不搞一刀切，清理規範銀行異地非持牌經營設一年過渡期

為進一步規範銀行業金融機構異地非持牌經營行為，維護金融市場秩序、防範金融風險，12月29日，銀保監會發布了《關於規範銀行業金融機構異地非持牌機構的指導意見》（下稱《指導意見》）。

銀保監會有關部門負責人表示，《指導意見》自印發之日起生效，並對存量異地非持牌機構的整改安排了一年的過渡期。對於一年內完成整改確有困難的，經法人監管機構同意，整改時限可適當後延。

國家金融與發展實驗室副主任曾剛表示，《指導意見》的發布有利於中小銀行專註主業、回歸本源，深耕本地市場，提高服務實體經濟質效；完善金融機構治理與操作風險管理體系；降低區域風險和系統性風險，減少市場不合理的波動性；《指導意見》的「新老劃斷、有序實施」，充分考慮了對市場可能的影響，是為利好。

一年過渡期，可適當後延

具體來看，《指導意見》共十三條，主要包括基本原則、規範要求、過渡期要求等方面內容。第一條明確了規範銀行業金融機構異地非持牌機構應當遵循「堅守定位、風險為本、分類施策、新老劃斷」的基本原則；第二條至第七條明確了《指導意見》規範的範圍，異地非持牌機構的定義、分類，並按照實質重於形式原則，根據風險外溢程度與風險管理需求的不同對異地經營性非持牌機構與異地非經營性非持牌機構分別提出規範要求；第八條至第十條明確了整改完成後所在地監管機構承擔異地持牌機構的主體監管責任，法人監管機構承擔非經營性機構的監管職責，並要求監管機構加強監管聯動；第十一條至第十三條對過渡期的監管要求進行了規定。

《指導意見》強調，銀行開展各類經營活動，必須持有金融許可證。異地非持牌機構清理規範後，對於異地持牌機構，《指導意見》重申所在地監管機構的主體監管責任，法人監管機構在法人監管整體框架內對其依法監管。對於非經營性機構，明確法人監管機構的主體監管責任，同時賦予所在地監管機構監管約談、下達監管意見書、監管通報、現場檢查、行政處罰等監管權力。

過渡期如何安排？《指導意見》十二條顯示，過渡期內，對於存量經營性機構申請持牌的，在2018年與2019年年度機構發展規劃外，銀行業金融機構可向法人監管機構提交批量持牌申請。法人監管機構應當在充分徵求所在地監管機構意見後確定可申請持牌的機構名單，並發送所在地監管機構，按照相關行政許可規定辦理籌建或開業等准入程序。對於存量經營性機構併入當地分支行或予以撤銷的，在未整改到位前，應當確保業務規模與從業人員只減不增，並做好員工安置等工作，積極做好風險防範工作。對於未向所在地監管機構報告的存量非經營性機構，應當於本意見發布之日起兩個月內完成相關報告工作。

銀保監會有關部門負責人表示，對異地非持牌機構的規範不搞「一刀切」，給予充分的過渡期，允許銀行業金融機構在過渡期內有計劃、分步驟整改。對存量異地非持牌機構的整改安排了一年的過渡期。對於一年內完成整改確有困難的，經法人監管機構同意，整改時限可適當後延。

「具體來看，首先，按照新老劃斷原則，允許存量異地非持牌機構在過渡期內有計劃整改，新設異地機構嚴格履行行政審批程序或報告義務。其次，強調銀行業金融機構作為經營主體在過渡期內對異地非持牌機構的主體管理責任。再次，明確銀保監會相關機構監管部門應當做好統籌指導，並要求加強條線的信息共享與監管聯動，做好過渡期的風險防範。最後，明確過渡期內的監管職責，法人監管機構在法人監管框架內承擔主體監管責任，所在地監管機構承擔屬地監管責任。」

分類施策

《指導意見》將異地非持牌機構劃分為異地經營性非持牌機構與異地非經營性非持牌機構，並根據風險外溢程度與風險管理需求的不同分別提出規範要求。

對於經營性機構，《指導意見》要求，銀行業金融機構按照《中資商業銀行專營機構監管指引》（銀監發〔2012〕59號）相關要求，根據實質重於形式原則，對符合持牌要求的，按照行政許可程序申領專營機構或專營機構分支機構金融許可證；對不符合持牌要求的，將其併入當地分支行管理或予以撤銷。在堅守定位、風險為本的原則下，《指導意見》規定除經國務院銀行業監督管理機構批准外，銀行業金融機構不得在當地無分支機構的地區設立專營機構及其分支機構。

對於境內非經營性機構，《指導意見》要求銀行業金融機構至少提前兩個月向法人監管機構及擬設立非經營性機構的所在地監管機構報告，並定期向法人監管機構報告境內非經營性機構相關情況。除對部分特殊情況豁免外，不得在境內無分支機構的地區設立非經營性機構，不得在異地集中設立多個非經營性機構。嚴禁以非經營性機構之名，實質對外開展經營活動。

近年來，部分銀行業金融機構存在異地非持牌經營情形，給銀行內部管理與金融監管帶來一定困難與挑戰。2017年，原銀監會印發《關於集中開展銀行業市場亂象整治工作的通知》（銀監發〔2017〕5號），將「未經批准擅自設立分支機構、網點」作為市場亂象的相關表現形式進行整治。2018年，印發《關於進一步深化整治銀行業市場亂象的通知》（銀監發〔2018〕4號），持續將「未經審批設立機構並展業」納入違法違規範疇進行整治。當前，銀行業異地無序展業問題已得到初步遏制，但整治過程中也存在各地區做法不一、監管標準不同等問題，亟需制定統一的規範要求和監管標準。

銀保監會有關部門負責人稱，《指導意見》要求按照「堅守定位、風險為本、分類施策及新老劃斷」的原則對異地非持牌機構進行穩妥有序的清理規範。要求銀行業金融機構專註主業、回歸本源，堅守市場定位，著力提升服務實體經濟的質效，避免盲目擴張。要求銀行業金融機構加強對異地機構的管理，根據本行發展戰略，完善公司治理，提高風險管理水平和內部控制能力。按照實質重於形式原則，將異地非持牌機構分為經營性機構與非經營性機構，分別提出針對性規範要求。

曾剛說，《指導意見》對異地非持牌機構並不是簡單的監管，而是拉入完整系統的規範框架之內，按照統一的規則管理，不僅可使中小銀行等金融機構脫虛向實、加強對當地經濟的支持，又可以降低交叉風險的發生。從中長期來看，是件好事情。

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