「報銷難，難於上青天」 科研人員的這些心頭之痛如何解？

今年，關於科技誠信、人才評價、項目評審的新政頻出，7月，國務院又印發了《關於優化科研管理提升科研績效若干措施的通知》（國發[2018]25號）。這些新政，為推進科技領域「放管服」改革，做出了頂層設計。頂層設計明確後，制定具體的方案抓落實則成為今後一段時間的主要任務，解決報銷難就是其中的一個重點。

經費使用難、報銷難

一段時間裡，「申請預算必須未卜先知」「項目經費只能用於物不能用於人」「有錢難花，花錢難報」「長江學者能解決世界性難題，解決不了科研經費報銷的問題」「報銷難，難於上青天」等成了科研人員心頭之痛。各種媒體也反映了科研經費使用存在的問題，如採用編製虛假預算、虛假髮票沖賬，編製虛假賬目等手段轉移項目經費；在課題經費中，列支職工食堂餐卡充值費；在專項研究項目中，列支無關人員會議費、考察費；在「科技創新」項目中，列支家庭和個人電話費、私家車保險費和汽車油料費等。仔細分析各種聲音和現象，可以發現主要是針對財政撥款科研經費，對橫向課題經費鮮有發難，焦點則集中在經費使用難和報銷難。糾其原因，主要有以下幾個方面。

政策規定嚴。為規範科研經費管理，國家主管部門出台了大量的制度、規定，各部門、各單位也制定了許多辦法、細則。這些規章制度不僅數量多、範圍寬、要求嚴，涉及的內容更是廣泛，特別是除了科研製度外，還有許多行政性制度也要遵守，如預算編製、政府採購、公務卡、會議費、差旅費、固定資產、公務用車等。這不僅使科研人員弄不懂，財務人員也經常說不清。

操作程序多。規定不僅嚴，且每一項規定還都有固定的操作程序。如此多的規定和不同的程序組合在一起就是一個「龍門陣」，辦一件事就要闖很多關。開會要審批，出差有標準，設備要政府採購。編製預算有三年規劃、績效指標、分項支出預算、預算執行進度等；出差事前審批、買機票政府採購、住宿費要提供明細清單等；刷公務卡買機票不能代課題組其他人員購票；體現科研勞動價值分別要涉及工資、績效、勞務費。

項目差異大。科研規律最大的規律就是沒有規律。科學研究是對未知世界的探索，不同的項目其研究方法、步驟各不相同，即使同樣是人文社會科學研究，不同的學科之間差異也非常大，科研經費的使用管理必然各不相同。嚴格的規定和程序面對不同的科研項目經費使用，必然存在不適應的現象。

財務責任重。一個時期以來，國家加強了對科研經費的監督檢查，除了財務檢查，還有審計監督，巡視中財務管理也是一項重要內容。不管什麼原因，只要經費查出問題，最後往往都成了財務人員的責任。由於科學研究的多樣性，財務人員對科研經費支出的真實性、經濟業務的真實性沒有辦法審核，只能從程序上防範，以至於「鞋帶越系越緊」，更加重了「報銷難」現象。

誠信制度缺失。科研人員認為財務制度「繁瑣、苛刻」的一個重要表現就是「像看賊一般看著科研人員」，認為這是對科研人員最大的不信任、不尊重。之所以如此，是由於長期以來忽視了誠信制度建設。將個別科研人員弄虛作假的後果普遍化，一人生病大家吃藥，增加了管理成本。

改進科研管理模式和經費使用制度

解決科研經費報銷難，深化改革、提高報銷效率肯定是正確的，但科研經費使用難、報銷難，表面上是經費問題、服務問題，根本原因是科研管理模式和經費使用制度問題。解決報銷難須從完善科研管理模式和改革科研經費使用制度入手，既要從程序上、服務上找不足，更要從源頭上、從制度規定上採取措施，須兩方面同時改進，才能得到良好效果。

簡化制度規定。簡政放權最重要的措施就是減少、簡化制度規定。幾十個規章制度怎麼落實，對科研和財務人員而言，都是很大的負擔，有必要集中、簡化。可以考慮將科研經費涉及的各種制度規定包括預算編製、政府採購、績效工資、公務卡、設備採購、會議費、差旅費等統一簡化，分類歸集為一個或幾個科研經費管理辦法。簡化科研經費使用管理，如探索彈性預算、自主採購、加大績效、差旅費全包乾等，最大程度地減少制度性阻礙。

明確適用範圍。目前，科研經費來源多元化，國家財政支持方式也有多種類型，即使中央財政科技計劃也分為五類，如果不加區別地簡政放權、簡化制度，不僅不能解決報銷難，反而會增加新的混亂。「管理部門和科研人員對科研經費的用途存在根本的分歧，這是根本原因。」深化改革的各種政策措施須明確對象、範圍，要讓管理部門和科研人員、讓科研人員和財務人員在共識的平台上對話，最大程度地減少政策性阻礙，否則，管理部門和科研人員仍然會各說各話。

調整支持方式。對科研經費抱怨最多的就是見物不見人、沒有體現科研價值、限制勞務費。特別是人文社會科學研究，最活躍的要素是人，其研究對象、方法、手段都離不開社會和人，研究經費很多都要用於支付人的勞動報酬。科研價值重在成果，經費管理應努力減少過程干預，著重與成果獎勵掛鉤，與績效工資和勞務費掛鉤，從見物不見人向人物並重轉變，以充分調動科研人員積極性，減少經費使用難和報銷難的程序性阻礙。

改變管理理念。落實中央關於科技領域「放管服」政策的關鍵還是人，解決經費使用難、報銷難的關鍵也是人。科研單位要切實負起經費使用組織領導責任，經辦人員要了解掌握一定的規章制度，財務人員要提高服務保障能力，紀律部門要圍繞成果搞監督。要打通各部門人員的思想認識，建立完善的誠信監督體系，實行財務助理制度，讓專業人干專業事，減少管理上的風險性阻礙。

創造良好的財務工作環境

解決科研經費使用難、報銷難，不僅要從政策上、技術上想辦法，也要為財務工作創造良好的環境。

不要讓財務人員成為眾矢之的。科研經費報銷難既是服務問題又是管理問題，既有技術問題又有政策問題，不能一聽報銷難，就認為是會計人員「管、卡、懶」。不管是政府主管部門、科技主管部門、科研機構，要切實負起領導責任、管理責任、改革責任，既要引領科研發展，也要為身處工作一線的財務人員排憂解難。

監督檢查不能局限原有規章制度。不管政府審計還是紀律建設，不管是外部檢查還是內部監督，要著眼科研發展，多從改革創新找不足，從促進科研發展排除障礙。

不要把技術部門變成紀律部門。會計人員的職責是會計核算、會計監督，要在會計核算的範圍內發揮監督職能作用。會計監督是監督執紀「四種形態」第一種形態之前的一種形態，要明確區別會計監督與監督執紀的性質。

警惕科研經費的浪費和流失。優化科研經費管理，一定要與優化科研成果考核評價相結合，切實調動科研人員積極性，攻堅克難，多出高水平成果，為實現經濟高質量發展、建設世界科技強國作出更大貢獻。

（作者單位：中國社會科學院財務基建計劃局）

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