養兒防老，還是社會養老？

鄭功成，中國人民大學勞動人事學院副院長；

李玲，北大中國經濟研究中心副主任。

本文為作者與主持人在「中國經濟展望論壇」上的對話。

主持人：在中國社會裡，一個人需要面對多少風險？

鄭功成：我感覺現在個人的風險是越來越多，越來越大，人隨著社會的發展正在變得越來越脆弱，而不是越來越強大，目前的現實證明了這一點。與社會保障相關的個人風險，有一些是計劃經濟時代就存在的，有一些是市場經濟改革之後出現的。比如人的壽命，過去人們害怕不長壽，現在人的壽命越來越長，如果沒有社會保障，因長壽而帶來的養老問題就變成了人的一個非常大的風險。所以說過去短命是不幸的，而現在如果沒有社會保障，長壽也是有很大風險的。

第二是疾病，現在導致疾病的因素有很多，人類為健康所付的代價也越來越高，個人的承受能力卻是相對下降了。

第三是天災人禍，例如最近印度洋的海嘯，造成很多人傷亡和很多流行疾病。

第四是市場經濟帶來的，例如失業。失業的風險不僅是對勞動者有威脅，而且對勞動者的整個家庭都有風險。這些風險都有可能由個人風險、家庭問題轉化成了社會風險和社會問題。

第五是勞資關係的改變，這在計劃經濟時代是沒有的。

而且這種分歧越來越大，這種衝突和對抗正由潛在狀態轉變成顯性狀態；這是由勞動者地位的持續下降發展成的巨大社會風險。

我想諸如此類的現象應該說都跟社會保障有關係，如果沒有社會保障機制，這些問題恐怕都很難通過其他方式來加以解決；還有改革開放以來的貧富差距持續擴大化等問題，也都是需要用新的社會保障機制來化解的。

主持人：中國的社會保障從計劃經濟到市場經濟轉變經歷了怎樣的變化呢？

鄭功成：1993年以前，社會保障改革完全是為了配合國有企業的改革，國有企業改革有什麼需要，我們就進行什麼樣的配合，那是非常被動的，也是非常消極的，它把非國有企業排斥在外，這個問題的後遺症到現在還非常嚴重。1993年決定搞社會主義市場經濟了，又把它作為市場經濟的重要支柱，社會保障覆蓋的範圍也由國有經濟逐漸擴展到非國有經濟，這可以說是一個進步，但是依然是把它定位為一個經濟領域的事務，效率優先乃至效率至上的痕迹非常濃厚。但它本來應該是獨立於經濟領域的，是超越於經濟政策的一種基本社會制度安排。1998年以後才開始逐漸顯示其維護和確保社會公平，協調社會與經濟發展的特色。

至於說有什麼變化呢？我覺得改革以來第一個是觀念上發生了重大的變化，過去完全依靠國家和單位；現在大家都知道，既不能完全依靠國家和單位，也不能完全依靠個人，實現了個人責任的部分回歸。

第二個重大變化是，我們把原來計劃經濟體制那一套傳統的社會保障制度整體上轉型成為與市場經濟相適應的社會保障制度。就是把一個過去由國家負責、單位包辦、板塊結構、封閉運行、缺乏效率的計劃經濟社會保障模式，改造成了一個政府主導、責任分擔、開放型的社會化的社會保障體系。因此，制度整體的轉型這一最艱難的任務已經完成了，但是還沒有最後完成，比如說確立了責任分擔的機制，但到底政府應該承擔多少責任，企業與個人乃至民間應該承擔多少責任還沒有明確，這也是我們現在正要討論的問題。

我們現在的基本養老保險是統賬結合模式。

主持人：在世界範圍來說，是否也是這樣呢？

李玲：關於統賬結合，新加坡其實一直在做，我們的統賬結合基本上是參考新加坡的模式。

目前我們這套制度設計得不錯，但是仍面臨很大的問題。從舊的體制轉變到新的體制過程中，沒有很好地設計轉軌的機制，把所有問題都往後面拖，這就是為什麼我們這一代人的負擔特別重。我們從原來現收現付的制度轉變到現在積累的制度，但是很多人的個人賬戶是空的，統籌也是不夠的。

