誰在統治美國？權力的階級統治理論

權力和權力指標

權力是個容易理解但難以精確定義的辭彙。我們知道它意味著「影響力」或「精力」或「力量」或「讓事情發生的能力」；我們知道它意味著有能力以強大、引人注目和直接的方式行事，但我們也知道權力同樣可以以非常安靜和間接的方式實現。

我所謂的「權力」指的是「某些人對其他人產生有目的的和可預見的影響的能力」（見Wrong，1995）。這是個非常寬泛的定義，允許許多形式的權力從一種形式轉變為另一種形式，如經濟權力、政治權力、軍事權力、意識形態權力和知識權力（即知識和專業知識）等。這個定義沒有解答權力運用中是否總是隱藏著「強迫」或「強制」的問題，而許多定義暗示了這一點。但是，說權力是對其他人產生預期和可預見的影響的能力，並不意味著研究某一群體或某一社會階層的權力是件簡單的事。正式定義中並沒有解釋如何衡量這一概念。就權力問題而言，即便在一個很小的群體里，也很少能觀察到揭示權力運作的互動方式，更不用說看到一個「社會階層」對另一階層產生「影響」了。因此有必要發展出所謂的「權力指標」。

出於研究目的，權力可以被認為是某一社會群體或社會階層的潛在「特徵」或「性質」。它通過一系列與其具有概率關係的跡象或指標來衡量。這意味著並非在每次行使權力時所有指標都必須體現出來。該研究通過一系列「如果—那麼（if-then）」的陳述進行：「如果」一個群體或階級擁有權力，「那麼」應該預期這些特定的權力指標將會存在，不止一個指標的存在則尤其重要。在理想情況下，這些指標的類型將迥乎不同，因此其中任何不相關的因素都將相互抵消。在最佳結果中，這些多元指標將指向同一個群體或階級，從而增加了其所指概念（即「權力」）衡量正確的可能性。

有三個主要的權力指標，可歸納為（1）誰受益？（2）誰統治？（3）誰贏了？每個社會都有受到高度重視的經歷和物質對象。如果假設社會中每個人都希望儘可能地佔有這些經歷和對象，那麼該社會中的價值分配就可以用作權力指標。由此推測可知，受益最多的人即擁有權力。在美國社會中，財富和福利受到高度重視，人們追求擁有財產、獲得高收入、擁有有趣且安全的工作，並過上長壽和健康的生活。所有這些「價值」都不是平均分布的，因此都可以用作權力指標。

權力也可以通過研究由誰佔據重要的制度地位並參與重要的決策團體而推斷出來。如果某個群體或階級的代表比例比起其人口比例而言相對過高，則可以推斷該群體擁有權力。比如，如果一個群體占人口總數的10%，但在主要統治機構中佔據50%的席位，那麼其佔據管理職位的人數比偶然預期的人數多五倍，因此有理由相信該集團是一個權力集團。

在許多政策問題上，各個群體或階級不能達成一致。在美國，反對政策是由反對團體在「議題領域」中提出的，如外交政策、稅收政策、福利政策和環境政策等。通過這些議題上的衝突也可以推斷出權力的分布情況：即通過確定由誰成功發起、修改或否決備選政策方案來進行推斷。該指標關注決策過程中的行動，最接近於正式定義中包含的權力過程，但必須強調的是，以誰在議題上獲勝作為「權力指標」仍然是一個推斷結果，並不比用其他兩種類型的經驗觀察——即價值分布和地位過度代表——作為權力指標所涉及的推斷更少。

決策指標（誰贏了）是最難準確應用的指標。首先，通常很難接觸到決策者進行採訪，更不用說觀察他們的行動了。其次，某個決策過程的各個方面可能仍然不為人知。第三，某些提供消息的人可能會誇大或淡化他們自身的角色。第四——但同樣重要的是，在事件發生後不久，人們對於「誰做了什麼」的記憶就會變得模糊。這些是社會科學家在關鍵決策問題上經常最終依賴書面記錄的一些原因，但書面記錄通常要到決策後若干年才能見到。因此，我們既是歷史學家，又是社會科學家，或者說在大部分基本信息方面更依賴於歷史學家的身份。

總之，這三個權力指標各有其優缺點，但缺點並不構成嚴重問題。因為這些指標中任何一個都涉及從不同類型的研究中提取的不同類型的信息。只有在所有三類指標對於某一特定群體或社會階層都「三角化」的情況下，我們才認為，該群體或階級擁有權力是一個令人信服的結論。

社會上層階級

美國權力研究的一個良好起點——也是我本人作為社會學家喜歡的起點（特別是在20世紀六七十年代，當時可獲得的信息遠不如現在豐富）——是經過精心考察的一小部分在財富、收入和地位上都處於頂端的社會上層階級。這是由於社會上層階級在權力等式中是最明顯、最容易接觸到的階層。他們不一定是問題的核心，但仍然是處理整體權力結構的最佳起點。

我所說的「社會階層」指的是一系列彼此通婚和互動的家庭，他們認為彼此之間相互平等，有著共同的生活方式和共同的世界觀。這個一般定義被大多數社會科學家所接受——不管他們對權力分配的觀點是什麼。在後文中，「社會上層階級」將被簡稱為「上層階級」，這一概念我指的是社會大多數成員普遍認同處於「頂端」或「精英」或「專屬」的階級。在不同的時代和不同的地點，美國人民曾稱這類人為「高帽子」、「鄉村俱樂部集合」、「勢利眼」和「有錢人」。而這個階級的成員認為自己是獨一無二的，他們自稱為「老式家庭」、「根基穩固的家族」和「社區領袖」。

