基層「權小、責大、事多」的困局，怎麼破？

來源：人民論壇雜誌12月上及人民論壇網（rmltwz）,轉載請註明來源。

作者：中國社會科學院政治學研究所研究員、博導，「政治發展與國家治理」項目首席研究員 周少來

任務繁重，加班加點休息少，工資待遇低，追責問責擔憂多......從全國各地調研中反映的情況來分析，當前基層幹部壓力較重，一些基層黨員幹部改革創新和奮發作為的主動性、積極性、能動性出現了減弱的苗頭，這給我國基層治理現代化建設帶來了隱患。

那麼，如何形成幹部遵紀守法與創新作為的良性互動？日前，中國社會科學院政治學研究所研究員周少來在人民論壇雜誌刊文指出，應該更加關注制度機制改革創新，形成監督執紀與激勵保障協同共進。對此，可從以下五個方面發力：

01 激勵創新

從全國各地調研中反映的情況來分析，當前基層幹部壓力較重，主要來自兩方面。

一是任務繁重的壓力，這是基層幹部普遍反映的問題。鄉鎮的主要領導，每人一般都具體負責十幾項工程和任務，而無論哪項工程任務，都與上級領導部門簽訂了「項目責任書」，不能有任何的時間拖延和質量瑕疵。可以說，基層黨員幹部承擔了較重的工作壓力，其中一些幹部甚至產生了「畏懼作為」的不良情緒。

二是問責追責的壓力，這種壓力本是監督執紀在基層大力推行後形成的良好局面。壓力之下，基層幹部在黨性原則、政治意識、遵紀守法、廉潔行政等方面自覺性高度提升。但同時，有的幹部卻滋生了「怕擔責、怕追責」的情緒和壓力。

可見，基層幹部反映的這些問題是真實存在的，這就要求在加強監督執紀、遵紀守法的制度約束同時，必須同時加強激勵創新、奮發作為的制度激勵，在幹部考核評價機制、選拔任用機制等方面推進改革，儘快形成鼓勵基層幹部「大膽創新、勇於作為」的制度機制，保證基層幹部既能遵紀守法、廉潔自律，又能積極能動、奮發作為。

02 容錯糾錯

2018年5月，中共中央辦公廳印發《關於進一步激勵廣大幹部新時代新擔當新作為的意見》，再次重申了習近平總書記強調的「三個區分」，這為「容錯糾錯」機制的推行指明了方向。但在基層的改革創新中，如何保證「容錯糾錯」的機制落實到位，並能使其與監督執紀的「四種形態」協調不悖，還需要在「實施細則」方面深化細化。

如在省市對縣區、縣區對鄉鎮的容錯糾錯中，如何結合動機態度、客觀條件、程序方法、性質程度、後果影響以及挽回損失等情況，真正落實甄別「三個區分」，對該容錯的大膽容錯，不該容錯的堅決不容。這些都在考驗著省、縣、鄉三級政府的權力關係和責任擔當。

再如，對於給予容錯的幹部，其後怎樣選拔任用？上級領導出現了「容錯錯誤」時，又怎樣給予追責和處罰？容錯糾錯的機制運行，如何保證其公開公正合法？

這些問題都需要在基層實踐中加以進一步探索和完善。在紮緊權力監督的制度籠子的同時，大力激發改革活力、拓展創新空間，推進監督執紀機制與容錯糾錯機制的制度協同，增進位度績效的互動互強，是改善基層治理亟待推進的緊迫需求。

03權益保障

近幾年來，在加快推進精準扶貧、鄉村振興的大局中，基層幹部直面上訪維穩、征地拆遷、公共安全和利益調節等矛盾衝突，責任和壓力日趨加大。但其自身的權利和利益卻無更多的制度保障。

體現在以下方面：

其一，法定休息時間得不到保障，基層鄉鎮幹部「加班加點」，休息時間無法保障，已是公認的普遍事實，「白加黑、五加二」，「星期六保證不休息、星期日休息不保證」，便是基層的普遍呼聲。

其二，工資待遇低下，基層幹部待遇偏低，也已呼籲多年，特別是中西部貧困地區，一個鄉鎮一般年輕幹部，工資在3000—4000元左右，而鄉鎮書記鎮長，工資也就在5000—6000元左右。而除工資之外，基層幹部很少有其他的福利補助。

其三，身心焦慮疲倦，基層幹部「亞健康」狀態普遍存在，工作任務的壓力、問責追責的壓力、養家糊口的壓力，正在摧殘著基層幹部的身心，甚至個別幹部不能及時排遣壓力，患上「失眠」等病症。

監督執紀的制度約束和警示，更多地體現著對基層幹部的「嚴管厚愛」，是「負向激勵」的制度約束機制，但同時我們的基層也亟需制定實施保障幹部權益的「正向激勵」，用「負向激勵」與「正向激勵」的協同合力，才能更好激發基層幹部勇擔責任、創新改革。

