劉作奎：歐洲保護主義的興起及其對「一帶一路」建設的影響

歐洲保護主義的興起，直接影響到中歐關係的健康發展以及「一帶一路」倡議的順利實施。考察當前歐洲保護主義興起的背景，掌握歐洲對「一帶一路」倡議實行保護主義的動因和舉措，對中國在歐洲順利推進「一帶一路」具有重要意義。

歐債危機爆發10年來，歐洲持續動蕩，相反，包括中國在內的新興經濟體快速發展，危機不斷疊加所造成的發展模式危機，令歐洲蔓延著較濃的悲觀情緒。在內外因素交互作用下，歐洲保護主義走上前台，並主要體現為三個維度：政治上，政策保守化，奉行民族主義和本土主義；經濟上，對市場、產品、技術等過分保護；文化上，強調意識形態差異和其他文化的威脅。

自歐債危機爆發以來，歐洲持續受到各種危機衝擊，傳統的主流政黨無法為本國選民提供一個富足、安全、穩定的生活環境，民粹主義政黨在歐洲多個國家崛起。民粹主義政黨迎合民眾的訴求，承諾以改善民眾生活質量為主要出發點，宣稱是「真正」代表人民利益的政黨。它們通過議會選舉進入政府，挑戰傳統左/右翼政黨的執政路線。疑歐或反歐盟、反建制、保守主義和民族主義成為其主要政策取向。歐洲大部分左翼和右翼的民粹主義政黨，對目前經濟全球化的看法總體都傾向於負面。

近年來，歐洲主流政黨承擔的政壇穩定器角色遭遇挑戰，歐洲政治的「極化」趨勢比較明顯，尤其是極右翼勢力表現突出，與歐洲所謂傳統的主流政治或建制主義顯得格格不入，難以調和。極右翼政黨的立場是多元的，在不同的歐洲國家會有不同的表現，但本土主義、排外主義、福利沙文主義和種族主義是極右翼最為強調的觀點。

老齡化問題一直是整個歐洲社會保守和僵化的主要因素，與保護主義同樣聯繫緊密。老齡化國家喜歡選擇更多的風險規避措施，老齡化選民也成為政治生態保守化的一支推動力量，他們通常會支持國家採取新的保護性安排政策來維護自身利益。這成為歐洲政治生態普遍保守化的重要土壤。

保護主義興起導致歐洲對具體倡議或行動採取特殊保護政策。「一帶一路」倡議提出至今，恰逢歐洲危機頻發、社會保守心態濃重、出台保護措施最密集的時期，其不可避免地成為歐洲保護主義的目標。同時，由於近幾年中國在歐洲投資迅速增長、經濟活動增多、影響力日益增強，歐洲輿論場興起中國要「買空」歐洲的擔憂，擔心中國的介入威脅歐洲核心技術、產業以及生活方式。這些擔憂主要體現在規則、國際秩序、財政和產業利益等方面。

中國官方宣布將中東歐16國全部納入「一帶一路」沿線國家並通過「16 1合作」平台積極推動它們參與歐亞大陸的互聯互通。歐盟擔心這樣的開放性合作方式可能令歐盟的規則失控，因此歐盟官員一再強調，中國的計劃必須遵照歐盟的規則、標準或計劃來執行。歐盟堅持其泛歐交通網路規劃在推進中東歐基礎設施建設中的主導作用，密切關注來自中國的倡議和舉動可能對歐盟既有規則安排的不利影響。

歐洲是現有國際多邊政治和經濟秩序的積極支持者，並希望中國也能成為現有秩序的維護者。「一帶一路」倡議令部分歐洲人錯誤認為，中國在另起爐灶，從國際秩序的維護者變成革命者。有歐洲學者認為，中國逐漸有能力建立不同於西方偏好的秩序和規則，這也正是「一帶一路」倡議提出的重要背景。也有歐洲學者認為，「一帶一路」是中國的地緣政治戰略，勢必要改寫舊的國際秩序版圖和規則。

中國陸續使用各種金融投資工具保持對歐洲的投入，這使歐盟擔憂「一帶一路」倡議實施的財政可持續性。歐洲輿論炒作「債權帝國主義」，這給中國增加了談判的砝碼並可以用它們來迫使借款政府將債務換成股本，從而擴大中國在該國的影響力, 使越來越多的國家陷入「債務奴役陷阱」。

隨著「一帶一路」倡議的出台，中國在歐的重大基建、能源、產能合作等項目的投資大都被冠以「一帶一路」項目，無形之中在歐洲輿論場中強化了「一帶一路」的戰略性。歐盟也日益擔心「一帶一路」建設通過投資強化中國在歐洲關鍵產業的存在。