上層階級可能在總人口中只佔千分之幾。出於研究目的，我採用保守估計，認為他們佔總人口數的0.5%至1%，以確定其成員在公司、非營利組織和政府中被過度代表的程度。上層階級的成員住在專屬的郊區社區、昂貴的市中心合作公寓和大型鄉村莊園裡，通常還擁有遠方的夏季和冬季住宅。他們從學前班到大學教育都是私立學校系統；這些學校里最著名的便是「日間預備學校」和「寄宿預備學校」——對大部分上層階級的青少年來說，它們取代了公立高中教育。上層階級的成年人在昂貴的鄉村俱樂部、市中心的午餐俱樂部、狩獵俱樂部和花園俱樂部里社交。上層階級的年輕姑娘每年都會通過一系列精心設計的元媛茶會、派對和舞會「被引入」上流社會。上層階級的婦女則會通過名為青少年聯盟的全國性組織獲得「志願者」的經驗，從而繼續擔任文化組織、家庭服務協會和醫院的董事（見Kendall，2002，這是一位社會學家對上層階級婦女的精彩記述，她本人同時也參加上層社會組織）。

凡此種種的社會機制對於創造「社會凝聚力」和某種群體內「大家彼此」的感覺非常重要。由於人民可以被排除在這些組織之外，這種凝聚感會變得更加強烈。通過這些機制，上層階級的年輕成員和新近完成財富積累的人會對如何做個富人形成共同的理解。由於這一社會環境十分昂貴且具有排他性，上層階級的成員通常會認為自己是「特殊」或「高人一等的」。他們認為自己比其他人更優秀，理所當然地更適合領導和統治。他們的自信和社交修養在與其他社會階層的人交往時非常有用，後者往往會崇拜他們，並遵從他們的判斷。

出於研究的目的，這些社會機制的重要之處在於它們為我們提供了對權力進行系統研究的出發點。比如說，這些階級「指標」讓我們能夠確定哪些經濟和政治領導人是或不是上層階級的成員。換句話說，階級指標讓我們能夠在社會的經濟、政治和意識形態權力系統中追蹤上層階級的成員。

以這些階級指標作為起點，我們可以證明上層階級在全國範圍內無處不在。這是由於全國範圍內的許多社交俱樂部之間存在「重疊的」成員關係。比如，某個來自芝加哥的人可能同時隸屬於紐約、波士頓和舊金山的俱樂部，這意味著他或她與這些城市的上層階級有相互交流。通過比較幾十個俱樂部的會員名單，我們確定了這個俱樂部網路的「密度」。（關於社會凝聚力的內容，請參閱「波西米亞樹林」的頁面https://whorulesamerica.ucsc.edu/power/bohemian_grove.html，和一篇配圖文章；關於其中一間俱樂部的詳細精彩記述和彩色照片，請參閱《拜訪紐約市林克斯俱樂部的回憶錄》http://top100golf.blogspot.com/2006/11/links-club.html，它是社交俱樂部/企業高管網路中最核心的俱樂部之一。）

Figure 1：1967年夏天，包括兩位未來的總統（里根和尼克松）在內的美國社會名流在波西米亞樹林聚會

Figure 2：紐約林克斯俱樂部

同樣，排他性的私立學校的校友名單也顯示出他們的學生來自全國各地。在被稱作「藍皮書」的集體電話簿和「社會登記簿」（Social Registers）中列出的上層階級成員的夏季居住地址表明，來自全國各地的人們會在偏僻的夏季度假勝地一起交際應酬，而這些地點世世代代以來都是上流社會的度假勝地。

但在這裡我們必須提出我們的第一個警告。階級指標並不完美。某些上層階級的成員並沒有加入俱樂部，或是沒有在「社會登記簿」中列出，或是沒有在《美國名人錄》（Who』s Who in America）等來源中披露他們的出身學校，而後者是我們必須依賴的主要信息來源。我們無法通過權力系統追蹤這些人。他們會被算作不是上層階級，但他們其實是的。另一方面，某些預科學校中會有一些本地學生或拿獎學金的學生（通常是有色人種），他們並不是上層階級的成員；社交俱樂部中也會有一些不是上層階級的名譽成員。這些人會被算作上層階級，但他們其實不是。在大規模的研究中，這兩種錯誤往往會相互抵消，所以總體而言我們能夠得到準確的圖景。但對於特定的個人來說，階級指標確實可能是錯誤的。它們的作用在於群體研究，而不是個體識別。

拋開謹慎不談，毫無疑問的是，在美國存在一個全國性的上層階級，它們擁有自己獨特的社會機制、生活方式和觀點見解。同樣毫無疑問的是，這些人中大多數都活躍在商業或專業領域，而且所有人都非常富有。他們的巨大財富從用於維持他們的住所和生活方式所需的巨額財富中顯而易見，但系統研究也表明，最富有的家庭是上層階級社會機制的一部分。將我們的研究結果與經濟學家關於財富和收入分配的研究結果相結合後，我們可以斷言，上層階級佔總人口的0.5%—1%，他們擁有美國所有私人財富的35%—40%，並且其年收入占所有年收入總額的12%—15%。簡而言之，上層階級在「誰受益」的權力指標上得分非常高。

