第一是設置了一種新的行政許可——支付業務許可，此前銀行等金融機構從事支付業務，並不需要獲得特別的支付許可。這麼做，顯然是因為監管者清楚認識到了支付結算業務具有金融屬性，從事該業務的機構儘管不是金融機構，也必須被納入金融監管範圍。

第二是採取了與新業務模式相配合的監管模式，主要是針對新業務模式可能帶來的風險（挪用客戶備付金），強調了備付金必須存管在商業銀行、支付機構不得挪用、備付金也不屬於支付機構自有財產等監管要求。這些都是針對非金融機構從事支付結算業務所可能蘊含的風險而特別設計的監管規則，此前銀行從事支付結算業務並沒有備付金存管的要求。

此後，原保監會對於在互聯網時代出現的網路互助保險也採取了類似做法。一方面，原保監會在2016年底宣布對以網路互助計劃形式非法從事保險業務的機構開展專項整治，另一方，原保監會在2016年6月就批准了三張相互保險牌照，允許三家相互保險社籌建。其中信美相互和眾惠相互都是以網路為展業的主要渠道，信美相互更是由螞蟻金服牽頭髮起設立。

這顯然是因為保險監管機構認識到互聯網便利了人們的組織和溝通，將人們組織起來進行保險互助的成本大幅度降低，使得網路互助保險可能成為新的業務類型。

這種模式可以稱之為：創新型監管模式。然而，此種模式的運作也有相當的困難和成本。創新型監管模式，首先需要清楚地判斷新業務模式的金融屬性，還需要仔細研究新模式蘊含的風險。更為困難的是設置新行政許可。

按照《行政許可法》的要求，只有法律和行政法規才能創設新的行政許可。但在中國目前，立法和修法都是極為困難和消耗時間的事情，根本不能滿足金融創新的發展速度。

以網路支付為例，中國人民銀行在《非金融機構支付服務管理辦法》中創設的支付業務許可，其實就缺乏上位法的支持（中國迄今為止並沒有頒布《支付法》），只能由國務院批准。

2、嚴格禁止模式

在新一屆政府下，國務院極力推行簡政放權的改革措施，行政許可只許減少不許增加，這使得在2012年之後創新監管的道路變得更為難行。金融監管者很難再通過創設新的金融許可，將「空白型金融創新」納入創新型監管模式，只得採取嚴格禁止的監管模式，比較典型的就是股權眾籌。

股權眾籌是以股權的形式通過網路直接向公眾募集小額資金。按照《證券法》第10條的規定，公開發行證券，必須符合法定條件，經過法定機構核准。

股權眾籌既然面向公眾募集資金，顯然必須符合該條規定，報經中國證監會核准。但在中國證監會現有監管模式下，只有股票公開發行核准程序和公司債券公開發行核准程序，並沒有針對股權眾籌的特定條件和合適程序。

不過，如果中國證監會有意，在法定授權範圍內，即使不創設新的行政許可，也可以為股權眾籌設置一條新的核准路徑。中國證監會也一度曾經做過這樣的考慮，設置了8個所謂的股權眾籌試點。但隨著2015年股災的來臨，監管從嚴，股權眾籌的試點工作也被放棄。此前在《證券法》修訂中設置股權眾籌豁免的努力，據說也被放棄。

因此，股權眾籌在中國就面臨嚴格禁止的局面：在中國只能存在私募發行的網路股權眾籌，但這種模式被證監會禁止自稱為「股權眾籌」，只能叫做「互聯網非公開股權融資」。任何在中國自稱股權眾籌的平台，要麼在實際上從事非法證券發行活動，要麼就構成了虛假宣傳——實際上不過是利用互聯網進行了私募股權融資。

3、運動型治理模式

嚴格禁止模式顯然壓抑了金融創新，不利於金融發展。P2P網貸的發展和現在面臨的風險整治，就代表了另一種監管模式——運動型監管模式。

P2P網貸是出借人和借款人通過互聯網平台直接發生相互借貸關係，網路平台在其中一開始只是扮演信息中介的角色。2007年，以拍拍貸、宜信為代表的P2P網貸平台開始在中國出現。但因為這些借貸發生在個人和個人之間或者個人和企業之間，屬於民間借貸範疇，網路平台從事的信息中介業務也不屬於傳統的金融業務，平台更不是金融機構，所以P2P網貸並未被納入金融監管者的視野。

從新聞來看，金融監管者第一次對P2P表態是在2014年4月份——中國銀監會的相關官員在討論非法集資時涉及到P2P網貸，為其劃定了四條紅線。

從2007年至2016年8月，在將近9年時間裡，P2P網貸在中國的發展沒有受到任何監管。雖然從2014年開始，監管者開始屢屢提到P2P網貸的紅線、底線，但也沒有任何明確的規則出台。

這導致P2P網貸在中國經歷了野蠻的增長：據估算，至2016年底，中國P2P網貸的規模已經達到了1萬億元人民幣，網路平台已經超過了3000家。P2P網貸平台的業務模式也從信息中介轉為了信用中介，平台為發生在其上的借貸提供各種擔保支持。信用中介當然蘊含了巨大的信用風險，更何況還無人監管。