主持人：李教授和鄭教授講了很多專業名詞，很多網友和一般人可能不太明白，請說的淺顯些。

鄭功成：統賬結合主要實施於基本養老保險。我們是把基本的養老保險分為兩塊：一塊叫社會統籌，強調公平性；另一塊是個人賬戶，完全是按個人名義設立，從法律來講是個人私有的，把兩種不同的制度合併成為了一個制度。

如果當初統賬結合模式是兩個板塊的話，這個制度就不會出現個人賬戶的空賬。當初把社會統籌與個人賬戶結合在一起，也就是我們通常所說的通道式，兩個基金之間可以流動，那麼統籌賬戶不足的時候就必然要拿個人賬戶上的結餘去彌補，所以個人賬戶的空賬就是把兩種制度合二為一導致無法分清而造成的。個人賬戶的空賬是因為統籌基金不足造成的，而統籌基金不足的原因就是剛才李教授所講的，過去幾十年，我們實際上並沒有為老年人積累相應的養老基金，現在通過這種制度轉型，我們突然要給數以千萬計的人發放養老金，這些錢從哪裡來？只能從企業與個人繳費中來，當統籌基金不足時，就只能從個人賬戶中支付，因為養老金不可能從天上掉下來。因此，實際上我們是拿現在人的錢支付上一代人的養老金，這就造成了一個空賬。

這個空賬到底是合理的還是不合理的，也有不同的評論。但是它至少說明我們國家在1995年的時候還不具備搞個人賬戶的條件。在不具備條件的情況下，採取這種統賬結合的模式，當然就會出現這樣的結果。

今天基本養老保險制度遇到的所有問題，我認為都是由於我們過早地推行了統賬結合模式所造成的。

李玲：我不完全同意鄭教授的觀點。我也認為個人賬戶空賬是一個問題，但是我不認為空賬是個人賬戶推行過早造成的，我認為是因為我們缺乏一個轉軌的制度設計。國外現在也在大力推廣個人賬戶，為什麼呢？實際上就是因為過去社會養老保險國際上通用的是現收現付制，這種制度中，現在工作的人繳稅養的是現在退休的人，這樣一代一代滾動。為什麼這種制度會出現問題？因為現在老齡化在加快，人們的生活水平在提高，這個制度就難以維持了。現在工作的人群越來越少，但老年人越來越多，那麼現在收的錢就養不了這麼多需要錢的人，這就是現收現付制在全球，尤其是發達國家所面臨的問題。他們現在開始推行個人賬戶，個人把錢存起來為未來養老使用。這種制度在學術界有很多的爭論。它的好處在於，目前的資本市場的回報率高於工資的增長率，也就是說這筆積累的錢的回報率是很高的。我覺得中國用個人賬戶是一個非常好的方式，既可以調動個人的積極性，也可以防患於未然。

在體制轉軌的過程中，現在工作的人既要讓個人賬戶存在，又要養原來體系下退休的人，這樣就出現了空賬。而這些原來體系的人主要是國有企業的職工，目前國有企業在國民經濟裡面的份額在下降，現在工作的人數大大下降了，但是現在需要養的人並沒有很大下降，因此，即使沒有個人賬戶，我認為現收現付制度也難以維持。所以現在國家應該拿出一筆資金來補償這個缺口。我一貫認為國家應該有相應的配套政策銜接這兩個不同的體制。

鄭功成：如果單從老齡化的角度來講，個人賬戶是必然要採取的措施，但是它需要一定的環境條件。為什麼說1995年不行，因為1995年我們的企業保障制度還沒有社會化，這個條件還不成熟；第二，當時的經濟狀況和經濟水平還不足以讓一代人承擔兩代人的負擔，個人的承受力有限；第三，更重要的是制度不統一，我們國家在1995年的養老保險改革除了國務院推出的兩個統賬結合方案，還允許各地市級推出了更多方案，這樣全國就可能有幾百個方案，從而使得一個應該統一的制度無法統一，造成了很多問題。 當時很多條件不具備，就推出了一個激進的改革方案，現在很多問題實際上是當時的後遺症。今天回過頭來看，過去如果把企業保險先改造為社會化的養老保險之後再來推進統賬結合的模式，一定會穩妥得多。