上層階級的財富和收入肯定意味著上層階級擁有權力，但這並沒有說明權力的運作方式。因此為了進一步了解美國的權力結構，有必要轉向經濟研究。

企業共同體

自19世紀下半葉至今，美國的主要經濟權力一直集中在一種被稱作「企業」的組織及法律形式中。沒有人懷疑企業個體在整個社會中擁有強大的權力。比如，他們可以僱用和解僱工人，可以決定在哪裡投入資源，並用他們的收入以各種免稅方式來影響學校、慈善機構和政府。爭論始自大企業是否足夠團結以發揮一種共同的社會權力，然後轉向了它們是否仍被上層階級成員所控制。

企業間的團結可以用多種方式加以證明：它們在盈利方面有共同的利益。它們通常是由同一家族或金融機構所擁有的。它們的高管有著非常相似的教育和工作經歷。企業的領導者們認為彼此有著共同的對手——勞工組織、環保主義者，消費者權利擁護者和政府官員等，這對他們的團結感也很重要。它們會共用少數幾家法律、會計和諮詢公司，這也讓它們彼此之間產生了團結感。

但要證明公司間的團結，最佳的方式是研究所謂的「聯鎖董事」，即那些身居超過兩個負責企業總體方向的董事會中的人。董事會通常包括企業的主要所有者、來自類似企業或當地企業的高級管理人員、財務和法律顧問，以及三到四名負責公司日常經營的人員。幾項研究表明，有15%—20%的公司董事身居超過兩個董事會之中，他們被稱為企業董事會的「內部圈子」，這些人將美國最大的企業中的80%—90%聯合成了聯繫緊密的「企業共同體」。

大部分社會科學家都認為企業具有很強的凝聚力基礎，但對它們與上層階級之間的關係存在分歧。多元主義理論家認為，上層階級的成員曾經是企業的主宰，但由於公司規模的擴大，對訓練有素的專業高管的需求及家族所有權的下降，這種現象已經不復存在。因此，存在由富豪家庭組成的上層階級，他們有著一系列利益，還存在一個專業的企業高管群體，有著自己的利益和權力基礎。上層階級的成員基於他們的財富而擁有權力，而企業高管則擁有組織權力。

我的主張與這種「所有者與經理之間有分界」的主張相反，我認為有充分的證據表明上層階級與企業共同體之間在成員和利益上都存在巨大的重疊。最富有、最有凝聚力的上層階級家族往往擁有「家族辦公室」，他們通過這些家族辦公室來集中行使集體股權的權力，有時則將辦公室的員工安插到董事會。同樣，上層階級的成員通常通過被稱為「控股公司」的金融機構來控制企業，這些公司購買了運營公司的控股權。更普遍的是，上層階級的成員擁有大約一半的企業股票。此外，企業由上層階級所控制這一點可以從其在董事會中的過度代表上看出來。過去的幾項研究表明，上層階級的成員身處董事會的幾率遠超過偶然預期。他們特別容易成為在超過兩個董事會中擁有職位的「內部圈子」的一員。根據「誰統治」的權力指標，上層階級仍然控制著企業共同體。因此，我們可以得出結論：上層階級深深植根於構成企業共同體的公司的所有權和控制權。可以說，上層階級的成員大部分是「企業富人」，他們繼續作為投資者、風險資本家、銀行家、公司律師和高級管理人員參與商業。

誠然，有許多頂級企業高管並不是在上層階級中長大的。大部分主要企業的首席執行官都並非來自上層階級。然而，隨著他們在企業中步步高升，他們逐漸被上層階級及其價值觀所同化；事實上，他們之所以能高升，正是由於其能力能夠實現上層階級擴張企業和盈利的目標。作為回報，這些崛起的經理人有機會以低於市場的價格購買企業股票，能得到非常高的薪水，並被給予了其他「特權」，讓他們能夠在經濟上和社會上加入上層階級。最終結果是加強了而非減少了上層階級的權力。

政府政策是如何由政府外的力量所決定的

上層階級和與其密切相關的企業共同體並非孤立處在權力結構的頂端。有多方面的非營利組織對它們起到補充作用，這些組織在公共政策的討論和塑造公眾輿論方面發揮著重要作用，它們通常被稱為「無黨派的」或「代表兩黨的」，因為他們並不政治站隊或支持兩個主要政黨中的任何一個。但在確保社會穩定和政府合規的意義上，他們是上層階級真正的「政黨」。

上層階級和企業對主要非營利組織佔主導地位，這可以這些組織從富有的上層階級成員處獲得的資金，以及它們在經費上對大公司的依賴程度上看出來，而最容易證明這種統治地位的還是對董事會的研究，這些董事會對非盈利組織擁有最終控制權，也有聘用和解僱高管的能力。這些研究表明：（1）上層階級的成員在這些組織的董事會中被極大地過度代表了；（2）非營利組織與企業共同體有著大量的共同董事，特別是屬於「內部圈子」的董事。實際上，大多數大型非營利組織都是企業共同體的一部分。

非營利部門的所有組織都以某種方式參與了社會框架的創建，並因而參與了塑造政治氣候。文化組織和民間組織為美麗、重要和「經典」的含義設定了標準；精英大學則在確定教學和研究的主要方向方面發揮著重要作用，它們還培養了美國絕大多數的專業人才和專家。但有著最直接、最重要的影響的還是基金會、智庫和政策討論組織。他們的意見、批評和政策建議會通過各種途徑向公眾發布，這些途徑包括小冊子、書籍、地方討論小組、大眾媒體等，尤其是大公司的公共關係部門。他們準備的材料也會通過各種方式進入政府，對此我們很快就會概述。