基於上述擔憂，歐盟和一些歐洲國家對「一帶一路」倡議從規則和實踐上採取了保護主義政策，具體措施包括以下幾個方面。

第一， 對中國搞投資安全審查，強化市場保護。

歐洲大國，特別是德國對於關鍵技術流失、數據保護以及中國國有企業對其高科技企業併購的警惕性逐漸上升，以國家戰略和公共安全為由，加強對本國市場的保護。歐盟與成員國之間尚無相互協調的外資審查機制，各成員國外資審查的適用範圍不一。鑒於此，歐盟委員會主席容克2017年9月提議，成員國應積極加強協調，在歐洲範圍內建立一個類似於美國外資投資委員會（CFIUS）的機制。

第二， 不承認中國的完全市場經濟地位，進一步夯實歐洲貿易防禦工具。

保護主義興起成為歐盟不承認中國市場經濟地位的一個重要背景。中歐貿易具有較好的互補性，但歐盟一直指責中歐之間貿易逆差過大、對歐盟相關產業發展不利並威脅到就業問題。歐盟機構認為，中國的國家干預和扶持企業的發展模式讓歐洲企業無法公平地同中國企業競爭。由此，歐盟在WTO框架下自立新規，自設框架，為保護自身市場，給未來中歐經貿合作設綱設限。

第三， 加強對中國貸款支持的基建項目的防範力度。

基建是「一帶一路」建設在歐洲增長最快的領域之一。中國在中歐和巴爾幹地區的基建項目快速增長，引發了歐盟的警覺和不安，後者加大了對基建項目的審查力度，用歐盟規則進行限制。

當前，歐洲保護主義情緒正濃，結構性矛盾短期內不會徹底緩解，政治生態的保守化仍會持續一段時間，保守主義力量甚至可能呈增長態勢。受歐洲保護主義抬頭和國際大環境影響，歐盟對華態度大致會表現出兩種姿態。一方面，要求中國開放市場准入、保護知識產權、改變所謂「市場扭曲」、遵守國際規則，對「一帶一路」倡議的防範、警惕和控制的心態明顯。另一方面，承認中歐在維護多邊主義、推進全球治理、深化貿易合作、妥善應對一些地區問題和全球問題方面有共同利益，對中國市場的合作訴求依然強烈。

受歐洲對華政策的兩面性影響，未來中歐在「一帶一路」倡議下的合作仍面臨一些問題和挑戰，但中長期有望得到改善。在保護主義氛圍漸濃的情況下，歐盟機構和某些大國質疑「一帶一路」建設的情況還將持續存在。中歐在「一帶一路」倡議下的政策溝通障礙未來將增多。「一帶一路」倡議與歐洲規則和實踐之爭將會更加明顯，歐洲大國或歐盟機構會繼續將自身的規則和實踐作為保護牆，加大對歐盟共同市場和共同利益的保護。歐盟將會持續推進投資安全審查制度建設，並在歐盟層面形成有效的對華投資審查機制。受貿易保護主義影響，中歐貿易糾紛將持續。歐盟對華反傾銷調查的數量不會減少，根據實際利益需要，在具體領域的「雙反」力度或將加大。

但從中長期看，情況未必十分悲觀。歐洲國家仍有較強的動力吸引外部投資，分享新興經濟體的發展機遇。隨著「一帶一路」項目在歐洲投資漸多，中國企業更加熟悉當地營商環境，承擔起更多社會責任並積極解決就業問題，歐洲民眾對「一帶一路」的感知會發生相應變化，對該倡議的建設性意義會有更加客觀的認識。因此，未來歐盟在細化安全投資審查機制規定和規範的同時，也會尋求市場保護與開放之間的平衡。

從歐洲對「一帶一路」倡議的政策看，中歐之間的競合關係是常態。雙方對五通領域合作的規則、執行方式、彼此收益等方面的認識仍存在差異和分歧，爭奪互聯互通領域規則話語權等競爭仍將在一定範圍內存在。與此同時，中歐之間在五通領域仍有加強合作的意願和訴求，也有更大的合作潛力和動力。客觀地看，歐洲所倡導的互聯互通與「一帶一路」既具備基本理念上的共識，也具備合作對接的現實基礎。從中長期來看，合作而非對抗符合雙方的共同利益。歐盟通過互聯互通來推進共同大市場建設和一體化經驗可以為「一帶一路」倡議所借鑒，「一帶一路」倡議實施五年來已構建國內和亞歐大陸合作網路，取得了豐富成果，也積累了豐富經驗，有助於歐亞互聯互通的落地實施。中歐雙方的互聯互通倡議均旨在促進經濟要素有序自由流動、資源高效配置和市場深度融合。中歐雙方可以將此理念上升為共識並加以推廣。在互聯互通的執行方式上，「共商、共建、共享」的中國方式和「基於規則、可持續性」的歐洲方式可以在沿線不同國家因地制宜，求同存異。

（作者單位：中國社會科學院歐洲研究所。《國際問題研究》2018年第6期。中國社會科學網 陳茜/摘）

喜歡這篇文章嗎？立刻分享出去讓更多人知道吧！