李玲：這是非常好的一個觀點。統籌就是希望社會共同分擔風險，我們現在以城市為單位統籌，比如說北京、上海、廣州這種城市，因為規模大，經濟發展水平高，確實是有抗風險能力的，而一些地方小城市可能就不具備社會統籌能力。另外，以城市為單位的社會統籌還限制了勞動力的流動，因為換一個地方工作拿到的養老金就不一樣了。所以就目前來說，後果比較嚴重。

鄭功成：這裡講的還不是城鄉之間的勞動力流動，而是城市之間的勞動力流動。如近年來從北京調到廣東去，四五十歲的人廣東可能不收，因為這兩個地方的養老保險制度不同；甚至在一個省內，流動也會越來越不容易，如廣州的人調到深圳也會遇到困難，因為深圳和廣州的養老保險基金是相互獨立的，你從那兒調到我這兒來，我就得給你發養老金。所以養老保險制度的不統一已經變成了勞動力流動的一個壁壘了。

主持人：每個省都有一個賬戶？

李玲：各個城市，統籌是以城市為單位的。

鄭功成：有的還在縣一級。

李玲：所以真正到下面尤其到經濟不好的城市，抗風險的能力就比較差。

還有一點，我們國家沒有能夠頒布《社會保障法》，如果企業不參加，也沒有什麼辦法處置，只是採取一些行政的手段。

我們要把收入稅的改革和社會保障這一塊協調起來。我們現在按工資水平來收取社保費用，但是工資往往都是低於一般人的收入水平的，很多人的收入都比工資高，所以工資水平並不能完全反映一個人的收入水平和生活水平。這個方面希望有所改進。在美國，每一元的收入都要繳納社會保障稅，哪怕是很低的工資。

鄭功成：立法確實非常重要。世界上其他任何國家，社會保障都是立法先行的，先由法律確定這個制度，然後加以實施。我們國家相當特殊的一點是因為摸著石頭過河，改革要探索，所以要試點，試點的好處是可以避免大範圍的改革失誤，壞處是造成了新的路徑依賴，一些方案長期試而不定，實際上使我們支付一次又一次的成本，到現在還是有問題。法制建設應該得到強化。社會保險一定是強制的，你可以破產，但不能不繳社會保險費。

李玲：在國外就是強制的，不繳養老金就是逃稅，逃稅是很嚴重的犯法。在美國，柯林頓任上曾經連續提名了兩個司法部部長，都是因為查出來他們僱傭傭人但沒有交社會保障稅，使得提名都被取消了。我們現在不是強制的，所以很多人都是在搭便車。

鄭功成：沒有法律的硬約束，實際上參加的企業承擔了很重的負擔。哪個地方社會保障搞的好，哪個地方對外資的吸引力可能就下降。這就形成了一個惡性循環的怪圈。

李玲：國有企業確實承擔了很大的風險，它沒有辦法跟其他的企業競爭，因為它不能不參加社會保障。

主持人：那麼在今天看來，國家有關部門，或者某些行政部門（我們不上升到立法這個層次），有沒有一個整體的推進社會保障改革的藍圖或者規劃呢？

鄭功成：我們國家的社會保障體系是很龐大的，養老保險只是一方面。

目前看來，養老保險的發展趨勢有幾點是比較明確的。一點是剛才說的提高統籌層次，實現全國統籌的統一制度是我們的目標。

第二是統賬結合的模式通過遼寧和東北的試點，由過去的通道式變成板塊結構，就是統籌基金是統籌基金，個人賬戶是個人賬戶，二者不打通。如果統籌賬戶的基金不夠，就用國家財政和地方財政進行彌補，這是必然的趨勢，是我們的改革已經確定的一個原則和方向。

李玲：這應該是整體設計的問題，是和整個的稅收連在一起的。我們將來大的框架應該是全國性的，而且是低水平的。不應該像現在有這麼高的替代率，替代率80%（也就是工作的時候拿100元，到了退休的時候拿80元）或者80%以上。現在工資水平比較低，所以替代率比較高，以後工資水平提高之後，替代率應該降下來。全國範圍內的保障，應該是最基本的，也就是說你拿著這個錢只是保證你有飯吃有衣穿，你不可能拿著最基本的養老金過很體面的日子。立法以後，通過稅收在全國範圍內實現普遍的國民年金，在低水準上負擔不是很重。