我們需要更深入地了解基金會、智庫和政策討論組織，以便展示它們是如何作為「政策規劃網路」發揮作用的。

免稅的基金會從富有的家庭和公司處獲得資金。他們的主要職能是為教育、研究和政策討論提供資金。因此，他們有權力激勵那些與他們的價值觀和目標相一致的想法和研究者，並拒絕將資金給予其他人。主要基金會的支持往往對農業、社會科學和健康科學的研究方向有著重大的影響。但基金會也會創建自己的政策相關項目，比如福特基金會協助建立了一個複雜的網路，通過為社區發展公司（CDC）提供倡導團體和資金來源，來在市中心提供住房和社會服務。

智庫的作用是提出新政策以應對經濟和政府所面臨的問題。智庫利用富有的捐贈者、企業和基金會提供的資金聘請精英大學研究生院培養出來的專家。專家們提出的想法和建議通過小冊子、書籍、主要雜誌和報紙上的文章進行傳播，而最重要的傳播途徑則是政策討論組織提供的各種論壇，專家們會親自參與這些論壇。

政策討論組織是政策規劃網路的中心。他們將富有的個人、企業高管、專家和政府官員匯聚一堂，參與講座、論壇、會議和小組討論，涉及的主題從地方到國際，從經濟到政治到文化無所不包。新的想法會在每周或每月的小組討論中提出來，同時意見分歧也會提出來並互相妥協。這些結構化的小組討論通常由某位專家的報告開場，然後由所有參與者提問並進行討論。討論組的人數由10人到50人不等，通常有15到25位成員。

幾個政策討論組織內的諸多討論小組有幾個不易為人發現的作用，理論家們——主要是多元主義者和國家自治理論家——也經常忽略它們，這些理論家不相信上層階級和企業共同體有能力發展複雜的整體政策並從而影響政府。首先，這些組織讓忙碌的企業領導人熟悉了他們日常業務範疇之外的政策選擇，這使得這些管理者有能力通過大眾媒體和其他渠道影響公眾輿論，與專家們爭論並對後者產生影響，以及接受政府服務工作的任命。其次，政策討論組織讓其上層階級和企業共同體的成員有機會在參與討論小組的同時觀察他們的同伴，看誰像是最出色的天然領導者。他們可以看出哪些同事能快速了解問題，提出自己的想法，促進討論，與專家良好互動。這些組織因而為大量企業新管理層的出現起到了分類和篩選的作用。

第三，這些組織讓媒體和感興趣的公眾認為他們的參與者理所當然是知識淵博的領袖，應該插手公共服務事業，因為他們已經用自己的空閑時間在無黨派論壇中熟悉了有關的議題。因此，這些組織幫助富有的個人和企業高管成為了「國家領導者」和「政治家」。

最後，這些組織提供了一個論壇，其上層階級和企業共同體的成員可以在這一論壇上了解政策專家。這樣，如果他們為政府服務的話，就有了可以挑選顧問的人選。它還為他們提供了向政治家推薦政府服務專家的人選基礎。

這些組織顯然對專家們也有所作用。首先，向這些組織提出他們的想法和政策，對專家來說是發揮影響力的機會。其次，如果他們能夠給上層階級和企業參與者留下深刻印象，就有機會讓自己的職業生涯更進一步。

政策規劃網路並非鐵板一塊。它同樣反映著企業界內部的差異，也有溫和保守和極端保守兩派。溫和保守派贊成對外援助、低關稅和海外經濟擴張，而極端保守派認為對外援助純屬有去無回。溫和保守派傾向於接受「政府稅收和支出政策可被用於刺激和穩定經濟」的觀點，而極端保守派堅持認為稅收應該降到最低，政府支出則近乎邪惡。溫和保守派接受一些福利措施，至少在面對嚴重的社會混亂時支持這些措施。極端保守派則堅決反對任何福利支出，聲稱它會摧毀道德規範和削弱個人主動性，在面對社會動蕩時，他們傾向於用逮捕和拘留解決問題。

這些差異的原因尚不清楚。溫和保守派的組織大多是由來自最大、最國際化的公司的高管來掌管，但這一慣例有許多例外。此外，有些企業同時支持兩個不同陣營的政策組織。不過儘管存在差異，但由於兩個政策組織集團領導中的上層社會和企業共同體成員有許多交集，他們還是傾向於尋求妥協。如果妥協無法實現，政策衝突往往會在國會的立法鬥爭中最終得到解決。

政策規劃網路的存在提供了「少數富人擁有的另一種形式的權力」的證據，這種權力就是社會和政治議題上的專門知識。它是企業所擁有的赤裸裸的經濟權力的一種重要補充。

權力精英

我們已經定義和描述了上層階級、企業共同體和政策規劃網路，現在可以討論我稱之為「權力精英」的領導團體了。我將權力精英定義為上層階級的領導團體，它由上層階級的積極分子和在盈利及非盈利機構中工作的高級員工組成，這些機構都是由上層階級成員通過股權、財政支持或參與董事會工作等方式所控制的。這並不意味著上層階級的所有成員都參與統治。有些人只是花花公子和社交名流，他們的社交聚會可能會為權力精英中的成員提供與名人交往的渠道，有時他們會向政治候選人提供資金，但他們與政治權力的關係也就止於此了。

相反，並非所有權力精英都是上層階級的成員。他們中也包括中產階級的子女，偶爾也有藍領工人階級的子女，他們會在幾百所私立和州立大學中的某一所取得好成績，然後去上屈指可數的少數幾所精英大學的研究生院、MBA學院或法學院——如哈佛大學、耶魯大學、普林斯頓大學、哥倫比亞大學、麻省理工學院、約翰·霍普金斯大學、芝加哥大學和斯坦福大學。他們從這些大學進入大公司、律師事務所、基金會、智庫或大學工作，再慢慢走向巔峰。