04幹部培養

基層幹部後繼乏人的狀況，優秀合格人才缺失，也是多年來基層幹部的普遍呼聲，這在中西部貧困地區表現得更加明顯。體現在幾個方面：

一是「進不來人」，由於基層工作的艱苦和任務的繁重，報考基層公務員的人數較少，尤其是那些老少邊窮地區的崗位常常無人報考。年輕人才大量湧進大中城市的趨勢不可逆轉，畏懼基層、畏懼鄉村、畏懼貧困地區，成為基層鄉村難以吸引優秀人才的重要原因。

二是「留不住人」，迫於就業壓力而暫時進入基層的年輕幹部，也是把基層鄉村作為「暫棲之地」，一有機會，也是極力通過考研、調離、經商等方式，急切地離開鄉鎮基層。各地年輕幹部普遍反映，不但工作任務重，責任壓力大，工資待遇低，而且基層偏遠鄉鎮，年輕人連對象也找不到，更不用說「紮根基層」了。還有對年輕幹部來說，「晉陞渠道」的不暢，發展空間狹窄，也是「留不住人」的重要原因。

三是「培養人難」，年輕大學生進基層鄉鎮，首先有行政編與事業編的區別，兩者比例一般在2:1之間。基層事業編人員，與行政編人員，「乾的是一樣的活」，但待遇卻有較大區別，晉陞也有不少限制，如鄉鎮「七站八所」的事業編人員，其最高的職務也就是一個「股級」。我們在調研中了解到，中部一個鄉鎮的財政所所長，20多歲已經干到其職業的「最高職務」，因為「股長」已經「到頂」，如不調走就再無「晉陞」希望。

其次，在鄉鎮基層，無論是行政編還是事業編人員，都在「超負荷」的負重狀態，外出培訓學習時間和機會很少。而且，越是年輕的幹部，擔負的工作任務越重。西部一個鄉鎮扶貧辦的90後幹部表示，「一年幾乎沒有出過門，整天都在電腦上填寫各種報表和數據」。年輕幹部普遍抱怨，「別說外出參加學習培訓了，連談戀愛的時間都沒有了」。

監督執紀的制度約束要在基層長久發揮作用，需要考慮如何讓其與幹部培養選撥的制度機制相協調、相配套，這將是保持基層幹部隊伍優良穩定的制度基礎。

05縣鄉體制改革

現行的監督執紀「四種形態」的運用，在基層政府中，主要體現為縣級黨委政府和縣監察委員會對下屬的鄉鎮幹部進行「問責追責」，然而，如果不注重問責的方式方法，只「單向加碼」，很可能會日益加重鄉鎮基層幹部的責任壓力和焦慮情緒，影響其開拓創新。

有一種情況：有一些縣級部門不能以身作則、敢於擔當，真正帶頭引領發展，而是利用監督執紀的「單項加碼」給鄉鎮政府 「層層加碼工作任務」，「層層推卸工作責任」。甚至只注重召開會議、部署工作、與鄉鎮領導簽訂責任書，然後，每月、每季度、每半年、年終，不斷地到鄉鎮和村中驗收考核，對其考核的每項工作進行「量化打分」，對其檢查中發現的失誤錯誤進行「問責追責」。

而鄉鎮政府幾乎承擔了所有的基層任務和工程，不但是其具體的實施者，還是其實施責任的最終承擔者，從精準扶貧、信訪維穩、計劃生育，到群體事件、森林防火、交通事故，從環境治理、道路建設、城鄉衛生，到教育醫療、住房安居、社會保障等，幾十個大項、幾百個小項的各種各樣的任務和責任都壓在了鄉鎮基層幹部的身上，最終的責任追查的「板子」也都要打到基層幹部的身上。

我們調研採訪過的幾個受到「警告」處分的鄉鎮書記，都是為了鄉鎮發展而稍有差錯，就被追查「處理了」。而因為失誤錯誤被「一票否決」「就地免職」的鄉鎮領導，在全國各地的調研中，也有所耳聞。

從以上可以看出，監督執紀「四種形態」的運用，在基層治理中，涉及複雜的縣區與鄉鎮體制改革。只有進一步調整縣、鄉權力關係，理順權、責、利的協調關係，改變鄉鎮政府「權小、責大、事多」的困局，推進鄉鎮「賦權擴能」取向的體制改革，才能在加強監督執紀的同時，充分調動基層幹部改革創新的積極性和主動性。

需要重申強調的是，筆者的分析絕不是質疑監督執紀「四種形態」的運用，更不是否定黨風廉政建設的重要性，也不是為基層幹部的一些違紀違法行為辯護，而是為了在基層治理中更好地貫徹監督執紀。

為了更快地促進基層治理現代化建設，提高廣大基層黨員幹部的積極性、能動性，就亟需在加強基層監督執紀的同時，更為堅決地推進基層激勵創新機制、容錯糾錯機制、權益保障機制、幹部培養機制以及縣、鄉體制機制的深化改革，以期構建制度體系協同、制度績效互強的基層現代治理體系，從而推動基層治理的法治化進程。

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監製：易艷剛 | 責編：劉新華 | 校對：趙岑

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