隨著e租寶等P2P網貸相繼爆發風險，金融監管者也開始採取了風險應對措施。在2015年8月剛剛發布《關於促進互聯網金融健康發展的指導意見》沒多久，2016年4月，國務院辦公廳就牽頭髮布了《互聯網金融風險專項整治工作實施方案》，銀監會也緊隨其後發布了《P2P網路借貸風險專項整治工作實施方案》，而直至2016年8月份，銀監會才發布了《網貸信息中介機構監督管理暫行辦法》，為P2P網貸設立了規則。

因為規則頒佈於P2P網貸風險爆發的期間，所以採取了嚴格的糾偏措施——堅持網貸平台純粹信息中介的定位，設置了網貸平台不得從事的13項行為禁令，限制了網路借貸的額度，擴充了網貸平台的信息披露要求。這導致現存的絕大多數網貸平台並不能符合規則要求，這也使得規則的實施期間一拖再拖，至今兩年還沒有完全落地。

在此期間，一方面是經濟下行使得信用風險增加，另一方面是規則執行的預期使得網貸平台業務難以進一步擴展，在發展中消化風險既然難以實現，就只能在風險整治中進行供給側改革——2018年上半年網貸平台出現了批量倒閉浪潮，公安也抓捕了一大批P2P網貸平台的創始人和高管。

可以看出，運動型治理模式的特徵是對於金融創新一開始沒人管，放縱其野蠻生長，等其蘊含的風險開始爆發，則展開集中清理整治活動。本來常規化的金融監管工作在這裡表現為「運動式」的風險整治活動。

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反思

與運動型治理模式相對應的就是常規型治理模式，即目前一直在日常生活中正常運作的金融監管體系。運動型治理模式的發生彰顯了常規型治理模式的失靈和無效。以P2P網貸為例，常規型治理模式就對它無能為力。

首先，P2P是通過網貸平台發生的民間借貸，民間借貸不歸金融監管部門監管，網貸平台作為信息中介，似乎也不屬於傳統的金融服務業務。這種借貸信息中介服務是否具有金融性質，是否需要納入金融監管視野，顯然不僅僅是一個理論問題，也是監管部門面臨的實際問題——監管部門必須及時做出判斷。顯然，從實踐來看，監管部門的這一判斷來得太晚：從2007年P2P網貸平台出現，直到2015年，各部委才聯合發文予以確認。

其次，即使納入監管，在中國金融分業監管體系下，屬於哪個金融監管機構監管，也是讓人犯愁的事情。P2P網貸在理論上被視為投資型眾籌的一種，美國就將其納入美國證監會的管轄範圍。中國則直到2015年，《關於促進互聯網健康發展的指導意見》才明確P2P網貸歸銀監會監管。

然而即使明確了監管部門，如何設置監管規則也困難重重。國務院明確不允許設立新的行政許可，監管規則對於網貸平台只能採取由地方政府備案的方式。為了將備案演化為隱性許可，備案條件也只能搞得極為複雜，落實時間一拖再拖。然而地方監管如何應對網路借貸的無遠弗屆？

可以想見未來規則的執行仍然障礙叢生。但就是在常規型監管猶豫不決思量再三的時間裡，P2P網貸在野蠻生長中蘊含了大量的風險，在經濟下行期終於集中爆發，金融監管者不得不展開了風險整治運動。

就目前來看，即使將分業的金融監管者合併為一，也並不能完全解決「空白型金融創新」的監管難題。解決這一問題的核心，在於金融監管者應當採取積極進取的態度，主動評估市場上出現的各類創新商業模式，對其中創新業務是否具有金融屬性積極進行判斷，而不是放任其野蠻生長。例如，最近媒體上瘋傳從事房屋租賃業務的自如也在從事金融業務，這一說法是否屬實，金融監管者就應當積極進行調查研究，及時作出回應。

此外，積極運用大數據等信息技術，也能及時發現市場上潛伏的風險因素。面對「科技金融」的迅速發展，監管者也應當積極運用科技手段，實現「科技監管」。

反思互聯網金融的三種監管模式，表面看來嚴格禁止模式好像最為遵守法律，但實際上這種模式最為僵化，是保守不思進取的典型，也是常規型監管模式中最令人不滿意的地方。嚴格禁止模式沒有風險，迎合了官僚體制趨避風險的偏好，但其壓抑了金融創新，導致了股權眾籌在中國死氣沉沉的局面。

運動型治理模式有其一定的合理性，看起來既滿足了金融創新的需求，也通過風險整治處理了風險，但其代價是巨大的。因為往往在風險爆發之後，才展開風險整頓，在整頓之前，投資者、消費者都可能承受了巨大的風險損失。

對於從事金融創新的創業者來說，在整頓之前只能在無法可依的狀態下摸索前行，在刀尖上行走；事後的整頓又往往將這些創業者送入監獄。這會嚴重損耗我們這個社會最稀缺的資源——創新型人才。

總體而言，在監管互聯網金融的三種模式中，第一種創新型監管模式最為合適。從現實來看，適用該模式的網路支付也在中國發展最為平穩迅速。然而該模式並沒有得到廣泛運用，其實是因為監管者被禁止設立新的行政許可束縛了手腳。

減少政府的許可權力，是正確的改革方向，但萬萬不可將其變成僵硬的教條：有些許可是不必要的，但也有些許可是必要的，尤其在金融監管領域。

來源丨原文發表於《探索與爭鳴》2018年第10期

作者丨彭冰，系北京大學法學院教授

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