權力精英的觀念混合了階級理論和組織理論，這兩種理論通常被認為迥然不同，甚至是彼此競爭的關係。它們相互交織的基礎從統治美國所有大型盈利和非營利組織的董事會扮演的角色和人員組成中可見一斑。在董事會裡，上層階級的價值觀和目標與組織層級的價值觀和目標相結合。上層階級的董事確保他們的利益融入他們所控制的組織，但董事會的日常組織領導能夠將其階級利益與組織原則相協調一致。

需要強調的是，我並不是說所有專家都是權力精英的成員。只有受雇於由上層階級控制的機構中的高級僱員才能被視為是權力精英的一部分。從某基金會獲得獎學金，在智庫度過一年，或者向政策討論組織提出建議都不能使人成為權力精英的成員。值得注意的是，有許多專家從未接近政策規劃網路，他們只是專註於教學和研究工作，或是為反對權力精英政策的團體工作。簡而言之，專家和顧問是一個獨立的群體，在啄食順序[i]中的地位僅次於權力精英。

我們已經明確闡述了權力精英的組成，現在能夠說明它是如何用上層階級和企業共同體的利益統治聯邦政府的了。

權力精英與政府

權力精英的成員通過三個基本過程直接參与到聯邦政府中去，每個過程在確保「通往」白宮、國會及行政部門的特定機構、部門和委員會方面的作用略有不同。儘管有些人參與了全部三個過程，但大多數領導者都專註於三個過程中的一到兩個。這三個過程包括：

1. 特殊利益過程，通過這一過程，特定的家庭、公司和工業部門能夠在與國會委員會、監管機構和執行部門的往來中實現其在稅收、補貼和監管方面有限的、短期的利益；

2. 政策制定過程，在這一過程中將之前描述的政策規劃網路所制定的政策提交給白宮和國會；

3. 候選人選擇過程，在這一過程中，權力精英成員通過為政治候選人提供競選獻金來影響選舉活動。

權力精英對聯邦政府的統治最直接地體現在代表特定公司或商業部門利益的公司遊說者、幕後超級律師和行業貿易協會的運作當中。這種特殊利益過程基於信息、禮物、內幕交易、友誼的各種不同組合，特別是基於合作的政府官員對未來有利可圖的業務的承諾。這正是新聞記者和社會科學家在他們的案例研究中所描述的商業與政府間的關係。儘管這些研究表明特殊利益通常會大行其道，但在過程中時而會爆發的衝突（偶爾是一個行業與另一個行業之間的衝突）卻強化了美國權力分享、權力分散的形象，也強化了「分裂的企業共同體」的形象。此外，深涉特殊利益過程的公司也遭遇過一些失敗，比如在70年代，儘管汽車行業集體反對，改進汽車安全標準的法律還是得到了通過，紙張和化學工業所反對的水清潔標準也是如此。

企業共同體作為一個整體，其關注的政策卻不屬於特殊利益過程範疇。這些政策來自前面討論過的基金會、智庫和政策討論組織網路。政策規劃網路組織制定的計劃以各種方式傳達給聯邦政府。在最一般的層面上，民選政府官員及其工作人員會讀他們的報告、新聞稿和採訪，可能是小冊子形式，也可能是《華盛頓郵報》、《紐約時報》和《華爾街日報》上的摘要文章。政策規劃網路的成員也會在編寫立法或編製預算提案的國會委員會和小組委員會面前作證。更直接的方式是，這些組織的領導本身都是幾十個鮮為人知的委員會的正式成員，這些委員會會就一般政策向具體行政部門提供建議，這意味著他們實際上是不拿薪水的政府臨時成員。他們在至關重要的總統委員會裡也非常顯眼，而這些委員會被委派就一系列問題提出建議，從外交政策到高速公路建設無所不包。他們同樣還在鮮為人知的聯邦諮詢委員會（https://whorulesamerica.ucsc.edu/power/fac.html）任職，幾乎每個行政部門都存在這樣的委員會。

最後，也是最重要的是，他們被任命擔任政府職位的幾率遠超出了偶然預期。幾項不同的研究表明，無論是共和黨還是民主黨政府，其最高內閣職位都是由上層階級和企業高管成員擔任的，他們是政策討論組織的領導者。

權力精英成員在指定政府職位中被過度代表，這一發現讓我們得出的整體圖景是：通過高管和律師的進進出出，最高層的行政部門持續與上層階級和企業共同體發生密切聯繫。儘管一個人不能同時在政府和公司中任職，但其間的關係有足夠的連續性，完全可以被形容為某種「循環聯鎖」模式。企業領導者辭去其在盈利和非營利組織中的諸多董事職位，在政府任職兩到三年，然後回歸企業共同體或政策規劃網路。這一系統讓他們能夠暫時從自己組織的狹隘視野中獨立出來，能夠履行從政策討論組中學到的更一般的職責。之後再帶著有用的人脈和信息回到私人部門中去。

對權力精英們而言，特殊利益過程和政策規划過程同樣重要，如果政府官員不是投合的、以商業為導向的民選官員，這些過程就無法成功運作。這就讓我們進入了第三個過程——候選人選擇過程，權力精英成員通過這一過程主導了聯邦政府。它通過兩個主要政党進行運作。出於接下來即將討論的理由，兩黨在政治教育或政策制定方面都幾乎毫無作用；它們的作用都被削減成了只是填充辦公室而已。因此，美國的政治制度可以被描述為「候選人選擇過程」。

