章志遠：新時代黨內法規研究的三重使命

黨的十八大以來，伴隨著黨的建設制度改革的深入推進和全面從嚴治黨重大決策部署的落實，黨內法規制度建設開始步入快車道。尤其是黨的十八屆四中全會將「形成完善的黨內法規體系」納入中國特色社會主義法治體系之後，黨內法規獲得了前所未有的重視。黨的十九大報告將「依法治國和依規治黨有機統一」列為全面依法治國的重要目標，標誌著黨規與國法並進同行的法治新時代的開啟。

黨內法規科學的法理闡釋

歷史地看，在長期的革命、建設和改革過程中，黨內法規都受到了不同程度的重視。近年來，黨內法規之所以能夠迅速成為黨內外關注的中心，直接緣於黨中央一系列治國理政新理念新思想新戰略的提出，特別是全面依法治國和全面從嚴治黨的生動實踐為黨內法規提供了空前的發展機遇。因此，新時代黨內法規研究的首要使命就在於講好「中國故事」，從不同層面科學闡釋黨內法規的基本法理，自覺增強「四個自信」。

具體來說，黨內法規科學的法理闡釋至少包括五項任務：一是黨內法規的語義分析。通過對「黨」「內」「法」「規」四字深度的語義分析，精準界定黨內法規的內涵，使其與黨的主張、黨的政策、黨的紀律、黨內規矩、黨內規範性文件等鄰近概念相互區分，助力黨內法規成為新的獨立的法學基本範疇。二是黨內法規的正當性論證。黨內法規是我們黨長期執政形成的制度成果，是中國特色社會主義法治體系的有機組成部分。黨內法規的出現，在事實上改變了長期以來國家法律一元主義的格局，逐漸形成了黨規國法二元並存的法治新格局。面對思想理論上可能存在的迷茫和困惑，應當立足歷史、現實和未來的不同語境，通過黨內法規外部和內部視角的觀察，運用法治和黨建的各種理論資源論證黨內法規存在的正當性，掃清影響黨內法規研究深入開展的認識障礙。三是黨內法規的基本範疇。理論體系和話語體系的建構離不開基本範疇的確立和系統化。黨內法規理論體系的形成，需要在提煉若干基本範疇的基礎上完成。無論是援引法學基本範疇的分析模式，還是闡釋經典政論文獻中的特定術語，都應當以揭示黨內法規自身的特徵為前提。四是黨內法規的法理屬性。黨內法規的興起，固然與「黨要管黨」「從嚴治黨」制度保障的政治需要有關，「中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特徵」已經載入憲法，黨內法規同樣成為黨總攬全局、協調各方的重要遵循。可見，黨內法規具有政治屬性和法律屬性的雙重特徵，個中所蘊含的法理應當獲得充分闡釋。五是黨內法規與國家法律的關係定位。在黨規與國法並進同行的法治新時代，必須正確處理二者之間的關係定位。「依法治國和依規治黨有機統一」的實現，有賴於「黨內法規同國家法律的銜接和協調」。

黨內法規理想的制度構造

相對於理論研究的滯後而言，黨內法規的實踐已經取得了快速發展。《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013—2017年）》指出：「力爭經過5年努力，基本形成涵蓋黨的建設和黨的工作主要領域、適應管黨治黨需要的黨內法規制度體系框架，使黨內生活更加規範化、程序化，使黨內民主制度體系更加完善，使權力運行受到更加有效的制約和監督，使黨執政的制度基礎更加鞏固，為到建黨100周年時全面建成內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內法規制度體系打下堅實基礎。」《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃（2018—2022年）》則進一步指出：「要適應新時代堅持和加強黨的全面領導、以黨的政治建設為統領全面推進黨的各項建設的需要，到建黨100周年時形成以黨章為根本、以準則條例為主幹，覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規制度體系，並隨著實踐發展不斷豐富完善。」在兩個五年規劃的指引下，一大批黨內法規得以密集出台，黨內法規體系初具規模。同時也應當看到，黨內法規制定還存在不均衡、不匹配、不協調等問題，「完善的黨內法規體系」建設仍然任重道遠。為此，新時代黨內法規研究的第二項使命就在於謀求理想的黨內法規制度構造，為依規治黨提供充足的規範依據和良好的制度框架。

易言之，黨規研究者需要藉助類型化的研究方法，使數量龐雜的黨內法規能夠根據科學的分類標準歸入相應的黨規部門，形成邏輯嚴密、內容完整、結構合理的黨內法規有機體。具體來說，黨內法規體系的理想構造可從「參照國法」和「遵循特色」兩個角度進行研究。前者是指對標國家法律部門劃分的一般標準，按照「憲法—刑法—民法—行政法—訴訟法」的邏輯順序，建構理想的黨內法規制度體系；後者是指遵循黨內法規的特殊使命和功能分區，按照「黨章—組織法規—領導法規—自身建設法規—監督保障法規」的邏輯順序，建構覆蓋新時代黨建各方面的黨內法規制度體系。從黨規國法相融性上看，未來在黨的組織法規方面要貫徹黨組織法定主義原則，規範黨的各級各類組織的產生和職責，健全機構編制法規；在黨的領導法規方面要貫徹黨依法領導的基本理念，為發揮黨的總攬全局、協調各方領導核心作用提供基本遵循；在黨的自身建設法規方面要貫徹依法黨建原則，使黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設和紀律建設始終在法治軌道上運行；在黨的監督保障法規方面要貫徹監督保障有據原則，依法規範對黨組織工作、活動和黨員行為的監督、考核、獎懲和保障。

黨內法規有力的運行保障

《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：「法律的生命力在於實施，法律的權威也在於實施。」就黨內法規的法律屬性和時代使命而言，也必須經由有力實施形成良規善治的局面，進而實現黨內法治的美好目標。為此，新時代黨內法規研究的第三項使命就在於探索黨內法規有效運行的保障機制，真正使其成為管黨治黨的「活法」和「利劍」。除了弘揚「有規可依、有規必依、執規必嚴、違規必究」的黨內法規運行理念外，黨規研究者要善於發現、總結提升黨內法規執行力的有效機制，揭示其內在的運行機理。以黨的十八大以來「中央八項規定」不折不扣地貫徹落實為例，回應群眾期待、廣泛發動宣傳、堅持以上率下、強化監督檢查、加大追責力度、真抓常抓不懈，就是其能夠改變中國的秘訣之所在。歷史的經驗表明，辦好中國的事情關鍵在黨。

因此，立意高遠、質量上乘的黨內法規能否得到有效實施就成為新時代黨內法治建設的重心。具體來說，公開機制、督察機制和問責機制的健全構成了黨內法規有力運行的保障體系。其中，公開機制的目的在於實現祛魅化，使黨內法規為全黨全社會所熟知，營造「黨政軍民學」家喻戶曉的濃郁氛圍，為普通黨員監督領導幹部、人民群眾監督全體黨員創造條件；督察機制的目的在於形塑緊箍咒，使黨內法規在不同層級不同部門都能夠得到全方位落實，為經常性執規追責奠定基礎；問責機制的目的在於維繫剛性化，使黨內法規的引領和威懾作用得以充分發揮，確保黨永遠保持先進性和純潔性，擔負起團結帶領全國各族人民實現中華民族偉大復興中國夢的神聖使命。

（本文繫上海市哲學社會科學規劃委託課題「推進黨的組織法規制度建設研究」（2018WLL016）階段性成果）

（作者系華東政法大學黨內法規研究中心常務副主任、教授）

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