另一塊是個人賬戶，我個人認為，我們應該加大個人賬戶，人們通過個人賬戶支付其他的消費。老年人真正要過體面的日子，就靠個人的賬戶。而個人賬戶的建立，我們目前可以做的就是把自己繳納和企業繳納一起加進去。

個人賬戶加大之後，對職工，尤其對大量的農民工非常好。我現在贊成最大量地給農民工個人賬戶，因為他們的流動性很大。農民工現在是很年輕，但是不可能永遠年輕，如果不從現在積累一筆錢，將來會有很大的困難。

主持人：另外我看各國在養老的問題上，可能有兩種途徑：一是讓社會來養老；二是養兒防老，特別是在中國這樣的國家，整個國家的經濟基礎不強，從個人角度考慮，自己承擔這個風險比較妥當一些。那麼，個人應該怎麼考慮這個問題，應該是指望國家還是個人？

鄭功成：社會養老還是養兒防老，跟一個社會的傳統是分不開的，社會保障制度跟社會的傳統文化密不可分。在我們國家，從總體上而言目前是養兒防老為主，這是必須要承認的事實。不光是中國，整個亞細亞文化，包括日本也都是這樣，這是我們的傳統。我要講的是，由於生育率的下降，人均壽命的延長，家庭結構規模的縮小，家庭保障的功能也在持續弱化，子女很難像過去大家庭那樣承擔起養老的責任。在這種條件下，社會養老一定要補上去，我講的不是用社會養老來替代養兒防老，而是用社會養老來彌補養兒防老的不足。

李玲：我同意鄭教授講的，養老方式取決於文化和制度，但是我有一點點不同意見。我覺得更重要的是制度。美國的《社會保障法》是1935年立的，那麼在此之前，他們其實也是靠養兒防老，也是一個大家庭幾代同堂，如果沒有社會養老，一定要靠家庭，1935年立了《社會保障法》，養老也就社會化了。

我們國家城市和農村的養老方式的差異是非常大的。現在的城市沒有靠養兒防老，因為城市老人有很好的退休工資，基本上依靠社會化解決；而農村因為沒有社會保障，必須要靠養兒防老，但是趨勢還是社會化保險。因為過去的大家庭可以分擔風險，但現在生育率非常低，一個孩子養不了這麼多老人了。還有一個原因是，老人越活越久，成本非常高，所以說社會化可能是一個趨勢。

我們國家怎麼往這個方向走呢？農村目前肯定要大力提倡養兒防老。這麼龐大的農村，而且有各個層次，一下子提倡社會養老是不可能的。但是農民到城市來工作，就必須從工資裡面為將來積累一些錢，為將來養老做準備。這些錢很大程度上可以要求僱主付，在美國也是這樣，社會保障付的最多的是僱主。

鄭功成：我們國家的家庭養老是一個很好的傳統，只是現在家庭保障的功能在弱化，所以社會化的養老要替補上去。未來解決老年人的問題，既要依靠國家、僱主、子女，也要依靠自己，因為壽命越來越長，要集中多方面的力量才能解決養老問題。

現在要寄希望於社會化養老或者養兒防老都難以解決中國的養老問題。比如將來農村可以建立社會化的養老，但是是低水平的，不夠養老，子女需要幫一點忙，老人自己也要有一點積累。我甚至建議建立特殊的養老儲蓄制度，比如你存20萬，國家不征你的利息稅甚至保障你一個收益率。

李玲：這就是個人賬戶。

鄭功成：對，通過這種儲蓄的優惠政策，人們自己也可以養老。所以這要依靠個人力量、子女力量、社會力量、僱主力量以及政府力量，將來可能是這樣一種混合型的模式，很難說具體是什麼樣的。

李玲：這一點我完全同意鄭教授的意見，確實是多層次和多種形式才能解決的，尤其是中國的老年化問題這麼尖銳。一些好的方面我們要保持，比如家庭養老這個形式，這不只是子女付多少錢的問題。老年人有很大的需求是精神上的，他要感覺對這個社會還有用。如果他只是等死的話，生命對他來講就是沒有價值的了。我們國家在這一塊可以走跟西方不同的路，要發揮老年人的價值。很多老年人在撫養第三代，這其實是有效利用資源的一種形式。現在關鍵是怎麼把中國的傳統文化和現在西方的一些經驗結合起來，找出一條我們自己的路。

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