政治制度側重於候選人選擇而相對排斥政治教育和政策制定的主要原因在於：由於政府結構和選舉規則的性質，美國只能有兩個主要政黨。美國人選的是總統而不是議會，還要從「單一成員」地理區域（參議院的州和眾議院的選區）選出立法成員，這一事實導致了兩黨制，因為在這些「贏家通吃」的選舉中，投票給第三黨就等於投票給你最不希望出現的選擇。比如，投票給某個極端自由主義的黨派而不是投給民主黨，這樣的票實際等於幫助了共和黨。在這樣的規則之下，民主黨和共和黨最明智的策略都是模糊其政策差異，以便用中間政策觀點——或根本沒有政策觀點——來爭取選民。

與許多人的看法相反的是，美國的政黨對選民的偏好其實並不是很敏感。他們的候選人可以相當自由地在當選時說一碼，當選後做一碼。這使得選民變得迷惑，並漸漸對此不再關心。這導致選舉運動中不再有「議題」，而只剩下了「形象」與「個性」，哪怕民意調查表明選民其實非常關注某些政策問題時也是如此。一位成功的總統候選人曾經說過：你不會在競選期間提出不必要的問題。

正是因為候選人的選擇過程是如此個性化，依賴於知名度、形象和情感象徵，因此它在很大程度上會被權力精英的成員通過相對簡單和直接的大型選舉活動所主導。這批扮演捐贈者和籌款者角色的人同時還主導著公司，參與著政策規劃網路，他們在絕大多數政治家的職業生涯中有著至關重要的地位，後者則會從人口眾多的州內的地方立法機構或州立法機構脫穎而出。前者的支持在黨派初選中尤為重要，而在大選中金錢會是更重要的因素。

因此，兩黨制導致了民選官員的權力相對較小，也導致他們願意遵循那些從事特殊利益過程和政策規划過程的權力精英成員所倡導的政策。驅動他們的主要是個人抱負，這一點遠超政治信念。儘管如此，還是有一些極端保守的民選共和黨人經常反對權力精英的提案，聲稱這些政策是地下共產黨人或愚蠢的知識分子破壞「自由企業」制度的行為。還有許多來自藍領階層和大學地區的民主黨人以自由勞工聯盟成員的身份一直反對權力精英的政策。然而，極端保守主義者和自由主義者的數量遠遠不如兩黨中的「溫和派」多，特別是在國會的重要領導職位上。在國會共事多年後，當選的自由主義者都決定「融洽相處」。「這地方有種磨平你的方法。」這是20世紀70年代早期的一位自由主義國會議員對國會情況的經典總結。

雖然權力精英的成員是兩黨最主要的財政支持者，但這並不意味著兩黨之間沒有分歧。領導層內部存在著階級內部差異，支持者間則往往存在階級差異。共和黨由上層階級和企業共同體里最富有的家庭所控制，他們主要是新教徒。另一方面，民主黨是屬於上層階級和權力精英「邊緣人物」的黨派。雖然它通常被稱作「普通人的黨派」，但實際上它直到不久前都還是上層階級的南方派對。南方的民主黨通過各種方式確保了自己在黨內和國會中的權力，其中最重要的是國會選舉委員會主席的資歷制度（按照傳統，在委員會中任職時間最長的人自動成為主席，從而避免了黨內成員間的衝突）。但最根本的一點在於：南方的一黨制和非裔美國人沒有投票權的事實，確保了南方種植園主和商人直到20世紀60年代中期，都能通過民主黨在國家層面上攫取到與他們的財富和人數成比例的權力。因此並不一定是最富有的人在統治，政治制度的性質也需要納入考慮。但南方精英們並不窮；他們只是沒有許多北方同仁那麼富有而已。

南方與北方的「種族富人」攜手統治了民主黨，後者指的是被富有的新教徒所排斥或欺負的富有的猶太人和天主教徒，他們所擁有的企業通常是地方企業，或是比共和黨支持者的企業規模小，他們通常也被排除在上層階級的社會機構之外。這些「種族富人」是臭名昭著的「政治機器」的主要財政來源，後者在大部分北方大城市裡主導了民主黨政治。

南方上層階級與北方種族富人的聯盟通常能夠通過控制國會委員會，來凍結黨的自由勞工聯盟的政策舉措，儘管在一段時間裡（1940年至1975年）工會對民主黨產生過重大影響。當這一聯盟在某些議題上由於機器民主黨人[ii]支持自由派和勞工而破裂時，南方民主黨人便與北方共和黨人一起創建了「保守派聯盟」，即「保守派投票集團」，集團里的大多數南方民主黨人和大多數北方共和黨人會一起投票反對北方民主黨人。最常讓這種保守派聯盟形成的是反映立法領域階級衝突的議題——公民權利、工會權利、社會福利和商業監管等。任何有關這些議題的立法都會削弱僱主的權力，增加工人和工會的權力，因此說保守聯盟的基礎是北方和南方僱主的共同利益也就不足為奇了。自1937年該聯盟形成以來，直到90年代，它們取勝的次數遠高於失敗的次數，到了90年代，由於許多南方人已經成為共和黨，這一聯盟自然消失了。

1965年的選舉權法案一生效，民主黨就慢慢發生了改變，因為南方的非裔美國人可以在黨內初選中對最嚴重的種族主義者投反對票了。逐步的工業化也帶來了變革。這兩種動力導致南方白人開始進入共和黨，後者因此成了南北方富有僱主的黨派。在這種情況下，民主黨正慢慢成為許多人一直認為的自由主義者、少數民族、工人和窮人的黨派。

總之，特殊利益過程、政策規划過程和競選運動財政使得權力精英在聯邦政府面前贏得政策議題的可能性遠大於輸的可能性。權力精英在政府指派職位、總統藍帶委員會和政府諮詢委員會中也大量被過度代表。從「誰贏了」和「誰統治」這兩個權力指標判斷，權力精英在聯邦政府中佔主導地位。

當然，這種統治並不意味著他們控制了每個議題，或不會遇到反對意見，而且這種統治也不僅僅意味著對政府的參與。對政府的參與只是權力精英統治最終的、最明顯的方面，其根源仍在於階級結構、經濟本質和政策規劃網路的運作。如果政府官員不必等待企業領導人決定何時在何處投資，如果政府官員不必受到限制，必須讓大多數人接受當前的經濟安排，那麼權力精英對選舉和政府的參與就會比現有條件下少得多。

為什麼商業領袖感到缺少權力

儘管有各種各樣的客觀證據表明權力精英在聯邦政府擁有強大的權力，但許多企業領導人還是感到他們在政府面前毫無權力可言。他們會說國會對有組織的勞工、環保主義者和消費者的反應更靈敏，還聲稱自己受到傲慢官僚的蓄意騷擾。但與那些指責羅斯福新政和反對60年代的社會計劃的人相反的是，商業領袖們對政府的負面情緒並不是什麼新鮮事。一項對19世紀商人觀點的研究發現他們認為政治領導人都是「愚蠢」和「空洞」的，那些人只是為了謀生才進入政界。另一項對20世紀20年代的商人觀點的研究發現他們對政府存在同樣的不信任，而這一時代被認為是商人權力最大的時代。

商業領袖對他們缺乏權力的情緒表達不能被視為是一種權力指標，因為這會將心理上的不安與權力混為一談。一個人的感受是一回事，其行為的影響是另一回事。但是，試圖去理解為什麼商人們會抱怨由他們所統治的政府是件很有趣的事。首先，抱怨政府是一種有效的政治策略，它使得政府官員處於守勢，並迫使他們繼續證明自己對商業界的友好。其次，商人抱怨政府，是因為事實上公務員很少是上層階級和企業共同體的一部分。美國的反政府意識形態傾向於限制上層階級在政府部門的職業生涯，除了國務院之外，這意味著權力精英成員與政府內部的主要聯繫僅發生在最頂層。因此，中層官員會如何應對新情況存在不確定性，所以商人們會感覺有必要「管束」或「統治」可能引起麻煩的「官僚們」。

商界領袖對政府的態度似乎也存在於意識形態層面。民粹和民主的意識形態是美國政府的根基，而他們害怕這一點。既然在理論上權力掌握在全體人民手中，那麼就總有可能，某一天大多數「人民」會讓政府實現它本應實現的多元民主。那麼在非常真實的意義上，上層階級和企業共同體的強大權力在文化意義上就是非法的，因此這種權力的存在必須被強烈否定。人可以富有，甚至可以稍微吹噓自己的財富，但不允許擁有權力，更糟的是，不允許炫耀這種權力。

最後，企業領導人表達缺少權力的痛苦，這一現象也有著社會心理學與社會學交叉的解釋。擁有權力的是上層階級和企業共同體，而不是脫離機構背景的個人。作為個人，人們並不會總聽他們的意見，而要做任何事之前，他們都得說服同伴自己的理論的合理性。此外，任何被採用的政策都是群體決策，而人們有時候很難認同群體行動，以至覺得個人毫無權力可言。因此，某些特定的個人或許會感到缺少權力也就不足為奇了。

工人階級的弱點

許多民主國家的工人階級——即所有靠賺取工資生活的白領和藍領工人——所擁有的權力比美國的工人階級更多。這種權力主要通過工會和政黨來實現，並反映在更平等的財富和收入分配、更公平的稅收結構、更好的公共衛生服務、住房補貼及更高的養老和失業福利上。

在美國這樣一個以其悠久的多元化歷史和選舉歷史而自豪的國家，工人階級怎麼可能相對而言權力更少呢？這是由幾個互相影響的歷史因素造成的：首先，美國的「初級生產者」——即用自己的雙手在工廠和農田裡工作的人——在20世紀30年代的分裂程度比其他大多數國家都更加嚴重。其中最強烈、最重要的分裂是白人和非裔美國人之間的分裂。當然，在最初的時候，非裔美國人由於受到奴役，沒有任何社會權力，這意味著在南方沒有辦法將工人組織起來。但即便在非裔美國人獲得自由之後，白人工人階級的偏見仍然使得這兩個群體分裂開來了。

工人階級的這種黑白分裂由於後來的手藝工人（也稱為「技術工人」）和工業工人（也稱為「大規模生產工人」或「非技術工人」）間的衝突而進一步加劇。手藝工人通常要靠排擠工業工人來盡量保持自己的高工資水平，他們作為技術工人的優越感又由於身為北歐新教教徒而得到了進一步加強——而工業工人往往是來自東南歐的天主教徒和猶太人，後者行列里還加入了一些非裔美國人和其他少數種族。

即便工人建立了自己的政黨，他們也很難克服這些分裂，而由於美國的選舉制度對第三黨十分不利，他們實際上也無法建立一個這樣的政黨。工人陷入了困局，除了投共和黨或民主黨之外別無選擇。在19世紀末和20世紀初，手藝工人經常支持民主黨，而新來的移民工業工人傾向於支持共和黨人。即便在20世紀30年代手藝工人和工業工人大規模轉投民主黨，但考慮到有錢的南方種植園主和商人的力量，工人們對黨依舊缺乏控制。

工人們也無法通過工會自我組織起來。僱主有能力通過法院禁令和警察逮捕來依靠政府力量粉碎有組織的運動和罷工。這不僅僅是因為當時僱主對政界人物具有巨大的影響——這一點和現在一樣，還因為美國的法律傳統是建立在自由市場的基礎上的，它強烈反對任何「貿易限制」或對私有財產的「干涉」。直到20世紀30年代，自由勞工聯盟才能通過立法保障工人有權加入工會並參與集體談判。而這一進步之所以得以實現，是靠將南方的勞動力——即農業勞動力和季節性勞動力——排除在立法範圍之外才做到的。此外，立法的通過只產生了有限的影響，因為工業聯盟在南方和西南部幾乎完全被擊敗了。第二次世界大戰後，工會在北方的少數幾項主要產業中茁壯成長，但到了70年代，隨著大公司將工廠轉移到其他國家或市場份額被歐洲和日本的公司瓜分，工會的權力也開始受到侵蝕。

考慮到美國工人階級內部分裂、政治挫折和工會失敗的歷史，美國工人繼續接受美國建國以來標誌性的高度個人主義的意識形態就不足為奇了。這使得依靠有關工人切身利益的問題將他們組織起來變得更加困難了。相反，他們經常基於社會問題或宗教信仰進行投票，和那些篤信宗教、反對肯定性行動[iii]或反對控槍的人一樣，投票給公開反對工會的共和黨。

因此，重要的是不要將個人自由與社會權力混為一談。在1962年至90年代期間，由於公民權利運動、女權主義運動和同性戀運動，個人權利得到了極大的擴張，但在此期間，一位高級商業主管的薪酬從工廠工人薪酬的41倍增加到了約300倍。美國工人可以在很大範圍內暢所欲言，為所欲為，他們的孩子可以在學校里努力學習，以進入研究生院，加入富有的專業階級行列，如醫生、律師、建築師或工程師等，但對絕大部分美國人來說，如果他們不是權力精英的一部分，他們的社會權力都幾乎是不存在的。

社區權力

並非所有的權力都是在國家一級行使的。有關地方權力的更多信息，請參閱：

https://whorulesamerica.ucsc.edu/local/growth_coalition_theory.html。

結論

20世紀50年代以來，學術界內部一直在進行關於美國權力結構和分配的爭論。這種爭論引發了大量的實證研究，其中許多研究已在本文中提及。但歸根到底，學者們對美國權力結構的結論取決於他們對權力指標的觀點，而後者是他們的「科學哲學」的產物。我知道這聽起來很奇怪，但如果「誰受益？」和「誰在位？」被視為有效的權力指標，那麼基於「權力」是潛在的社會特徵、可以通過各種不完善的指標進行索引的假設，本文中概括的證據將會被視為權力精英在聯邦政府中佔主導作用的一個非常有力的案例。

如果在廣泛的政府決策層面上將「誰贏了？」視為唯一有效的權力指標，且如果預期權力精英每次都會獲勝的話——這是多元理論家在「嚴格的實證主義」觀點基礎上對如何衡量權力所採取的立場——那麼這裡提出的基於「軟實證主義」的論證就沒有那麼可觀了。這是因為我們中那些相對較少的與多元主義者有不同意見的人，還沒有足夠的時間和資源，在特殊利益過程和政策規划過程的框架內進行足夠的案例研究，來全面展示權力精英在政策議題上的主導地位。在這個方向上的研究已經取得了良好的開始，但還需要更多的信息來說服懷疑者。

參考文獻：

Kendall, D. (2002). The powerof good deeds: Privileged women and the social reproduction of class. Lanham,MD: Rowman and Littlefield.

Wrong, D. (1995). Power: Its Forms,Bases, and Uses (2nd ed.). New Brunswick: Transaction Publishers.

注釋：

[i]啄食順序（Pecking order），指群居動物通過爭鬥取得社群地位的階層化及支配等級區分現象。政治心理學、社會心理學、人類學、社會學亦使用此概念來解釋人類間通過爭鬥取得社群地位的階層化及支配等級的現象。

[ii]即「政治機器」派的民主黨人。

[iii]肯定性行動（Affirmative action），又稱為優惠性差別待遇、積極平權措施、矯正歧視措施等，是指防止對膚色、種族、宗教、性別、民族出身等少數群體或弱勢群體歧視的一種手段，通過將這些群體給予優待來消除歧視，從而達到各族群享有平等的權利。

背景簡介：本文譯者CHS為理科博士，科技從業者，專長為計算機技術，有多年海外生活經歷，對國外社會有獨特的觀察。作者授權風雲之聲首發。

責任編輯：吳啟然

為深入貫徹落實十九大精神，促進全民科學素質提升，盤點年度科學傳播典範，中國科協、人民日報社聯合組織開展「典贊·2018科普中國」活動。活動目前已完成徵集和初評，為進一步擴大活動的影響力，現對初評選出的20位科學傳播人物、20個網路科普作品、20個科學傳播事件、20條「科學」流言和20個科普自媒體共計100個候選項進行網路集贊。最終經專家評審，評選出典贊·2018科普中國十大科學傳播人物、科學傳播事件、「科學」流言終結榜、網路科普作品、科普自媒體。

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